CE - 43_050012333000202200423011SENTENCIA20220519113732_TCListadoTitulados133116979114137767-2022

Demandante: C.I. CREYTEX S.A.S.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Radicado: 05001-23-33-000-2022-00423-01

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022)

Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 05001-23-33-000-2022-00423-01

Accionante: C.I CREYTEX S.A.S.

Accionado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN Temas: Revoca decisión que declaró la improcedencia de la acción, para NEGAR las pretensiones por no acreditarse el incumplimiento de la norma. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 18 de abril de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de cumplimiento

1. Mediante correo electrónico del 16 de marzo de 2022, la sociedad C.I CREYTEX S.A.S., por intermedio de apoderado judicial1, ejerció acción de cumplimiento contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de

obtener el acatamiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 20162.

2. Pretensiones de la demanda: 1 La señora Lina María Bustamante Montoya, en calidad de representante legal de la sociedad C.I CREYTEX S.A.S., otorgó poder especial, amplio y suficiente a la firma Ignacio Sanín Bernal y Cía. Abogados. S.A., para que lo represente en el proceso de la referencia. 2 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.”.

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Demandante: C.I. CREYTEX S.A.S.

Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Radicado: 05001-23-33-000-2022-00423-01 “…ordenar EL CUMPLIMIENTO del artículo 311 de la Ley 1819 del 2006 (sic) a la

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP y en consecuencia se ordene a la accionada que expida el correspondiente acto administrativo ORDENANDO la devolución de los aportes e intereses a las Administradoras del Sistema de la Protección Social y a las demás entidades o Fondos indicados por un monto total de CIENTO OCHENTA Y TRES MIL

TRESCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL SETECIENTOS SETENTA Y TRES

PESOS ($183.355.773)”.

3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes hechos:

2. El 24 de enero de 2014 la UGPP expidió la Liquidación Oficial RDO 175, en la que determinó como valor por liquidación e inexactitud de aportes al Sistema de Seguridad Social de la sociedad actora para los periodos entre enero y diciembre de 2012 la suma de $135.849.300, que fue confirmada a través de la Resolución RDC 297 del 14 de julio de 2014.

3. Con fundamento en lo anterior, la sociedad C.I CREYTEX demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, para que se anulara los actos administrativos citados y a título de restablecimiento se profiriera una nueva liquidación oficial de la cual se estimara “…únicamente los aportes dejados de pagar por horas extras, recargos nocturnos y dominicales y que se excluya de la misma los conceptos relacionados con vacaciones por liquidación definitiva de prestaciones sociales y pactos de exclusión salarial (…) se impute el valor pagado a la fecha a la suma que resulte de realizar la liquidación correspondiente a la petición anterior.”

4. Al proceso se le asignó el número de radicación 25000-23-37-000-201500502-00 y conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, que en fallo del 19 de octubre de 2018 negó las pretensiones de la demanda.

5. La decisión fue objeto de apelación, recurso que fue resuelto en sentencia

del 3 de septiembre de 2020, por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que dispuso: “…PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR la nulidad parcial de la Liquidación Oficial de Revisión RDO. 175 del 24 de enero de 2014 y de la Resolución RDC 297 del 14 de julio de 2014, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGPP-, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

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TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UGPP practicar una nueva liquidación excluyendo del IBC los pagos por concepto de bonificaciones, durante los periodos cuestionados en la liquidación oficial y con fundamento en ello calcular los aportes parafiscales al sistema de la protección social.

CUARTO: Sin condena en costas (…)”.

6. Mediante la Resolución No. RDO-2021-M-00108 del 13 de julio de 20213 la

UGPP dio cumplimiento a la sentencia de segunda instancia del 3 de septiembre de 2020 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la que se ordenó: “PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de la Liquidación Oficial No. RDO 175 del 24/01/2014, así como de la Resolución No. RDC 297 del 14/07/2014, a través de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, por las razones expuestas en las sentencias (sic) proferidas por el Consejo de Estado-Sección Cuarta, en el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho.

SEGUNDO: MODIFICAR el artículo primero de la Liquidación Oficial No. RDO 175 del 24/01/2014 que fue confirmado en su integridad por la Resolución No. RDC 297 del 14/07/2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración, el cual

quedará así: “ARTÍCULO PRIMERO: Proferir Liquidación Oficial a C.I. CREYTEX S.A. identificada con NIT. 811.042.877, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos al Sistema de Protección Social de los períodos de enero a diciembre de 2012, por la suma de CUARENTA Y SIETE MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL SETECIENTOS SESENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($47.376.767), como se resume a continuación:. (…) Lo anterior sin perjuicio de los intereses de mora que se generen desde la fecha de vencimiento del plazo para presentar la autoliquidación de aportes hasta la fecha en que se cancele la obligación. El cálculo del interés moratorio se rige por la tasa

vigente para efectos tributarios, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Los anteriores valores se discriminan en el archivo de Excel anexo a la presente resolución y que hace parte integrante de la misma.

TERCERO: NOTIFICAR al apoderado de la sociedad el contenido de la presente resolución, de conformidad con los artículos 5631, 5652 y/o 566-13 del Estatuto Tributario, es decir, dirección electrónica RUT, informándole que contra la misma no procede recurso alguno y rige a partir de su expedición.

CUARTO: COMUNICAR la presente resolución a la Subdirección de Cobranzas para lo de su competencia (…)”.

7. El 13 de agosto de 2021, la sociedad accionante solicitó a la entidad accionada la devolución de aportes y entrega de comprobantes de pago. 3 “Por medio de la cual se da cumplimiento a sentencia en medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho”

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8. En oficio con radicado 2021150002423861 del 30 de agosto de 2021, la UGPP, contestó a la parte actora que no tiene competencia para devolver o reintegrar los aportes parafiscales cancelados en exceso por parte de los

contribuyentes, “…estas solicitudes deben ser atendidas directamente por las entidades encargadas de administrarlos, quienes luego de realizar las verificaciones correspondientes determinara la viabilidad de su solicitud”.

9. El 8 de noviembre de 2021, la parte actora elevó petición a la UGPP con asunto “Constitución de renuencia para proceder con la presentación de una acción de cumplimiento basada en el eventual incumplimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016”, recibida por la entidad el 16 de noviembre de 2021, en la que solicitó: “1. Expida el correspondiente acto administrativo ordenando la devolución de los aportes e intereses a las Administradoras del Sistema de la Protección Social y a las demás entidades o Fondos indicados, por un monto total de CIENTO OCHENTA Y TRES MIL TRESCIENTOS CIENCUENTA (sic) Y CINCO MIL SETENCIENTOS (sic) SETENTA Y TRES PESOS ($183.355.773) tal cual lo exige la norma.

2. Que dichos aportes e intereses sean transferidos o depositados a favor de la sociedad CI CREYTEX en la cuenta corriente de Bancolombia número

00716464867.

3. Que se acrediten los pagos realizados y descritos en el hecho tercero por valor de

VEINTIUN MILLONES SETECIENTOS VEINTINUEVE MIL OCHOCIENTOS

PESOS ($21.729.800).

4. Que cuando se realicen las devoluciones correspondientes, expida la Resolución de terminación y archivo del proceso de fiscalización del año 2012”.

10. La UGPP, a través de oficio con radicado 2021153003623791 del 15 de

diciembre de 2021, manifestó a la firma accionante que: “…En respuesta al comunicado del asunto, mediante el cual nos solicita ‘…el acto administrativo donde se ordene la devolución de los aportes e intereses a las administradoras del Sistema de protección Social …’ (Sic), al respecto precisamos que: No es posible acceder a su solicitud, ya que revisado los aplicativos de información con los que cuenta la entidad, se logró constatar que por medio del radicado 2021150002423861 del 30 de agosto de 2021 le indicamos que no está dentro de nuestra competencia la devolución o reintegro de los aportes parafiscales cancelados en exceso por parte de los contribuyentes, estas solicitudes deben ser atendidas directamente por las entidades encargadas de administrarlos, quienes luego de realizar las verificaciones correspondientes determinara la viabilidad de su solicitud”.

4. Actuaciones procesales relevantes 4.1. Admisión de la demanda

11. Por auto del 22 de marzo de 2022 el Juzgado Treinta y Uno Administrativo de Medellín, declaró la falta de competencia para conocer del asunto, por lo que ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia.

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12. En providencia del 28 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de

Antioquia4 admitió la demanda y ordenó la notificación a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, al Ministerio Público y a la Agencia para la Defensa Jurídica del Estado. 4.2. Contestación de la demanda

13. El apoderado judicial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social - UGPP, mediante correo electrónico del 10 de diciembre de 2021, contestó la demanda, en la que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción o en su defecto se negaran las pretensiones de la parte actora, en razón a que la orden judicial proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, no dispuso el cumplimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.

14. Afirmó que a través de la Resolución No. RDO-2021-M-00108, del 13 de julio de 2021 se acató fielmente la orden impartida el 3 de septiembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, aclarando que ni en la parte motiva ni en la resolutiva de la providencia judicial se hizo referencia a ordenar la devolución de aportes, como lo pretende la demandante; por tanto, “…si el fallo judicial objeto de cumplimiento no determinó y/o ordenó la devolución de aportes, la Administración no está facultada para hacer manifestaciones o concesiones diferentes a las contempladas en la orden judicial”.

15. Precisó que el 13 de agosto de 2021, la parte actora le pidió la devolución de aportes y entrega de comprobantes; petición que fue atendida con el oficio

con radicado 2021150002423861 del 30 de agosto de 2021, en la que se manifestó que “…no está dentro de nuestra competencia la devolución o reintegro de los aportes parafiscales cancelados en exceso por parte de los contribuyentes, estas solicitudes deben ser atendidas directamente por las entidades encargadas de administrarlos, quienes luego de realizar las verificaciones correspondientes determinará la viabilidad de su solicitud (…) de considerar haber efectuado pagos en exceso en favor del Sistema de la Protección Social deberá dirigirse a cada una de las administradoras en las que realizó el pago de los aportes y acogerse a los procedimientos que ellos dispongan para realizar la devolución de dichos aportes”.

16. Sostuvo que el 16 de noviembre de 2021 la sociedad C.I. CREYTEX, le solicitó que expidiera acto administrativo en el que se ordene la devolución de los aportes e intereses a las Administradoras del Sistema de Protección Social, frente a lo cual con oficio del 15 de diciembre de 2021 se negó la petición, “…ya que revisado los aplicativos de información con los que cuenta la entidad, se logró constatar 4 En proveído del 23 de marzo de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia, inadmitió la demanda para que la parte actora allegara el poder conferido por la sociedad accionante.

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que por medio del radicado 2021150002423801 del 30 de agosto de 2021 le indicamos que no está dentro de nuestra competencia la devolución o reintegro de los aportes parafiscales cancelados en exceso por parte de los contribuyentes, estas solicitudes deben ser atendidas directamente por las entidades encargadas de administrarlos, quienes luego de realizar las verificaciones correspondientes determinará la viabilidad de su solicitud”.

17. Adujo que revisada la actuación administrativa como la judicial, se evidencia que en ningún momento se hizo referencia a la solicitud de devolución de aportes; por tanto, la sentencia de segunda instancia proferida el 3 de septiembre de 2020 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado no hizo pronunciamiento al respecto en la parte motiva ni en la resolutiva.

18. Aclaró que la sociedad C.I. CREYTEX S.A., “…quiso terminar el proceso pagando, para acceder al beneficio de la Conciliación, para lo cual debía cumplir unos requisitos, que si bien es cierto pretendió cumplirlos, en el presente caso no era procedente la Conciliación Administrativa, porque la ley es muy clara al determinar que cundo (sic) el proceso está terminado no aplica la Conciliación. No obstante, si La Empresa C.I. CREYTEX S.A., en el devenir de lo actuado realizó estos pagos, con ocasión al Beneficio Tributario pretendido, puede adelantar el trámite de solicitud de devolución de aportes directamente ante las administradoras, cumpliendo con el procedimiento establecido para ello. Mal haría La UGPP, a criterio propio solicitar a las Administradoras que provisione unos recursos dentro de un proceso en el que el demandante no está pretendiendo la devolución de aportes”.

19. Resaltó que los pagos realizados por la accionante, que hoy reclama sean ordenados mediante la presente acción de cumplimiento, los efectuó de manera voluntaria con el fin de acceder a un beneficio tributario, mientras cursaba el proceso judicial, sin que tal pretensión haya sido parte del litigio.

20. Explicó que como la sentencia del Consejo de Estado, no ordenó la devolución de aportes, solo se expidió la nueva liquidación en los términos previstos en la decisión judicial. 4.3. Fallo impugnado

21. En sentencia del 18 de abril de 2022, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente este medio de control, al considerar que la orden impartida a título de restablecimiento del derecho por parte del Consejo de Estado recayó exclusivamente sobre una obligación de hacer, relativa a practicar una nueva liquidación, pero nada se dijo frente a los dineros presuntamente pagados en exceso; por tanto, no se cumple el supuesto de hecho previsto en la disposición invocada como incumplida, dado que esta es aplicable en los eventos en los que las decisiones judiciales de manera expresa han dispuesto la devolución de aportes y/o sanciones, situación que no se advierte en el presente asunto.

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22. Con fundamento en lo anterior, concluyó que “…la norma que cimienta la pretensión que aquí se discute no es susceptible de ser amparada a través de la acción de cumplimiento, dado que se ha demostrado que la búsqueda de la satisfacción de la obligación de reembolso de dineros pagados por concepto de bonificación debe ser perseguida a través de los mecanismos jurídicos para esclarecer los alcances de la orden judicial emitida por el Consejo de Estado, o en su defecto acudir directamente a la acción judicial tendiente a lograr la efectividad del título judicial contenido en la sentencia de 3 de septiembre de 2020”.

4.4. Impugnación

23. La parte actora, mediante correo electrónico del 21 de abril de 2022 allegó escrito en el que impugnó5 la decisión del Tribunal, para que se revocara y, en su lugar, se ordenara a la UGPP el cumplimiento de lo previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.

24. Sostuvo que la parte accionada está obligada a la devolución de los aportes, en cuanto la norma invocada prevé que “…en los eventos en los que se declare total o parcialmente la nulidad de los actos administrativos expedidos por la UGPP debe ordenar a las respectivas entidades del Sistema de Seguridad Social, la devolución de los mismos”.

25. Señaló que al momento de la sentencia, no se había realizado la reliquidación por parte de la UGPP, por tanto se desconocían los valores exactos que debía pagarse.

26. Afirmó que el 3 de marzo de 2015, se radicó la demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho, en la que no se solicitó la devolución de los aportes, en tanto el pago se realizó entre el 12 de agosto y el 30 de septiembre de 2019.

27. Sostuvo que si bien en la sentencia del 3 de septiembre de 2020, el Consejo de Estado solo ordenó a la UGPP practicar una nueva liquidación excluyendo del IBC los pagos por concepto de bonificaciones, la sociedad accionante le solicitó que tuviera en cuenta los valores ya pagados “…con el fin de determinar si todavía subsisten valores adeudados, o, por el contrario, existen sumas a favor de C.I. CREYTEX que deben ser devueltas”, a pesar de ello, la entidad accionada no lo hizo, con lo cual se incumple lo previsto en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016.

28. Resaltó que lo procedente era que “…en la reliquidación de las acreencias, la UGPP realizara u ordenara a los subsistemas de salud, pensión, ARL y parafiscales la devolución de la suma de CIENTO OCHENTA Y TRES MILLONES TRECIENTOS CIENCUENTA Y CINCO MIL SETENCIENTOS SETENTA Y TRES PESOS ($183.355.773) dividido entre el valor correspondiente a OCHENTA Y OCHO MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y DOS MIL 5 La sentencia del 18 de abril de 2022, fue notificada por correo electrónico el mismo 18 de abril de 2022 y el escrito de impugnación fue presentado por medio electrónico el 21 de abril de

2022. Así pues, se evidencia que la parte actora impugnó la sentencia dentro del término legalmente previsto.

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QUINIENTOS TREINTA Y TRES PESOS ($88,472,533) en devolución de aportes y NOVENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS CUARENTA PESOS ($94,883,240), so pena de un enriquecimiento sin causa. Sin embargo, la UGPP no realizó la devolución de las sumas a favor de Creytex, ni indicó el proceso mediante el cual debía realizarse la debida devolución”.

29. Adujo que en el caso concreto, la sentencia proferida por el Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 25000-23-37-000-2015-00502-01, no ordenó la devolución de los aportes pagados en exceso a la UGGP, por tanto, no existe una orden clara, expresa y exigible que constituya un título ejecutivo susceptible del proceso ejecutivo para lograr la obligación que se pretende, como lo sugiere el Tribunal.

30. Afirmó que este mecanismo constitucional no tuvo como fuente y argumento el cumplimiento de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida por el Consejo de Estado, “…sino la ley que ordena que, cuando proceda por alguna razón la devolución de saldos y oficiar a las entidades correspondientes del Sistema de Seguridad Social Integral, como en este caso, se cumpla con dicha obligación”.

31. En ese sentido, la acción de la referencia es la única opción eficaz, adecuada y eficiente para lograr el cumplimiento efectivo de la obligación que ha surgido para la UGPP en virtud de la ley, la nulidad parcial del acto administrativo y del pago realizado en el desarrollo del proceso original y, por lo tanto, se cumple con el requisito de subsidiariedad exigido para la presentación de la acción de cumplimiento.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

32. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, de conformidad con lo establecido en los artículos 3º de la Ley 393 de 19976, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 2011, y el Acuerdo 080 del 12 de 6 “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.

PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma

igualitaria. PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Radicado: 05001-23-33-000-2022-00423-01 marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Problema jurídico a resolver en la presente acción de cumplimiento

33. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 18 de abril de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró improcedente la acción, para lo cual deberá resolver los siguientes problemas jurídicos: 34. ¿La parte actora cumplió con la constitución en renuencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones ParafiscalesUGPP de conformidad con lo previsto en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997?

35. De ser afirmativa la respuesta ¿Hay lugar a ordenar a la autoridad

accionada, el cumplimiento del artículo 311 de la Ley 1819 de 2016? 36. ¿Es viable exigirle a la entidad demandada que en aplicación de la norma invocada como incumplida, proceda a la devolución del valor de los aportes, conforme con lo ordenado en la sentencia del 3 de septiembre de 2020, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado?

3. Razones jurídicas de la decisión

37. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y, (iii) análisis del caso concreto. 3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento

38. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

39. Colombia es un Estado Social de Derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares

(artículo 2° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la

9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Radicado: 05001-23-33-000-2022-00423-01 realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas.

40. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos.

41. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” 7(Subraya fuera del texto).

42. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes

requisitos mínimos: 42.1. Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)8. 42.2. Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 42.3. Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). 42.4. El artículo 8º señala que excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 7 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 8 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia