CE-44001-23-31-000-1997-01139-01(18597)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., 28 de abril de 2011

Radicación número: 440012331000199701139 01

Expediente número: 18.597

Demandantes: José Alberto Vidal Uriana y otros Demandado: Nación–Ministerio de Salud y otros Naturaleza: Reparación Directa La Sección Tercera del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandada en contra de la sentencia dictada el 27 de abril de 2000 por el Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, mediante la cual se declaró responsable a las entidades demandadas, a saber, “Nación–Ministerios de Salud y Agricultura, al Instituto Nacional de Salud (INS), al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y al Departamento de La Guajira – Departamento Administrativo de Salud de la

Guajira (DESALUD), hoy Secretaría Departamental de Salud de La Guajira”.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso 1 Durante el segundo semestre de 1995, la población indígena de la alta Guajira resultó afectada por una “epidemia de Encefalitis Equina Venezolana” –en adelante EEV– que condujo a la muerte a Alba Iris Mercado Jiménez, Clemencia Epiayú y dejó con secuelas a Jorge Luis Meza Jarariyú y a Fredy de Jesús Torres Martínez. Las entidades demandadas tenían a su cargo el cuidado y prevención de salud y, por tal razón, estarían llamadas a

responder administrativa y patrimonialmente.

II. Lo que se demanda 2 El 26 de septiembre de 1997, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de reparación directa, se demandó la responsabilidad de las entidades mencionadas con fundamento en una supuesta falla del servicio, consistente en la omisión de sus obligaciones frente a la epidemia de EEV que ocasionó la muerte a Alba Iris Mercado Jiménez. Los demandantes fueron: (i) José Alberto Vidal Uriana, en condición de compañero permanente, quien obró en nombre propio y en representación de los hijos menores de edad de la pareja, Airlenis, Mayerlin, Sirley y Jorge Luis Vidal Mercado, para que por concepto de perjuicios morales se condenara a favor de cada uno de ellos por el valor equivalente a 1.500 gramos oro; (ii) Emelina Uriana, en su condición de suegra de la víctima, para que se condenara a su favor por concepto de perjuicios morales por el valor equivalente a 1.500 gramos oro; (iii) Emma, Fernán Enrique, Isael Antonio, Esmeralda, Mary, Olga Isabel, José Gregorio, José Fortunato y Georgina Mercado Jiménez, en su condición de hermanos de la víctima, para que se condenara a su favor por concepto de perjuicios morales por el valor equivalente a 750 gramos oro. (iv) también se pidió el reconocimiento y pago de perjuicios materiales (folios 1–14, cuaderno 1). 3 En idéntica fecha, a través del mismo apoderado judicial, se presentó demanda en contra de las entidades referidas, en ejercicio de la acción de

reparación directa, por iguales causas para que se declarara y condenara su responsabilidad por la muerte de Clemencia Epiayú. Los demandantes fueron: (i) Emiliano Uriana, cónyuge de la víctima, quien obró en nombre propio y en representación del hijo menor de edad de la pareja, Eduardo Emilio Uriana Epiayú; (ii) Francisco Segundo y María Luisa Uriana Epiayú, hijos mayores de edad de la pareja; pidieron que por concepto de perjuicios morales se condenara a favor de cada uno de ellos por el valor equivalente a 1.500 gramos oro; (iii) también se pidió el reconocimiento y pago de perjuicios materiales (folios 1–11, cuaderno 2). 4 El 10 de octubre de 1997, a través del mismo apoderado judicial, se presentó demanda en contra de las entidades referidas, en ejercicio de la acción de reparación directa, por iguales causas, para que se declarara y condenara su responsabilidad por las secuelas con las cuales quedó Jorge Luis Meza Jayariyú como consecuencia de la afectación que sufrió de la epidemia de EEV. Los demandantes fueron (i) Jorge Eliécer Meza, padre de la víctima Jorge Luis Meza Jayariyú, quien obró en nombre propio y en representación de sus hijos menores de edad, (ii) Jorge Luis, Celenia, Favio Rafael, Jaidith Margarita, Laudith María y Maria Santo Meza Jayariyú y pidió que por concepto de perjuicios morales se condenara a su favor y de la víctima por el valor equivalente a 1.500 gramos oro, para cada uno, y a favor

de cada uno de los hermanos de la víctima, por el mismo concepto, por el valor equivalente a 750 gramos oro; (iii) también se pidió el reconocimiento y pago de perjuicios materiales (folios 1–13, cuaderno 3). 5 En la misma fecha, a través del mismo apoderado judicial, se presentó demanda en contra de las entidades referidas, en ejercicio de la acción de reparación directa, por iguales causas para que se declarara y condenara su responsabilidad por las secuelas con las cuales quedó Fredy de Jesús Torres Martínez como consecuencia de la afectación que sufrió de la “epidemia de Encefalitis Equina Venezolana”. Los demandantes fueron: (i) Dina Margarita Martínez Fajardo, madre de la víctima Fredy de Jesús Torres Martínez, quien obró en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad Fredy de Jesús Torres Martínez y pidió que por concepto de perjuicios morales se condenara a su favor y de la víctima por el valor equivalente a 1.500 gramos oro, para cada uno; (ii) Domingo Martínez Epiayú, en nombre propio y Guillermina Josefina Fajardo, en nombre propio, quienes, en condición de abuelos de la víctima, pidieron que por concepto de perjuicios morales se condenara a favor de cada uno, por el valor equivalente a 1.500 gramos oro; (iii) también se pidió el reconocimiento y pago de perjuicios materiales y de los correspondientes al “daño funcional permanente” (folios 1–14, cuaderno 4). 6 En términos generales, las demandas afirman que (i) la EEV “es una

enfermedad viral zoonótica, que ataca principalmente a los equinos y en menor proporción a los humanos, siendo transmitida de los animales al hombre a través de una gran variedad de mosquitos que tienen sus criaderos en lagunas salobres, en charcas de aguas lluvias y en arroceras”; (ii) es una enfermedad que se puede controlar, “pues existe una vacuna que se produce en Colombia, llamada vacuna TC-83, que ha demostrado ser un instrumento altamente eficaz que impide que los equinos contraigan la enfermedad y como consecuencia previene el contagio en los humanos”; (iii) como resultado de las campañas de vacunación durante más de 20 años no se presentaron brotes de la enfermedad, pero en 1995, como resultado del “descuido de las autoridades seccionales de salud y agropecuarias de La Guajira” y de “la falta de comunicación, prevención y atención de las autoridades del orden nacional que tienen bajo su responsabilidad y cuidado los programas de control de zoonosis” se produjo la epidemia que ocasionó la muerte y las lesiones a los demandantes; (iv) las autoridades estaban al tanto del riesgo porque a principios de ese año hubo “conferencias, reuniones y foros tendientes a demostrar la necesidad inmediata de establecer planes completos de vacunación” y también, en atención a que “las autoridades venezolanas dieron voz de alarma comunicando tanto a los ministerios, al ICA y al Instituto Nacional de Salud sobre la ocurrencia de una epidemia de Encefalitis Equina en el territorio de este país y en los límite con Colombia y especialmente con La Guajira”; (v) la Superintendencia Nacional

de Salud sancionó al Departamento Administrativo de Salud de La Guajira “por las fallas de carácter institucional que se cometieron en relación con la Epidemia de Encefalitis Equina que se presentó en el Departamento de La Guajira durante el segundo semestre de 1995”.

III. Trámite procesal 7 Una vez admitidas las demandas (folios 100–101, cuaderno 1; folios 79– 80, cuaderno 2; folios 64–65, cuaderno 3; folios 65–66, cuaderno 4) y notificadas a las entidades estatales (folios 102–107, cuaderno 1; folios 79– 84, cuaderno 2; folios 66–71, cuaderno 3; folios 67–72, cuaderno 4), éstas procedieron con la contestación en los siguientes términos: 7.1 La Nación–Ministerio de Salud respondió, a través de apoderado judicial, que la responsabilidad en el caso concreto no le correspondía asumirla, puesto que compete a las entidades territoriales “adelantar las acciones individuales dirigidas a garantizar los programas de servicios básicos de altas externalidades y las acciones colectivas dirigidas a toda la población o a grupos colectivos más pequeños específicos de interés, como pueden ser la familia o grupos sujetos a factores de riesgo geográfico, epidemiológico o demográfico” y, por tal razón, propuso la excepción de “falta de legitimidad en causa pasiva” (folios 139–147, cuaderno 1; folios 104–111, cuaderno 2). 7.2 La Nación–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural respondió,

mediante apoderado judicial, que “no es una entidad ejecutora sino rectora de políticas del sector agropecuario, razón por la cual mal podría endilgársele falta de cuidado y vigilancia” en el caso concreto, habida consideración de que la entidad “no tiene atribución alguna relacionada con la vigilancia y control de la zoonosis” y propuso la excepción de “inepta demanda por falta de legitimación en la causa por el aspecto pasivo” (folios 252–268, cuaderno 1; folios 112–118, cuaderno 2; folios 90–96, cuaderno 3; folios 92–99, cuaderno 4) 7.3 El Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, por medio de apoderado judicial, respondió: (i) a pesar de que se atribuyó a la EEV la muerte de un número plural de personas, “existía en la región una grave epidemia de dengue hemorrágico y dengue clásico cuya sintomatología puede confundirse con la E.E.V.”; (ii) si bien es cierto que existe una vacuna que impide que los equinos contraigan la enfermedad, también lo es que no se puede atribuir a la falta de su aplicación el brote presentado ni el contagio de los humanos dado que: a) la alerta de las autoridades venezolanas sobre el brote de EEV fue tardía, b) las condiciones de miseria y de trashumancia en las que viven los indígenas Wayúu facilitan cualquier enfermedad, c) a pesar de que se vacunaron “caballos, mulas y asnos” en La Guajira entre los años 1975 y 1994, los porcentajes no eran los deseados, porque estos animales

“andan sueltos por toda parte sin ningún control” y la “vacunación total de équidos” es imposible en esta región; (iii) el ICA desarrolló actividades preventivas, tales como “control de vectores a través de fumigaciones, control biológico y de movilización de animales hacia el país (importaciones), visitas a fincas para detectar animales con síntoma compatibles con encefalitos, diagnóstico de laboratorio, etc.”; (iv) las obligaciones del ICA son de medio y no de resultado, en consecuencia su deber “es llevar a cabo todas las acciones posibles y a su alcance” para el cumplimiento de sus funciones, “sin que tenga por qué garantizar el ideal resultado de que nunca aparecerán brotes de enfermedades y plagas de ninguna índole y además responder si ello ocurre”; (v) en relación con la epidemia, “los ganaderos y la población indígena Wayúu tiene una gran responsabilidad por cuanto no cumple con las medidas sanitarias que se adoptan en la región, por la propia idiosincrasia de éstos últimos que poco o nada hacen por vacunar sus équidos” (vi) finalmente reconoció que en el año 1995 no se había llevado a cabo la fumigación de équidos pero que tal cosa no lo hacía responsable de la epidemia1 (folios 283–294, cuaderno 1; folios 247–255, cuaderno 2; folios 225–232, cuaderno 3; folios 124–131, cuaderno 4). 7.4 El Instituto Nacional de Salud, a través de apoderado judicial, en la contestación de la demanda: (i) manifestó que obró de manera oportuna y adecuada, de acuerdo con su competencia, objetivos y funciones; (ii) señaló

que al Estado no se le puede pedir que evite el contagio de todas las personas en una zona afectada por una enfermedad zoonótica, puesto que es imposible; (iii) indicó que para el momento de los hechos no contaba con “ningún producto biológico para la inmunización de la población equina”, como tampoco se había “implementado la técnica de diagnóstico” y que al respecto había que dirigirse al ICA; (iv) indicó que al Instituto Nacional de Salud no compete adelantar una “actividad directa médica”, puesto que 1 Textualmente dice la entidad: “si bien es cierto que durante el año de 1995, no se había llevado a cabo la vacunación de la población de équidos en el Departamento de La Guajira, esto no significa que el ICA no fuese a organizar la campaña de vacunación con el concurso de las entidades involucradas en la realización de la misma, teniendo en cuenta, además que el año no se había finalizado. La vacunación contra la Encefalitis Equina Venezolana no tiene establecido ciclos fijos para su aplicación, esto es, que se puede realizar bien al principio o a finales del año o por períodos más largos debido a la protección inmunológica que tiene la vacuna TC-83 y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal del Ministerio de Salud para la compra de la vacuna, toda vez que le corresponde adquirirla y ubicarla en los respectivos departamentos y asimismo la existencia, por parte del laboratorio productos del biológico. Es significativo el hecho que los animales afectados de Encefalitis Equina (140 casos) fueran équidos jóvenes que en los ciclos anteriores no fueron vacunados por circunstancias ya conocidas, cultura sanitaria de la población indígena Wayuu, que no lleva sus équidos a los

lugares de vacunación y no sólo éstos, sino ganaderos tradicionales en la zona que no le han dado la verdadera importancia que tiene la vacunación de los animales, ni sopesan el riesgo que corre la salud humana y la de los animales de la región cuando no realizan la aplicación del biológico. Teniendo en cuenta lo anterior, resulta difícil, por no decir imposible, lograr una cobertura de vacunación total de la población de équidos del departamento de la Guajira, donde siempre existirá permanentemente un riesgo para los animales y por consiguiente para los humanos de contraer la Encefalitis Equina Venezolana, máxime cuando el territorio de La Guajira reúne las características indicadas para que esta enfermedad haga su aparición, si se tiene en cuenta lo extenso y desértico del territorio que lo hace incontrolable, frontera extensa con el vecino país, las condiciones de miseria y abandono en que viven los indígenas Wayuu que habitan gran parte de la Guajira y su carácter transhumante esto es, que los Wayuu se trasladan con mucha facilidad de un territorio a otro que les proporcione satisfacción a sus necesidades y la de sus animales, la propia dinámica poblacional de los équidos, lagunas salobres, charcas de aguas lluvias, arroceras, etc., que se convierten en verdaderos hospederos de vectores o agentes transmisores de la enfermedad como son la variedad de mosquitos”. legalmente le corresponde hacer “estudios, investigaciones, análisis, pruebas científicas y/o técnicas sobre determinada área de la salud de manera científica” (folios 157–176, cuaderno 1; folios 147 – 166, cuaderno 2; folios

130 – 149, cuaderno 3; folios 154 – 173, cuaderno 4). 7.5 El departamento de la Guajira, por medio de apoderado judicial, se defendió diciendo que no le constaban los hechos de la demanda y que en el caso concreto no se podía afirmar que hubiera responsabilidad de la entidad territorial puesto que una “epidemia de las características anotadas en la demanda … en un país subdesarrollado como el nuestro, se presenta, a pesar del cuidado que, dentro de sus limitaciones presupuestales y de otra índole, tengan las entidades responsables de la salud pública” (folios 148 – 149, cuaderno 1). 8 El Ministerio Público, por intermedio del Procurador 42 Judicial Administrativo, una vez analizadas las funciones de cada uno de los demandados, conceptuó: “como no se dio en el proceso presente uno de los elementos esenciales para que se configure la falta o falla del servicio, vale decir, la relación de causalidad entre el hecho y el daño, en virtud de que no se probó fehacientemente la responsabilidad de ninguno de los entes acusados, las pretensiones de esta demanda no se deben conceder” (folios 472–475, cuaderno principal). 9 El Tribunal Contencioso Administrativo de La Guajira, a través de auto del 24 de junio de 1998, ordenó la acumulación de los 4 procesos que ante él se venían adelantando, por considerar que se reunían los requisitos del artículo 157 del Código de Procedimiento Civil (folios 414–415, cuaderno 1); posteriormente, el 27 de abril de 2000, el Tribunal a quo profirió la sentencia objeto de impugnación y concluyó que en el caso concreto se había

verificado la presencia de los elementos de la responsabilidad del Estado. 9.1 En la parte considerativa indicó que: (i) de conformidad con la Constitución Política y las Leyes “la responsabilidad para la prevención, control de los riesgos, planeación y ejecución de los recursos y acciones relacionados con la zoonosis, se radica en cabeza del Gobierno Nacional, entendiendo como tal la Presidencia de la República y los Ministerios del ramo, en concurrencia con las entidades territoriales comprometidas”; (ii) están debidamente probadas en el expediente “las deficiencias administrativas que se presentaron para la detección, prevención y control de la epidemia de Encefalitis Equina”; (iii) a pesar de las advertencias de las autoridades venezolanas y de los organismos internacionales, “el Estado, por intermedio de sus organismos y entidades responsables, no sólo dejó de actuar, sino que cuando lo hizo fue tardíamente, permitiendo con su omisión que la epidemia ingresara a nuestro territorio peninsular, infectara a los equinos y se transmitiera y se propagara entre los humanos, habitantes de comunidades indígenas desprotegidos y abandonados a la intemperie en condiciones inhumanas y reprochables de abandono por parte del Estado.” 9.2 En virtud de ello, en la parte resolutiva declaró administrativamente responsables a “la Nación – Ministerios de Salud y Agricultura, al Instituto Nacional de Salud (INS), al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) y al Departamento de La Guajira–Departamento Administrativo de Salud de la Guajira (DESALUD), hoy Secretaría Departamental de Salud de La Guajira” y

los condenó, solidariamente, a título de perjuicios morales, (i) por la muerte de Alba Iris Mercado Jiménez, a favor de José Alberto Vidal Uriana y de Airlenis, Mayerlin, Sirley y Jorge Luis Vidal Mercado, por un valor equivalente a 1000 gramos oro para cada uno; a favor de Emma, Fernán Enrique, Isael Antonio, Esmeralda, Mary, Olga Isabel, José Gregorio, José Fortunato y Gregorina Mercado por un valor equivalente a 500 gramos oro para cada uno, (ii) por la muerte de Clemencia Epiayú, a favor de Emiliano Uriana, Eduardo Emilio Uriana Epiayú, Francisco Segundo y María Luisa Uriana Epiayú, por un valor equivalente a 1000 gramos oro para cada uno; (iii) por las secuelas con las cuales quedó Jorge Luis Meza Jarariyú, a favor de Jorge Eliécer Meza, Jorge Luis, Celenia, Favio, Jaidith Margarita, Laudith María y Maria Santo Meza Jayariyú por un valor equivalente a 1000 gramos oro para cada uno; (iv) en atención a que Fredy Torres Martínez “sufrió graves secuelas por la mencionada epidemia y pudo haber muerto con posterioridad”, a favor de Dina Margarita Martínez Fajardo, por un valor equivalente a 1000 gramos oro; a favor de Domingo Martínez Epiayú y de Guillermina Josefina Fajardo, por el valor equivalente a 1.500 gramos oro, para cada uno (folios 481–496, cuaderno 4). 10 Presentaron recurso de apelación en contra de la sentencia el ICA (folio

499, cuaderno principal), el INS (folio 500, cuaderno principal), el departamento de La Guajira (folio 506, cuaderno principal), la Nación– Ministerio de Salud (folio 507–508, cuaderno principal), la Nación–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (folio 509, cuaderno principal) y el Consejo de Estado lo admitió en relación con todos ellos (folio 554, cuaderno principal), con excepción de la entidad territorial porque no lo sustentó (folio 555, cuaderno principal). 10.1 El INS argumentó en el escrito de sustentación del recurso de apelación, a través del cual pretende que se revoque la sentencia condenatoria: (i) que dentro de sus funciones “no se consagra la vigilancia, prevención, control, promoción y ejecución de los programas de zoonosis, ni la atención en salud”; (ii) en consecuencia, no le resulta imputable “ninguna deficiencia administrativa” en relación con la epidemia de EEV, menos aún en consideración a que “una vez tuvo conocimiento contribuyó a través de los análisis al aislamiento de cepas del virus, de acuerdo con sus funciones y posibilidades”; (iii) acerca de la sanción impuesta por la Superintendencia Nacional de Salud al Departamento Administrativo de Salud de La Guajira, indicó que “no puede hacer extensiva a las demás entidades”; (iv) finalmente, en el supuesto de que el INS “hubiera omitido alguna de sus funciones, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que en la falla del servicio por omisión, el deber de prestar vigilancia es relativo” dado que “el Estado no está obligado a lo imposible en materia de

responsabilidad” (folios 520–526, cuaderno principal). 10.2 La Nación–Ministerio de Salud precisó: (i) que este ministerio tiene a su cargo la “dirección, organización y coordinación de la salud, mas no las funciones relativas a la … atención, promoción y prevención de la salud”; (ii) que de acuerdo con la normatividad vigente –Decreto 2257 de 1987, Ley 10 de 1990, Ley 60 de 1993, Ley 100 de 1993, Decreto 1891 de 1994– compete a las entidades territoriales organizar y ejecutar los planes de salud en su correspondientes jurisdicciones; (iii) tan es así, que “la Superintendencia Nacional de Salud, al adelantar la correspondiente investigación administrativa por estos mismos sucesos, señala claramente algunas responsabilidades en contra de organismos o dependencias diferentes al Ministerio de Salud, sin perder de vista que precisamente, es al Ministerio de Salud a quien le corresponde ejercer las funciones de control y vigilancia sobre las presuntas irregularidades o fallas que cometan las entidades encargadas de prestar servicios de salud, mecanismo este que es ejercido a través de la Superintendencia Nacional de Salud” (folios 527–535, cuaderno principal). 10.3 El ICA afirmó: (i) que no se acreditó que hubiera un nexo de causalidad entre su actuación y el daño demandado, dado que no se puede afirmar “que la vacunación de los équidos hubiese evitado el contagio de los humanos o en otras palabras, que el hecho de no haberse llevado de manera inmediata la vacunación de los animales, permitió que se contagiaran un buen número

de los habitantes de La Guajira, especialmente indígenas Wayúu”; (ii) que a esa entidad y al Ministerio de Agricultura les corresponde, de conformidad con el Decreto 1840 de 1994 y con la Resolución 165 de 1972 “velar por la sanidad agropecuaria del país, a fin de prevenir la introducción y propagación de enfermedades y plagas que puedan afectar la agricultura y la ganadería y por ende, organizar y promover las campañas de vacunación, en colaboración con las demás entidades sanitarias, establecer la vacunación obligatoria contra la población de équidos y expedir las licencias sanitarias de movilización de éstos”; (iii) que una vez se recibió la información de las autoridades venezolanas de la supuesta aparición de EEV –porque allá también se presentaba en la época el dengue clásico o el hemorrágico– se adelantaron todas “las medidas de prevención y control en la costa atlántica y áreas fronterizas con el vecino país”; (iv) en el mismo sentido, que las “autoridades de salud de La Guajira posiblemente confundieron la sintomatología” del dengue y de la E.E.V., de suerte que se retardó “el tratamiento adecuado para cada una de ellas”; (v) que la vacuna TC–83 “tiene un cubrimiento inmunológico de tan solo el 80% aproximadamente en los animales vacunados” y no es posible aplicarlo al “ciento por ciento de la población de animales, máxime en las condiciones especiales de topografía del departamento y la idiosincrasia y cultura sanitaria de los pobladores de la Guajira”, en los cuales se encuentran los “indígenas Wayúu” quienes

transitan libremente con sus animales por la extensa frontera entre los dos países y tienen un “espíritu belicoso y rebelde para cumplir con la vacunación obligatoria de sus équidos”; (vi) que “para la fecha de los hechos no había existencia suficiente de vacuna, como quedó demostrado en el proceso, sólo había 2.000 dosis en depósito”; (vii) que en la ocurrencia del daño influyó una serie de factores, entre ellos, la culpa de la víctima, dado que “está comprobado no solamente en Colombia sino a nivel internacional que es imposible controlar cualquier enfermedad sin la participación directa de los usuarios y que sólo se logra el éxito de aquellos programas cuando los directos responsables sean conscientes de la importancia de vacunar para proteger sus animales”; (viii) que, en fin, las obligaciones de la entidad son de medio y no de resultado (folios 536–547, cuaderno principal). 10.4 La Nación–Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural alegó (i) que no hay dentro del expediente “un solo hecho probado, claro está, derivado de una acción u omisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural o de alguno de sus funcionarios que pueda atribuírsele como causante del daño por el cual se reclama responsabilidad”; (ii) que el objetivo primordial de los ministerios es la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos y sólo por excepción es ejecutor; (iii) que las entidades adscritas y vinculadas a los ministerios les son independientes en tanto que cuentan “con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio” y por ello los ministerios no están llamados a responder

por las obligaciones de las referidas entidades; (iv) que, de conformidad con el Decreto 2257 de 1986, en relación con el caso concreto las responsabilidades corresponden al nivel seccional y no nacional (folios 549– 552, cuaderno principal).

CONSIDERACIONES

I. Competencia 11 La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, en observancia de la naturaleza del asunto y de su cuantía, debido a que la pretensión mayor, referida a los supuestos perjuicios morales causados a las personas que mayor cercanía familiar tenían con las víctimas, como padres e hijos, ascendía a 1.500 gramos oro a favor de cada uno de ellos, los cuales equivalían en las fechas de presentación de las demandas, 26 de septiembre de 1997 y 10 de octubre de 1997, a $19’509.630 y $19’893.630, respectivamente, valores que exceden el exigido en la época –$13’.460.000– para que un juicio de esta naturaleza tuviera doble instancia.

II. Hechos probados 12 De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, las cuales son susceptibles de valoración probatoria por que fueron aportadas en cumplimiento de los presupuestos procesales, los hechos que dan lugar a la presente actuación se pueden presentar, de la siguiente forma: 12.1 La EEV tiene las siguientes propiedades: (i) definición: “la encefalitis equina es una enfermedad producida por el virus del grupo de los arbovirus que fundamentalmente ataca a los caballos y secundariamente al hombre bajo la forma de encefalitis la cual se transmite entre los caballos y los

hombres a través de mosquitos o vectores biológicos, lo que constituye una zoonosis o enfermedad compartida entre los hombres y los animales” (testimonio del médico epidemiólogo del INS Jorge Raad Aljure, folios 35–36, cuaderno 9); sus características clínicas comprenden: (ii) mortalidad: “la letalidad en los equinos puede llegar hasta el 80%, mientras que en los humanos puede estar entre el 0.2 al 1% … Los niños menores de 10 años son los más severamente afectados y los que más presentan letalidad”; (iii) sintomatología: “[L]os síntomas son variados, van desde fiebre, dolor de cabeza, dolor de músculos y huesos, náuseas, vómitos, diarreas, falta de apetito, decaimiento, escalofríos, malestar general y en los casos más graves hay convulsiones, somnolencia, depresión y alteraciones de la conciencia”; (iv) diagnósticos diferenciales: “ha sido frecuente que se confunda con gripas fuertes, con dengue simple o hemorrágico y con otras virosis.”; (v) secuelas: las de “tipo neurológico más frecuente fue (sic) la disartria, seguida por trastornos motores y reflejos patológicos, también hubo otros trastornos como defectos auditivos, estrabismo, hiperquinesia y retardo psicomotor … síndrome parkinsoniano, epilepsia y trastornos similares”; (vi) población vulnerable: “[L]as personas que tienen mayor riesgo de contagio son las que habitan en las regiones cercanas a los focos de epizootias y que conviven con animales domésticos. Existen otros factores condicionantes que

aumentan la vulnerabilidad y gravedad de la enfermedad como son los de tipo social, cultural, ambiental e institucional. Por ejemplo la desnutrición, las malas condiciones de vivienda y sanitarias, la presencia de focos infecciosos, la alta lluviosidad y la falta de medidas de prevención y control” (vii) medidas preventivas: “[E]xiste consenso que la medida preventiva más eficaz es la vacunación de los équidos, que según los investigadores una sola inyección protege a más del 90% de los animales, con una inmunidad que dura hasta por tres años, no sucede igual con la vacuna para humanos, la cual es experimental y no ha dado mayores resultados” (copia auténtica del “Estudio analítico de orden técnico epidemiológico” de la Superintendencia Nacional de Salud, folios 8–50, cuaderno 6). 12.2 En Colombia, desde el punto de vista científico, la enfermedad ha sido descrita desde la década comprendida entre 1935 y 1945 y se identificó el primer caso “en humanos en co