CE-44001-23-31-000-2003-0724-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Supuestos de procedencia. Eventos en que no se exige la prueba de renuencia / RENUENCIA - Requisitos de la solicitud. Eventos en que no se exige la prueba de su constitución / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Prueba para prescindirse del requisito de constitución de renuencia en acción de cumplimiento / RENUENCIA EN FORMA TACITAConcepto. Prueba / RENUENCIA EN FORMA EXPRESA - Concepto. Prueba El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso

de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Eventos en que procede para proteger derechos colectivos / DERECHOS COLECTIVOS - Eventos de protección a través de la acción de cumplimiento / ACCION POPULARProcedencia para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos El requisito de procedencia de la acción de cumplimiento, sólo se demostró respecto de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002, de modo que, esta Sala sólo deberá pronunciarse en relación con el supuesto incumplimiento de esas disposiciones. La lectura integral de las normas invocadas por el demandante muestra que están dirigidas a proteger y salvaguardar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, entre otros, por lo que su incumplimiento genera la afectación de los mismos. Entonces, la Sala debe resolver si la acción de cumplimiento resulta procedente para exigir la observancia de las normas invocadas por el demandante, cuyo desconocimiento afecta derechos colectivos. A primera vista podría sostenerse que las acciones popular y de cumplimiento tienen objeto diferente, por lo que el ejercicio de la primera no excluye la presentación de la segunda, en tanto que la acción popular tiene por objeto la protección de los derechos colectivos y la acción de cumplimiento busca exigir el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o un acto administrativo. Sin embargo, a pesar de que lo dicho es cierto, en ocasiones es perfectamente posible que la protección de los derechos colectivos pueda efectuarse ordenando el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, al mismo tiempo, es factible que la amenaza o violación de

los derechos e intereses colectivos derive del incumplimiento de leyes o actos administrativos, como lo es el caso que ocupa la atención de la Sala. Entonces, si como lo prescribe el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez de la acción popular, en la sentencia, puede tomar las medidas que sean necesarias para evitar que se sigan afectando los derechos e intereses colectivos, es lógico concluir que también puede exigir el cumplimiento de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002 que imponen la protección de esos derechos. Luego, por medio de la demanda presentada en ejercicio de la acción popular también puede pretenderse el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos. Ahora, ocurre que la acción de cumplimiento es residual, luego es un mecanismo excepcional porque solamente procede cuando no existen otros medios judiciales para exigir el cumplimiento de los actos administrativos. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede cuando el incumplimiento alegado viola o amenaza derechos colectivos, pues el mecanismo procesal idóneo para evaluar la afectación de esos derechos es la acción popular; también considera la Sala que el carácter principal de la acción popular se impone en relación con la acción de cumplimiento, pues al señalar que ésta no excluye el ejercicio de la acción popular simplemente expresa la procedencia y prevalencia de la popular frente a la de cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004)

Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0724-01(ACU)

Actor: PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL DE LA GUAJIRA

Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA Y LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 1º de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por el Procurador Judicial Agrario y Ambiental de la Guajira, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Procurador Judicial Agrario y Ambiental de la Guajira ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Riohacha y la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 5º, 365, 366 y 367 de la Constitución, 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, 31, numerales 2º, 9º, 10, 12 y 20, de la Ley 99 de 1993.

B. HECHOS Como fundamento de la acción la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° En el Municipio de Riohacha existe un botadero de residuos sólidos urbanos a cielo abierto, el cual no cumple con las condiciones mínimas legales y carece de plan ambiental. De hecho, el basurero no cuenta con autorización ambiental para su funcionamiento. 2º. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 34 a 37 del Decreto 2811 de

1974, en el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios deben utilizarse los métodos más adecuados para defender el ambiente, por lo que se prohíbe descargar sin autorización los desechos que deterioren los suelos y causen daños o molestias a individuos o núcleos humanos. De otra parte, el artículo 5º de la Ley 142 de 1994 señala que la prestación de los servicios públicos es competencia de los municipios. 3º. Pese a la claridad de las normas en comento y de su obligatoriedad, el Municipio de Riohacha las ha incumplido porque permite que se descarguen residuos o desechos sin autorización de la autoridad ambiental. 4°. La Corporación Autónoma Regional de la Guajira ha permitido que en el municipio de Riohacha se incumpla la prohibición de descargar residuos en lugares no autorizados. Esa omisión de vigilancia y cuidado del medio ambiente, de un lado, desconoce el objetivo con que fueron creadas esas autoridades ambientales y, de otro, incumple las funciones señaladas en el artículo 31, numerales 2º, 9, 10, 12 y 20, de la Ley 99 de 1993.

2. CONTESTACION El Municipio de Riohacha, mediante apoderado, intervino en el proceso para informar que “en sus 60 días de labores de esta administración está en proceso de iniciar o contratar los estudios para el desarrollo de su plan de gestión integral de los residuos sólidos, dentro del cual quedarán planteadas las obras y actividades que demanda este municipio para solucionar su problemática de los residuos”.

La Corporación Autónoma Regional de la Guajira no intervino en el proceso para

contestar la demanda.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia del 1º de abril de 2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º. El artículo 1º de la Ley 393 de 1997 señala que la acción de cumplimiento procede para hacer efectivas normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. Y, en sentencia del 10 de diciembre de 1992, la Corte Constitucional dijo que esta acción está destinada a brindarle al particular la oportunidad de exigir la realización del deber jurídico omitido contenido en la ley y los actos administrativos. Entonces, “la acción de cumplimiento es un mecanismo judicial para conminar a la autoridad pública a hacer efectivo un derecho subjetivo o de carácter particular consagrado en un norma legal o acto administrativo que ha sido omitido o inobservado por esa autoridad”. 2º. Conforme a la demanda se acusan como vulnerados o amenazados el medio ambiente y deterioro de los recursos naturales renovables. Pero, el artículo 88 de la Constitución establece que la acción popular es el mecanismo judicial de protección de los derechos e intereses colectivos, tales como, la salubridad pública y el ambiente. Luego, “la acción escogida por el demandante deviene improcedente para la protección de derechos e intereses colectivos como el relativo al ambiente”.

4. LA IMPUGNACION El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente:

1°. Contrario a lo sostenido por el Tribunal, la demanda pretende que se exija a las demandadas cumplir lo dispuesto en las normas no acatadas. En efecto, se busca el cumplimiento de los deberes de exigir autorización para botar basura a cielo abierto y efectuar el manejo adecuado o disposición final de residuos y desechos sólidos, tal y como está consagrado en los artículos 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, 5º de la Ley 142 de 1994, 30, 31, numerales 2º, 9º, 12 y 20, de la Ley 99 de 1993 y parágrafo del artículo 34 del Decreto 1728 de 2002. Luego, se pretende el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos. 2°. En ninguno de los apartes de la demanda se afirmó que se busca la protección de derechos e intereses colectivos ni que se evite el daño contingente ni que cese el peligro o la amenaza de aquellos. Ello muestra que la sentencia no es coherente entre la relación fáctica planteada en la demanda y sus consideraciones. 3º. Debe interpretarse el silencio que guardaron las entidades públicas demandadas como desfavorable para ellas, por lo que debía deducirse que no contestaron la demanda porque tácitamente reconocieron que “tenían fallas al no cumplir con dicha normatividad”.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º de la Ley 393 de

1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento. El artículo 87 de la Constitución consagró la acción de cumplimiento para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En desarrollo de esa disposición, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997 dispuso que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en la ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En este sentido, es claro que el objeto de esta acción constitucional consiste en hacer efectivas las disposiciones jurídicas que contienen mandatos imperativos, por lo que su esencia es la vigencia del Estado de Derecho. En otras palabras, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. En otras palabras, de acuerdo con la reglamentación legal de esta acción constitucional, al demandado se

impone la carga de justificación de la ausencia del requerimiento o la prueba de la reclamación del cumplimiento de la norma al destinatario del deber omitido, comoquiera que la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia de la acción. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.

Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. No obstante, cabe recordar que, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, solamente puede prescindirse del requisito de constitución de renuencia en aquellos casos en que el incumplimiento de la norma o acto administrativo cuya observancia se reclama genera el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, situaciones en las cuales debe, de un lado, sustentarse en la demanda y, de otro, demostrarse la inminencia del perjuicio irremediable. Procede, entonces, la Sala a estudiar si el demandante constituyó la renuencia de las dos entidades demandadas. Para la Sala resulta claro que el demandante cumplió parcialmente con el requisito de procedibilidad de la acción de cumplimiento relacionado con la constitución de renuencia de las entidades demandadas, por las siguientes razones:

El demandante pretende que la Alcaldía de Riohacha y la Corporación Autónoma Regional de la Guajira –CORPOGUAJIRAden cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 5º, 365, 366 y 367 de la Constitución, 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, 31, numerales 2º, 9º, 10, 12, 20, 84 y 85 de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002. Así, en el expediente se tiene que, mediante oficio número PJA número 202 del 27 de junio de 2003, el Procurador Judicial Agrario y Ambiental “exhorta” a la Alcaldesa de Riohacha “a que desde ya inicie la elaboración del PGIRS - Plan para la Gestión Integral de Residuos Sólidosde su municipalidad; al igual solicítolo (sic) se sirva remitir a esta Procuraduría, en un término perentorio de cinco (5) días, los permisos, concesiones u autorizaciones de carácter ambiental que le haya sido expedido por la autoridad competente en lo que respecta a la prestación de servicio público de aseo y/o Botadero de Residuos sólidos”. Para sustentar su solicitud, cita los artículos 8º del Decreto 1713 de 2002 y 34 del Decreto 1728 de 2002. (folio 6). Y, mediante oficio número PJAA número 233 del 14 de julio de 2003, solicitó al Director General de CORPOGUAJIRA que informara si hay permisos o autorizaciones ambientales para el funcionamiento de los botaderos de residuos sólidos a cielo abierto que existen en el departamento de la Guajira. Para ello, citó

los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 34, parágrafo, del Decreto 1728 de 2002 y 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 (folios 7 y 8). Lo anterior muestra tres aspectos. El primero, que a pesar de que el demandante solicita información a las entidades demandadas, lo cierto es que hace expresa referencia a las normas que señalan el ejercicio de facultades. El segundo, que el hecho de que el demandante no hubiese dicho expresamente que constituiría la renuencia no significa que incumplió con ese requisito. De hecho, en sentido estricto, las solicitudes del demandante están dirigidas a que se cumplan las normas invocadas. El tercero, que en los oficios objeto de estudio se invocó el cumplimiento de normas diferentes a las que pretende su cumplimiento en esta oportunidad. En efecto, en el oficio PJA número 202 del 27 de junio de 2003 dirigido a la Alcaldesa de Riohacha, citó los artículos 8º del Decreto 1713 de 2002 y 34 del Decreto 1728 de 2002 y, en el oficio número 233 dirigido a CORPOGUAJIRA, citó los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34, parágrafo, del Decreto 1728 de 2002. No obstante, en la demanda solicitó el cumplimiento de los artículos 5º, 365, 366 y 367 de la Constitución, 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, 31, numerales 2º, 9º, 10, 12, 20,

84 y 85 de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002. Así las cosas, se tiene que, en relación con la Alcaldía de Riohacha, solamente procede la acción de cumplimiento para exigir la observancia del artículo 34 del Decreto 1728 de 2002, pues a pesar de que en el escrito para constituir la renuencia se refirió al artículo 8º del Decreto 1713 de 2002, en la demanda no se pretende su cumplimiento. Y, respecto de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, sólo se constituyó la renuencia respecto del cumplimiento de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34, parágrafo, del Decreto 1728 de 2002. En este orden de ideas, el requisito de procedencia de la acción de cumplimiento señalado en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, esto es, la constitución de renuencia de los demandados, sólo se demostró respecto de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002, este último respecto de las dos entidades demandadas, pues los otros sólo en relación con la Corporación Autónoma Regional de la Guajira. De modo que, esta Sala sólo deberá pronunciarse en relación con el supuesto incumplimiento de esas disposiciones. El Artículo 35 del Decreto 2811 de 1974 o Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, señala lo siguiente: “Se prohíbe descargar, sin autorización, los residuos, basuras y desperdicios y, en

general, de desechos que deterioren los suelos o causen daño o molestia a individuos o núcleos humanos” Esa norma, que está dirigida a los particulares y las autoridades públicas, consagra el deber de abstenerse de descargar, sin autorización, los desechos que deterioren el suelo o causen daños. En efecto, la prohibición de desarrollar una acción implica el correlativo deber de abstenerse de adelantar la acción prohibida. Entonces, si bien es cierto el artículo 35 del Decreto 2811 de 1974 impone un deber y una prohibición imperativa, no lo es menos que no señala ni precisa la autoridad que tiene a su cargo el deber de hacerlos cumplir. De este modo y, teniendo en cuenta que el artículo 6º de la Constitución señala que los servidores públicos sólo pueden adelantar las funciones expresamente señaladas en la ley, se concluye que la norma cuyo cumplimiento se reclama no contiene un deber jurídico que pueda imponerse a las autoridades demandadas y, en especial, a la Corporación Autónoma Regional de la Guajira. Por su parte, el artículo 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993, “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, dispone: “FUNCIONES DEL DIRECTOR GENERAL [de las Corporaciones Autónomas Regionales]. Son funciones de los Directores Generales las señaladas en las leyes, en los reglamentos y en los estatutos respectivos. En particular les corresponde:

(…)

12. Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos, estas funciones comprenden expedición de las respectivas licencias ambientales, permisos concesiones, autorizaciones y salvoconductos;” Efectivamente, la norma trascrita en precedencia impone al demandado el deber de ejercer funciones de i) evaluación, control y seguimiento ambiental, lo cual comprende el vertimiento de residuos sólidos y ii) impedir el empleo del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, para otros usos diferentes a los autorizados. Para ello, es función de los Directores de las Corporaciones Autónomas Regionales expedir licencias ambientales, permisos, autorizaciones y salvoconductos.

Finalmente, el artículo 34 del Decreto 1728 de 2002, “Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre la Licencia Ambiental” señala: “Régimen de transición de proyectos, obras o actividades desarrollados antes del 3 de agosto de 1994. Los proyectos, obras o actividades que conforme a las normas vigentes antes del 3 de agosto de 1994 se encuentran en ejecución, podrán continuar su desarrollo y operación, pero la autoridad ambiental

competente, podrá exigirles en función del seguimiento ambiental y mediante acto administrativo motivado, las medidas ambientales adicionales que se consideren necesarias o el ajuste de las que se estén implementando. Parágrafo. No obstante lo anterior el proyecto deberá contar con todos los permisos, concesiones o autorizaciones de carácter ambiental requeridos para el aprovechamiento y afectación de los recursos naturales renovables por parte del proyecto, obra o actividad” La norma transcrita es clara en imponer, de un lado, a los particulares y/o a las entidades que adelantaban proyectos, obras o actividades antes del 3 de agosto de 1994, la obligación de contar con los permisos, concesiones o autorizaciones de carácter ambiental para el cuidado de los recursos naturales renovables y, de otro, a las autoridades ambientales el deber de exigir los respectivos permisos y las medidas ambientales que se consideren necesarias para ese mismo fin. Ahora, de acuerdo con los hechos de la demanda, puede inferirse que el incumplimiento que se reprocha está dirigido, de un lado, a la omisión de ejercicio de la función de evaluación, control y seguimiento ambiental por parte de la Corporación Autónoma Regional de la Guajira y, de otro, a la omisión en la exigencia de licencia ambiental para autorizar el vertimiento de residuos sólidos. En sentido estricto, entonces, es cierto que el demandante reprocha el incumplimiento del deber de cuidado y protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, entre otros.

Ahora, la lectura integral de las normas invocadas por el demandante muestra que están dirigidas a proteger y salvaguardar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, entre otros, por lo que su incumplimiento genera la afectación de los mismos. En otras palabras, el efectivo cumplimiento de las normas invocadas por el demandante protege esos derechos colectivos y, a contrario sensu, el incumplimiento de ellas genera la violación o amenaza de los derechos e intereses colectivos en comento. Ocurre que el artículo 88 de la Constitución, desarrollado por la Ley 472 de 1998, dispone que para la protección de los derechos e intereses colectivos procede la acción popular. Y, de otro lado, el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 señaló que esta acción constitucional no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del acto administrativo1, salvo, que de no proceder, el juez, se siga un perjuicio irremediable para el accionante”. Dicho de otro modo, para lograr el efectivo cumplimiento de ley y actos administrativos ésta acción constitucional, al igual que la acción de tutela, es residual porque solamente procede cuando el demandante no cuenta con otros mecanismos procesales para ello, salvo que se demuestre la situación excepcional y urgente de encontrarse frente a un perjuicio grave e inminente que autorice la intervención del juez constitucional. Entonces, con base en lo anterior la Sala debe resolver si la acción de

cumplimiento resulta procedente para exigir la observancia de las normas invocadas por el demandante, cuyo desconocimiento afecta derechos colectivos. A primer vista podría sostenerse que las acciones popular y de cumplimiento tienen objeto diferente, por lo que el ejercicio de la primera no excluye la presentación de la segunda, en tanto que la acción popular tiene por objeto la protección de los derechos colectivos y la acción de cumplimiento busca exigir el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o un acto administrativo. Sin embargo, a pesar de que lo dicho es cierto, en ocasiones es perfectamente posible que la protección de los derechos colectivos pueda efectuarse ordenando el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, al mismo tiempo, es factible que la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos derive del incumplimiento de leyes o actos administrativos, como lo es el caso que ocupa la atención de la Sala. Entonces, si como lo prescribe el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez de la acción popular, en la sentencia, puede tomar las medidas que sean necesarias para evitar que se sigan afectando los derechos e intereses colectivos, es lógico concluir que también puede exigir el cumplimiento de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002 que imponen la protección de esos derechos. Luego, por medio de la demanda presentada en ejercicio de la acción popular también puede pretenderse el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos. 1 Inicialmente ese artículo también se refería al efectivo cumplimiento de una norm