CE-44001-23-31-000-2003-00264-01(17876)-2012

JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Objeto.

Jurisdicción rogada / ACTO ADMINISTRATIVO – Forma de dar a conocer las decisiones de la administración. Presunción de legalidad / DEMANDAS ANTE EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – Requisitos / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – Objeto / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – Alcance Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización, a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem, dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares). Tales actos se encuentran amparados por la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujetó el control judicial de aquéllos a una carga procesal de precisión y alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, tanto en lo que se demanda como en la mención de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para el

juez y el alcance de su decisión. Tales preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos, y los argumentos en que justifican el dicho de vulneración. Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa). El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

82 RESTABLECIMIENTO DEL DRECHO – Subsana el derecho lesionado. Debe pedirlo el demandante / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA – No se vulneró con la orden de restablecimiento / SANCION POR NO DECLARAR – El restablecimiento del derecho originado en la no obligación de presentar declaraciones del impuesto de industria y comercio no viola el principio de congruencia El artículo 85 del C. C. A. consagró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como el mecanismo de defensa judicial con el que cuenta toda persona

para pedir la nulidad de los actos administrativos que lesionan alguno de los derechos que le reconoce el ordenamiento jurídico, y para obtener el restablecimiento de los mismos, la reparación del daño que le causan, o la devolución de lo que pagó indebidamente. El restablecimiento aparece, entonces, como la medida idónea, adecuada y eficaz para subsanar la integridad del derecho subjetivo lesionado, y, por ser consecuencia directa de la nulidad declarada judicialmente, se encuentra determinado por el contenido y alcance del acto anulado. En principio y dado el carácter rogado de esta jurisdicción, corresponde al actor solicitar tanto la nulidad del acto administrativo que lo perjudica, como el restablecimiento de su derecho en la forma que considere aplicable (C. C. A. arts. 85, 137 y 138), para que, de estimarla pertinente, el Juez la ordene en el fallo. Esa condición no se ve menguada por el hecho de que la sentencia apelada haya modulado el restablecimiento del derecho con la expresión adverbial “únicamente”, pues lo cierto es que ésta no se contrapone a la esencia del restablecimiento consecuente con la declaratoria de nulidad dispuesta, ya que, de una parte, los actos sancionatorios que ella afecta atañen al deber de declarar industria y comercio respecto del transporte de gas en el Municipio de Dibulla, como actividad de servicio, y, de otro lado, la exclusión legal que motivó la anulación se previó única y exclusivamente para esa actividad. En este orden de ideas, la disposición de restablecimiento del derecho adoptada por el a quo y legitimada por el artículo 170 del C. C. A., no se entiende violatoria del principio de

congruencia.

FUENTE FORMAL: CODIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTICULO 170

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: CARMEN TERESA ORTÍZ DE RODRÍGUEZ

Bogotá D. C., treinta y uno (31) de mayo del dos mil doce (2012).

Radicación numero: 44001-23-31-000-2003-00264-01(17876)

Actor: PROMIGAS S. A.

Demandado: MUNICIPIO DE DIBULLA FALLO Se decide la apelación interpuesta por la parte demandante, contra la sentencia del 18 de junio del 2009, por la cual el Tribunal Administrativo de la Guajira decidió la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que aquélla interpuso contra los actos administrativos que le impusieron sanción por no declarar impuesto de industria y comercio.

Dicho fallo dispuso: “PRIMERO.- Declarar no probada la excepción de inepta demanda.

SEGUNDO.- Declarar la nulidad de la resolución 003 de diciembre 5 de 2002 “por medio de la cual la secretaría de Hacienda y Tesoro del Municipio de Dibulla impuso “sanción por no declarar, con posterioridad al emplazamiento” a la sociedad demandante por no presentar las declaraciones del impuesto de Industria, Comercio, Avisos y Tableros por los periodos 1887 (sic), 1998, 1999, 2000 y 2001 y la Resolución 001 de 28 de Marzo de 2003, notificada personalmente el día 3 de abril de 2003 “por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración

interpuesto” por las razones expuestas en la parte motiva. TERCERO. A título de restablecimiento del derecho se declara que la demandante no estaba obligada a presentar declaración de impuesto de industria y comercio en el municipio de Dibulla – La Guajira, durante los años 1997 a 2001, pero únicamente por razón del transporte de gas que realizó a través del gasoducto de su pro piedad, durante ese mismo periodo. CUARTO.- Niéguense las demás súplicas de la demanda.” ANTECEDENTES PROMIGAS S. A. ejerció la actividad de transporte de gas en el Municipio de Dibulla – Departamento de la Guajira, para el consumo de las plantas de Termoguajira, durante los años 1997 a 2001, inclusive. De acuerdo con el artículo 32 de la ley 14 de 1983, la Secretaría de Hacienda Municipal concluyó que dicha empresa estaba obligada a presentar declaraciones anuales de impuesto de industria y comercio por la actividad señalada. En tal sentido, la misma dependencia municipal libró Emplazamiento para Declarar No. 002 del 21 de octubre del 2002, en el que pidió a la demandante liquidar y pagar una sanción equivalente al 10% del total de impuesto a cargo, por cada mes o fracción de mes de retardo. Mediante Resolución No. 003 del 5 de diciembre del mismo año, se impuso a la emplazada una sanción por no declarar equivalente a $4.207.858.019, dado que no se habían presentado las declaraciones referidas. Esa decisión fue modificada por la Resolución 001 del 28 de marzo del 2003, en

sede del recurso de reconsideración interpuesto por la demandante, en el sentido de disminuir la sanción impuesta a $841.571.603.86. LA DEMANDA PROMIGAS S. A., solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 003 del 5 de diciembre del 2002 y 001 del 28 de marzo del 2003. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se declare que no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Dibulla y que, en consecuencia, tampoco estaba obligada a declarar dicho tributo, ni a pagar la sanción que le impusieron las resoluciones señaladas. Estimó violados los artículos 29, 95 (No. 9) y 363 de la Constitución Política; 683 y 715 del Estatuto Tributario; 39 de la Ley 14 de 1983; 66 de la Ley 383 de 1997 y 16 del Decreto 1056 de 1953, así como el texto completo del Decreto Reglamentario 850 de 1965. Como concepto de violación expuso, en síntesis: La sentencia C-537 de 1998 concluyó que el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 basado en la Ley 120 de 1919 sobre yacimientos o depósitos de hidrocarburos, violaba el artículo 294 de la C. P., pues, de acuerdo con ese decreto, la exploración, explotación y transporte de petróleo y sus derivados están exentos de toda clase de impuestos. Esa disposición constituye una prohibición legal a las entidades territoriales para establecer impuestos directos o indirectos al petróleo o cualquiera de sus derivados, como el gas, y dado que se estableció antes de la Ley 14 de 1983 y del

Decreto 1333 de 1986, se entiende que el impuesto de industria y comercio sobre la actividad de transporte de crudo nunca ha existido, que la demandante no tiene la calidad de contribuyente frente a ese tributo en el Municipio de Dibulla, y que, por lo mismo, tampoco estaba obligada a declararlo. Si los municipios pudieran gravar el transporte de gas con impuesto de industria y comercio, dicha actividad se sometería a una doble tributación: una por ese tributo y otra por el impuesto nacional de transporte que la Ley 141 de 1994 (art. 26) cedió a las entidades territoriales. El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 convalidó las no sujeciones que estableció el Gobierno en virtud de tratados internacionales celebrados antes y después de expedirse aquélla y de los contratos suscritos en desarrollo de la legislación anterior. La Cláusula vigésimo cuarta del contrato celebrado entre Promigas y la Nación – Ministerio de Minas y Energía contempló la no sujeción a todos los impuestos departamentales y municipales. La actuación de la demandante se ha basado en normas legales y reglamentarias vigentes. El emplazamiento para declarar fue irregularmente emitido y adolece de falsa motivación, porque previamente a su expedición no se comprobó la supuesta obligación de declarar impuesto de industria y comercio por parte de la demandante durante los años 1997 a 2001, ni se advirtieron las consecuencias legales en caso de persistir su omisión, violándose así el principio al debido proceso y el derecho de defensa de la actora. Adicionalmente, no existe congruencia entre la sanción anunciada en el mencionado emplazamiento y la

finalmente impuesta por los actos demandados. La aplicación de sanciones presupone la existencia de preceptos legales que describan claramente la conducta reprochable, pues aquéllas son consecuencia de la comisión de alguna infracción fiscal, es decir, del quebrantamiento de una norma tributaria. Por tanto, previamente a imponer la sanción el demandado debió demostrar la existencia de alguna norma que impusiera a Promigas la obligación de declarar ICA a favor del Municipio de Dibulla. El emplazamiento y los actos demandados no señalaron esas normas, sólo se limitaron a invocar el artículo 32 de la Ley 14 de 1983 que lejos de ordenar la declaración por parte de personas excluidas, lo que hace es regular los elementos de dicho impuesto de manera general y la jurisdicción donde se causa, según el lugar en el que se realice el hecho imponible. La prohibición general de gravar la exploración, explotación o transporte de gas como destilado del petróleo, se convirtió en subjetiva al incluirse en la cláusula 24 del contrato administrativo celebrado entre la Nación y Promigas al que ya se aludió. El Acuerdo 055 del 2006 no obliga a declarar a los sujetos exentos o excluidos de impuestos, y ante la inexistencia del deber legal en tal sentido, tampoco puede sancionarse su incumplimiento. Así mismo, la obligación de declarar ICA que ciudades como Bogotá y Barranquilla han impuesto a sujetos exentos del pago de tributos, no se extiende a personas excluidas o no sujetas. Las consecuencias jurídicas que anunció el emplazamiento para declarar, esto es,

la aplicación del inciso 1º del artículo 642 del E. T., no son posibles jurídicamente porque las sanciones de ese estatuto no afectan impuestos municipales; el artículo 66 de la Ley 383 de 1997 sólo previó la remisión a las normas nacionales para cuestiones de tipo procesal. Los procesos de imposición de sanciones sobre los cuales opera la remisión legal señalada corresponden al trámite previo para imponerlas, no al régimen sancionatorio sustancial; de hecho, en la remisión que dispuso la reforma del 2002, el artículo 59 de la Ley 788 incluyó expresamente la imposición individualmente considerada. El objeto del procedimiento es la efectividad de los derechos sustantivos. El municipio demandado exigió a la demandante una conducta irregular, por analogía, consistente en liquidar una sanción que sólo se consagró para los impuestos administrados por la DIAN, desconociendo que el artículo 326 del Estatuto Tributario de Dibulla regulaba expresamente la sanción por no declarar aplicable. El artículo 642 del E. T. N. tampoco se aplica a las personas no sujetas, excluidas o exentas del impuesto de industria y comercio, porque la sanción que allí se establece se liquida sobre el impuesto a cargo. El emplazamiento también previno que la persistencia en la omisión de declarar conducía a aplicar la sanción prevista en el artículo 634 ibídem (sic), no obstante que las sanciones establecidas en las normas nacionales no se aplican a los impuestos municipales y que la demandante no está obligada a pagar el impuesto. Sin embargo, a pesar de anunciarse dicha sanción, finalmente se impuso la del

artículo 643 (lit. b) ejusdem, siendo que la aplicación analógica de la Ley sólo procede cuando no hay disposición exactamente aplicable al caso controvertido y siempre que no se trate de sanciones. Al resolver el recurso de reconsideración contra la resolución sanción, el demandado admitió que ésta presentaba un error respecto de la norma que la fundamentaba, enmendable en cualquier tiempo de acuerdo con el artículo 849-1 del E. T., y señaló que el mismo se entendía subsanado por el hecho de no haberse violado el derecho de defensa y el debido proceso, en cuanto dicha resolución pudo recurrirse. El mencionado artículo 849-1 sólo es aplicable a los procesos de cobro, no a los de determinación y discusión de sanciones. Los actos demandados no advirtieron a la actora sobre su derecho a la reducción de sanción que establece el artículo 327 del E. T. M., para que ella pudiera optar por disponer de recursos económicos y jurídicos con el fin de defender su exclusión del impuesto o de evitar engorrosos procesos de discusión. La única norma vigente en el Municipio de Dibulla y, por tanto, la única sanción aplicable a la demandante era la establecida en el Estatuto Tributario Municipal, y su imposición debió anunciarse desde el emplazamiento para declarar, notificado en el mes del octubre del 2002. De acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, en materia sancionatoria está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, de manera que la sanción por no declarar presupone que la omisión de ese deber haya resultado de una conducta culposa o de la intención premeditada de incumplirlo. Esa conducta no se

evidencia en la demandante, porque se encuentra excluida del impuesto de industria y comercio y, por ende, exonerada de las obligaciones accesorias al mismo. La sanción impuesta se liquidó a la tarifa del 2% sobre los ingresos brutos que obtuvo Promigas de la actividad de transporte de gas que ejerció en el Municipio de Dibulla, no obstante que debió calcularse en miles como se hace en Bogotá (Acuerdo Distrital 27 del 2001), pues los porcentajes generan sanciones descomunales que pueden llegar a representar de 10 a 15 veces el valor del impuesto. Por lo anterior, concluye la libelista, los actos demandados violaron los principios de justicia y equidad, en cuanto no liquidaron la sanción en términos de justicia y equidad. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Municipio de Dibullla propuso la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales, dado que la demandante omitió aportar las constancias de notificación de los actos acusados, no obstante que con base en ellas se determina la oportunidad de la acción impetrada. Así mismo, se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente: En la vía gubernativa no se configuró ninguna causal de nulidad que afectara la validez de la actuación sancionatoria adelantada. Exigir el cumplimiento de la obligación tributaria derivada del ejercicio de actividades comerciales y de servicio, no lesiona los derechos del demandante, máxime cuando tampoco existe una norma legal que le suprima la calidad de sujeto pasivo del impuesto. En la expedición de los actos demandados no se violó el debido proceso ni el

derecho de defensa de la actora. Promigas S. A. es quien transgrede las normas que se invocan como violadas, porque caprichosa y temerariamente se negó a cumplir los deberes a los que estaba obligada, en contravía de los principios de equidad, igualdad y justicia. Frente a las demás personas naturales y jurídicas que tienen obligaciones tributarias a su cargo, dicha empresa no tiene una condición particular que la faculte para elevar pretensiones evasivas y dolosas contra el demandado. El derecho tributario municipal es autónomo y en él no rige la prohibición legal que invoca la actora respecto del impuesto de industria y comercio al que aluden los actos demandados. Si alguna norma territorial incluyera esa prohibición, la misma se entendería derogada por la Constitución de 1991 y por las distintas reformas tributarias que prevén la derogatoria de las normas que les fueren contrarias. El Código de Petróleos regula los asuntos de exploración, explotación y operación petrolera o de hidrocarburos, no las actividades particulares que generan tributos territoriales. La accionante no demostró ni probó que los actos demandados se hubieran expedido de manera irregular, pero sí se auto atribuyó una condición “soñadora” para negarse a cumplir la obligación tributaria con el municipio demandado y en contra del régimen tributario vigente. El contrato suscrito entre la demandante y la Nación no amerita la exclusión o exoneración pretendida por la demandante, quien en el recurso de reconsideración que interpuso contra la resolución sanción se abstuvo de plantear las causales de nulidad establecidas en el artículo 730 del E. T.

Al modificar el valor de la sanción, el demandado atendió el cuestionamiento de la accionante sobre el porcentaje utilizado para tasarla, y las normas tributarias no están sujetas al arbitrio, conveniencia o elección del contribuyente, como lo sugiere el libelista cuando alude a la opción de ejercer el derecho de reducción de la sanción impuesta. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal anuló los actos demandados y, como restablecimiento del derecho, declaró que la actora no estaba obligada a presentar declaración de ICA durante los años 1997 a 2001 respecto de la actividad de transporte de gas que realizó en el Municipio de Dibulla, a través del gasoducto de su propiedad. Para sustentar tales decisiones señaló: De acuerdo con la Ley 14 de 1983 y el Contrato celebrado entre Promigas S. A. y la Nación – Ministerio de Minas y Energía, dicha sociedad se encuentra exenta de tributar por concepto de industria y comercio respecto de la actividad de industria y comercio que realiza en el municipio de Dibulla. El artículo 26 de la Ley 141 de 1994 cedió a los municipios el impuesto por transporte de petróleo, por lo que el gravamen de ICA respecto de la misma actividad generaría doble tributación para idéntico hecho económico, pues el gas o el petróleo es una especie de hidrocarburo que se halla en estado natural. Dada la exención legal y contractual que favorece a la demandante, ésta no es responsable del impuesto de industria y comercio en el municipio, ni está obligada a declarar por ese tributo, sin que exista norma alguna en sentido contrario.

Por las razones anteriores la sanción impuesta es ilegal, máxime cuando la actuación adelantada para imponerla siguió el procedimiento establecido en el Estatuto Tributario Municipal, no obstante que el aplicable era el regulado en las normas nacionales. El restablecimiento del derecho que concuerda con la anulación de los actos demandados, es la declaratoria de que la demandante no está obligada a declarar industria y comercio en el Municipio de Dibulla durante los años 1997 a 2001, pero únicamente respecto de la actividad de transporte de gas que realizó durante el mismo periodo a través del gasoducto del cual es propietaria. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia. Al efecto, adujo: La orden de restablecimiento del derecho dispuesta por el a quo viola los artículos 137 (No. 2) y 170 del C. C. A., así como el artículo 305 del C.P. C. y el derecho al debido proceso, en cuanto carece de congruencia externa y desconoce las etapas procesales legalmente establecidas para que las partes manifiesten sus argumentos de defensa y contradigan los expuestos en su contra, dentro del marco de litis planteado en la demanda. El análisis del Juez se circunscribe por las normas violadas y el concepto de violación de las mismas. PROMIGAS S. A. no pretendía que se hiciera una declaración abierta de que no se encontraba obligada a declarar en el municipio de Dibulla, tan sólo solicitó que se declarara que no estaba obligada a presentar declaración de ICA por los periodos 1997 a 2001. El Tribunal no podía hacer dicha declaración únicamente respecto de la actividad

de transporte de gas, sin considerar que las pruebas y los hechos discutidos informan que esa era la única actividad que desarrollaba la accionante en el municipio durante los años mencionados, y que precisamente por ella se exigía la declaración de impuesto de industria y comercio. Por tanto, la sentencia apelada impuso una limitante incongruente al restablecimiento del derecho, y éste, como tal, debe ordenarse en los términos en que fue solicitado. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La demandante reiteró los argumentos del recurso de apelación. El demandado no alegó de conclusión. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público rindió concepto desfavorable al recurso de apelación, porque el numeral 2º del artículo 137 del C. C. A. regula el contenido de la demanda y la obligación de incluir en ella lo que se demanda, de manera que la única persona que puede desconocer ese precepto es el demandante mismo, no el Tribunal. Además, el recurso no precisa en qué sentido se viola el artículo 170 ibídem. El restablecimiento del derecho no se restringe a lo solicitado en la demanda, sino que el quo puede ordenarlo a través de disposiciones distintas, y modificar o reformar la pretensión que en tal sentido hubiere señalado el libelista. La congruencia no obliga a que el Juez declare el restablecimiento pedido en la demanda, sino a que el sentenciador se pronuncie en consonancia con los hechos y pretensiones aducidos en aquélla, como lo hizo el fallo apelado. La orden de restablecimiento debe corresponder al derecho que afectaba el contenido de los actos declarados nulos, y esa condición se cumple en el caso

concreto, porque frente a la actividad que origina el tributo por cuya falta de declaración se impuso la sanción acusada (transporte de gas), la sentencia impugnada declaró la inexistencia de la obligación de declarar. En consecuencia, el Ministerio Público solicita que se confirme la providencia apelada. CONSIDERACIONES Provee la Sala sobre la legalidad de los actos administrativos por medio de los cuales el Municipio de Dibulla – Guajira sancionó a PROMIGAS S. A. por no declarar impuesto de industria y comercio respecto de la actividad de transporte de gas que ejerció en dicho municipio durante los años 1997 a 2001. En los términos de la apelación, corresponde establecer si la orden de restablecimiento del derecho dispuesta por el a quo violó el principio de congruencia de la sentencia.

Al respecto se observa: Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado.

Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administración, encaminadas a producir efectos jurídicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y son susceptibles de judicialización, a través de las acciones establecidas en los artículos 84 y 85 ibídem, dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares). Tales actos se encuentran amparados por la presunción de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jurídico, propio

de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujetó el control judicial de aquéllos a una carga procesal de precisión y alegación por parte de quien pretenda desvirtuar la presunción, tanto en lo que se demanda como en la mención de las normas violadas y la explicación del concepto de su violación1, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el ámbito de análisis para el juez y el alcance de su decisión. 1 Mediante sentencia C-197 de 1999 la Corte Constitucional declaró exequible e numeral 4º del artículo 137 del C C. A., en el entendido de que cuando el juez administrativo advierta la violación de un derecho fundamental constitucional de aplicación inmediata, deberá proceder a su protección, aun cuando el actor en la demanda no hubiere cumplido con el requisito de señalar las normas violadas y el concepto de violación. Tales preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicción un carácter rogado, en cuanto administra justicia sólo respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal que le invocan como vulnerado por los actos administrativos, y los argumentos en que justifican el dicho de vulneración. Lo anterior, de paso sea precisar, sin perjuicio de los casos de flagrante violación de derechos fundamentales o de cualquier otra parte del ordenamiento jurídico que se demuestre efectivamente violada, en el caso de las acciones de simple nulidad, aunque se aparten de las normas que se señalan como vulneradas2. De esta manera se describe una causal genérica de nulidad que opera por el

simple estudio comparativo entre el acto acusado y las normas de superior jerarquía a las que deben ajustarse, del cual se deduzca la violación del ordenamiento jurídico superior, por exceso o por defecto en la aplicación de aquéllas. Ahora bien, en concordancia con los requisitos de los numerales 2 y 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo (lo que se demanda, la indicación de las normas violadas y la explicación del concepto de violación), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, ya que, se repite, al demandante es a quien le corresponde desvirtuar la presunción de legalidad de los actos administrativos, el artículo 170 ibídem dispuso: “La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones…” Por su parte, el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil señala: “La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la Ley. No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta.” 2 En estos casos el análisis judicial de legalidad puede ir más allá del planteamiento rogado del actor. Este marco normativo describe el principio de congruencia de la sentencia, en sus

dos acepciones: como armonía entre la parte motiva y la resolutiva del fallo (congruencia interna), y como conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en la contestación (congruencia externa) El principio así concebido, persigue la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial certera sobre el asunto puesto a consideración del juez, al igual que la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda. Igualmente, trae consigo los conceptos de fallo ultra y extrapetita, como decisiones que van más allá de lo pedido, ya sea porque se otorgan cosas adicionales a las solicitadas en la demanda (sentencia ultrapetita), o porque se reconoce algo que no se solicitó (sentencia extrapetita)3. El apelante señala que la sentencia violó el principio de congruencia, porque concluyó que “el restablecimiento del derecho consistiría en que la sociedad demandante no estaba obligada a presentar las declaraciones del impuesto de industria y comercio en el Municipio de Dibulla, pero únicamente por razón el transporte que realizó a través del gasoducto”. Sobre el sentido y alcance de la medida de restablecimiento del derecho, de cara al principio de congruencia de la sentencia proferida en el caso concreto, la Sala precisa: El artículo 85 del C. C. A. consagró la acción de nulidad