CE-44001-23-31-000-2001-00579-01(0018-10)-2010

CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Subordinación / RELACION LABORAL - Elementos En el presente asunto se encuentra acreditado que el demandante prestó sus servicios al municipio, desempeñando las labores de Auxiliar de Fontanero de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Riohacha, por el período comprendido entre el 9 de abril de 1997 y el 5 de octubre de 1998. El material probatorio le permite a la Sala afirmar que en el presente asunto se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, pues el demandante hacía parte de la planta de personal de la Entidad, las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales, pues permaneció prestando sus servicios por más de un (1) año, no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas; permanentemente debía estar atento a las instrucciones que se le impartieran, estaba sujeto a un horario de trabajo, es decir era dependiente y sometido a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios. En otros términos: Los servicios que el demandante prestó de manera personal, dependiente o subordinada, cumpliendo un horario de trabajo, desvirtúan la existencia del contrato de prestación de servicios que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas entre los sujetos de la relación laboral (art. 53 C.N.), la situación del actor amerita la especial protección del Estado que garantiza el artículo 25 de la Carta Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil diez (2010).

Radicación número: 44001-23-31-000-2001-00579-01(0018-10)

Actor: LUIS MIGUEL CORRALES BERMUDEZ Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA - GUAJIRA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 1° de octubre de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, dentro del proceso promovido por el señor LUIS MIGUEL CORRALES

BERMÚDEZ.

ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor LUIS MIGUEL CORRALES BERMÚDEZ solicita al Tribunal declarar la nulidad del acto ficto o presunto que se configuró por el silencio administrativo negativo del municipio de Riohacha frente a la petición que radicó el 12 de febrero de 2001, tendiente a obtener el reconocimiento y pago de prestaciones sociales. Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pretende se condene al demandado a pagarle el valor de las cesantías, intereses a las mismas, vacaciones, primas de servicio, de navidad, de vacaciones, indemnización moratoria por mora en el pago e indexaciones. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del C.C.A.

HECHOS

Laboró al servicio del municipio de Riohacha mediante órdenes de prestación de servicios en forma sucesiva desde el 9 de abril de 1997, ejerciendo las labores de auxiliar de fontanería adscrito a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos. El último salario devengado fue la suma de $260.000 mensuales. Las funciones las desarrolló en forma personal, subordinado a las órdenes de su empleador y cumpliendo un horario de trabajo comprendido entre las 8 A.M. a las 12 M y las 2 P.M. y las 6 P.M., sin que fuera objeto de llamados de atención. El vínculo se mantuvo en forma ininterrumpida por el término de 1 año, 5 meses y 27 días. La Entidad no le ha cancelado los salarios ni las prestaciones sociales a que tiene derecho, a pesar de haber efectuado varios requerimientos en ese sentido. Normas violadas.

Invocó las siguientes: - Constitución Política, preámbulo y artículos 2, 25 y 53. - Ley 6 de 1945, artículo 17. - Decreto Ley 1045 de 1978, artículos 24 y 32. - Decreto 3135 de 1968, artículo 8. - Decreto Ley 2127 de 1945, artículo 52.

LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de la Guajira mediante la providencia objeto del recurso de apelación declaró probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad de la acción, en consideración a que mediante Resolución 458 de 2000, el municipio le liquidó al demandante la deuda por los servicios prestados. El a-quo consideró que el demandante debió dirigir la acción contra ese acto, el cual fue

notificado al interesado el 28 de septiembre de 2000 y la demanda se interpuso el 12 de septiembre de 2001 es decir, por fuera del término previsto. Transcribió los apartes de jurisprudencia emitida por esa Corporación, para concluir que el demandante no tiene derecho al reconocimiento de prestaciones sociales por el vínculo que mantuvo con la administración. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado del demandante expresa que la administración con la suscripción de las órdenes de prestación de servicios pretendió satisfacer necesidades de carácter permanentes. En efecto, al analizar el acervo probatorio allegado, se puede constatar que el demandante cumplió órdenes de sus superiores y estuvo sometido a un horario de trabajo. Cita antecedente jurisprudencial emitido por esta Corporación, mediante el cual se ha ordenado el reconocimiento de prestaciones sociales en asuntos similares. Considera que no debe prosperar la excepción de inepta demanda, pues el acto atacado fue el ficto o presunto que se configuró por el silencio de la administración. CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a establecer si le asiste a la demandante el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones dejadas de percibir con ocasión del vínculo que mantuvo con la entidad demandada. Previo a decidir, deberá precisar la Sala si el acto que debió demandar el actor era la Resolución 458 de 2000 o el ficto o presunto que se configuró por el silencio de la administración. El municipio de Riohacha mediante la citada Resolución reconoció una deuda y ordenó el pago de la misma al demandante. Dicho acto precisa que lo que se

reclama corresponde a dos meses de salario por el año 1998 (Fl. 15), es decir, que esa decisión no se refería al reconocimiento y pago de prestaciones sociales pretendido por el actor. Contrario a lo anterior, se observa que el demandante mediante el escrito radicado el 12 de febrero de 2001 solicitó expresamente el reconocimiento de las acreencias laborales que considera le asisten por el vínculo que mantuvo con la entidad. Por lo anterior, considera la Sala que en efecto el acto que puso fin a la solicitud del actor y que resolvió su petición de reconocimiento y pago de prestaciones sociales, fue el ficto o presunto que se configuró en relación con la petición elevada por él en la referida fecha. Sostiene el señor CORRALES BERMÚDEZ, que estuvo prestando sus servicios para la entidad demandada como Auxiliar de Fontanería, por un período ininterrumpido de 1 año, 5 meses y 27 días desde el 9 de abril de 1997, mediante diferentes y sucesivas órdenes de prestación de servicios, razón por la cual, considera que se configuró una relación laboral. Sobre el particular, la Sala en diversos pronunciamientos ha acogido el criterio expuesto por la Corte Constitucional alrededor de la diferencia existente entre el contrato de prestación de servicios propiamente dicho, con las situaciones en las cuales la administración, con el propósito de disfrazar una verdadera relación laboral, realiza sucesivas vinculaciones bajo la modalidad de órdenes de trabajo o contratos de prestación de servicios para evadir el reconocimiento y pago de prestaciones sociales (en este sentido, viene atendiendo los derroteros trazados en las sentencias C-555 de 1994 y C-154 de 1997 proferidas por la Corte

Constitucional). Así, el contrato de prestación de servicios, el cual no genera retribución distinta que los honorarios en él pactados, la entidad estatal lo celebra en aquellos eventos en que la función de la administración no puede ser desarrollada por personas vinculadas a la entidad o cuando requiere de conocimientos especializados para lo cual se han establecido las siguientes características: - El contrato versa sobre una obligación de hacer para la ejecución de labores, en razón de la experiencia, capacitación y formación profesional de una persona en determinada materia. - El objeto contractual lo conforma la realización temporal de actividades inherentes al funcionamiento de la entidad. - La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico o científico, constituye el elemento esencial del contrato. - El contratista dispone de amplio margen de discrecionalidad para la ejecución del objeto contractual, delimitada por el plazo y la realización de la labor. - La vigencia del contrato es temporal. Su duración debe ser delimitada por el tiempo indispensable para realizar el objeto contractual. - La actividad puede ser desarrollada por una persona natural o jurídica. A la relación laboral por su parte, la identifican, la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración. En uno de sus apartes, la Corte Constitucional en la sentencia C-154 de 19 de marzo de 1997, expresó: En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a

contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un contrato de trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente. Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo. En el presente asunto se encuentra acreditado que el demandante prestó sus servicios al municipio, desempeñando las labores de Auxiliar de Fontanero de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos de Riohacha, por el período comprendido entre el 9 de abril de 1997 y el 5 de octubre de 1998 (Fl. 13). Esa Unidad, según aparece a folio 6 del cuaderno 2 del expediente, tiene por objeto principal la prestación de los Servicios Públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo y se encuentra creada como una dependencia directa de despacho del Alcalde. Mediante Decreto Departamental 040 de 1998 se estableció la planta de personal, en la que se encuentra el cargo de Auxiliar de Fontanería (Fl. 17 cdno. 2). A folios 20 a 50, obran las copias de las órdenes de prestación de servicios en las que aparece el demandante relacionado para desempeñar las funciones

Fontanero, de las que se deduce que las labores desarrolladas por el actor no eran funciones meramente temporales, basta con observar que estuvo vinculado por más de 1 año, sin interrupción lo que quiere decir que se trataba de labores de funcionamiento permanentes de la entidad y subordinadas, cuyas funciones son la prestación del Servicio Público de Acueducto, Alcantarillado y Aseo. Así mismo, según aparece a folio 13 del expediente, el demandante prestó sus servicios cumpliendo un horario de trabajo comprendido entre las 8:00 AM a las 12:00 M y las 2:00 PM y las 6:00 PM, tal y como lo certifica el Jefe de Personal de la Alcaldía Municipal de Riohacha (Guajira), labores que necesariamente debió prestar bajo la dependencia directa de quien fungiera como su jefe inmediato, dada su función de Auxiliar de Fontanería, ni siquiera de Fontanero. El material probatorio antes reseñado permite a la Sala afirmar que en el presente asunto se desvirtúan las características del contrato de prestación de servicios, pues el demandante hacía parte de la planta de personal de la Entidad, las funciones o responsabilidades que se le habían asignado no eran temporales, pues permaneció prestando sus servicios por más de un (1) año, no contaba con autonomía e independencia para realizar las labores encomendadas; permanentemente debía estar atento a las instrucciones que se le impartieran, estaba sujeto a un horario de trabajo, es decir era dependiente y sometido a la subordinación, elementos propios de la relación laboral, no de un contrato de prestación de servicios.

En otros términos: Los servicios que el demandante prestó de manera personal,

dependiente o subordinada, cumpliendo un horario de trabajo, desvirtúan la existencia del contrato de prestación de servicios que en aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas entre los sujetos de la relación laboral (art. 53 C.N.), la situación del señor CORRALES BERMÚDEZ amerita la especial protección del Estado que garantiza el artículo 25 de la Carta Política. En consecuencia, se revocará el fallo apelado mediante el cual el Tribunal Administrativo de la Guajira declaró probadas las excepciones de inepta demanda y caducidad de la acción y negó las súplicas de la demanda. En su lugar, se declarará la nulidad del acto acusado y a título de restablecimiento del derecho se condenará al municipio de Riohacha, a cancelar a favor de LUIS MIGUEL CORRALES BERMÚDEZ, el valor de las prestaciones surgidas en la prestación del servicio y, el correspondiente cómputo del tiempo laborado para efectos pensionales lo que conlleva al pago de las cotizaciones legales tomando como base el valor de lo pactado en los contratos u órdenes de trabajo por los periodos allí estipulados, tal y como se planteó en sentencia de 17 de abril de 2008, proferida por esta Subsección con ponencia del doctor JAIME MORENO GARCÍA, en la que se precisó: “El artículo 85 del C.C.A. al concebir la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevé que todo aquel cuyo derecho amparado por una norma jurídica estime lesionado, puede acudir ante la jurisdicción para pedir, además de la nulidad del acto, que se le restablezca en su derecho, así

como también la reparación del daño. La acción indemnizatoria surge cuando no es posible volver las cosas al estado anterior porque la misma naturaleza del daño impide tal circunstancia, pues sabido es que dentro de la sociedad y la naturaleza hay situaciones que resultan irreversibles y la única manera de compensar a la víctima es a través de una retribución pecuniaria. La Sala se aparta de la conclusión a que se llegó en la sentencia de 18 de marzo de 1999 y replantea tal posición, pues lo cierto es que en casos como el presente no tiene lugar la figura indemnizatoria, porque sin duda alguna, la lesión que sufre el servidor irregularmente contratado puede ser resarcida a través del restablecimiento del derecho, término que implica restituir la situación, devolverla al estado existente con anterioridad a la lesión inferida. Ello tiene cabida a través de la declaración judicial de la existencia de la relación laboral del orden legal y reglamentario, con todo aquello que le sea inherente. Por lo anterior, los derechos que por este fallo habrán de reconocerse, se ordenarán no a título de indemnización, como ha venido otorgándose de tiempo atrás, sino como lo que son: el conjunto de prestaciones generadas con ocasión de la prestación del servicio y el consecuente cómputo de ese tiempo para efectos pensionales junto con el pago de las cotizaciones correspondientes, aspectos éstos que no requieren de petición específica, pues constituyen una consecuencia obligada de la declaración de la existencia de tal relación. No es, por tanto, una decisión extra-petita, pues como quedó dicho, son derechos inherentes a la relación

laboral. Ahora bien, el salario que deberá tener en cuenta la entidad como base para liquidar las prestaciones, será el que devengaba otro funcionario en un cargo equivalente o, el valor de lo pactado en los contratos u órdenes de trabajo, si aquél es inferior. En relación con la prescripción de derechos se observa: A título de ilustración, el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 dispone que las acciones que emanen de los derechos allí consagrados prescribirán en tres (3) años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible y que el simple reclamo escrito a la autoridad competente sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción por un lapso igual. En otros términos, para que el fenómeno de la prescripción surta efectos, es indispensable que la exigibilidad de los derechos, objeto de la controversia, sea evidente. En asuntos como el presente, en los cuales se reclaman derechos de carácter laboral, por considerar que la figura del contrato de prestación de servicios no era la vía adecuada, sino que con ella se disfrazó una relación laboral, la exigibilidad de los mismos sólo aparece a partir de la sentencia que así lo declara. Antes no obra con claridad dicho elemento (exigibilidad), motivo por el cual no es viable en la sentencia declarar prescripción de los derechos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 1° de octubre de 2008, proferida por el Tribunal

Administrativo de la Guajira, dentro del proceso promovido por el señor LUIS

MIGUEL CORRALES BERMÚDEZ.

En su lugar, se dispone:

1. Declárase la ocurrencia del silencio administrativo negativo, frente a la petición presentada por el actor el 12 de febrero de 2001.

2. Declárase la nulidad del acto ficto negativo en cuanto negó el reconocimiento de las prestaciones laborales reclamadas.

3. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, el municipio de Riohacha, deberá reconocer y pagar al señor LUIS MIGUEL CORRALES BERMÚDEZ las prestaciones sociales, que dejó de percibir por los periodos contratados, debidamente indexadas. 4.- El tiempo laborado se computará para efectos pensionales, para lo cual la entidad hará las correspondientes cotizaciones.

Las sumas resultantes de esta condena se actualizarán en la forma como se indica en esta providencia, aplicando para ello la siguiente fórmula: R= Rh Indice Final Indice Inicial El valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de prestaciones sociales, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que se ejecutoríe esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que debió hacerse el pago). Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la formula se aplicará separadamente, mes por mes. La entidad demandada dará cumplimiento a esta sentencia en los términos del

artículo 176 del Código Contencioso Administrativo. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Relatoría: AJSD/Lmr.