CE-44001-23-31-000-2003-0871-01(3322)-2004

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Improcedencia. Sentencia inhibitoria ante incongruencias que imposibilitan decisión de fondo / SENTENCIA INHIBITORIA - Procedencia. Incongruencia en la demanda que imposibilita decisión de fondo / INEPTITUD DE LA DEMANDA - Ausencia de copia auténtica del acto demandado. Auto para mejor proveer en segunda instancia / INTERPRETACIÓN DE LA DEMANDA - Límites a la actividad del juez El demandante manifiesta que si según el Tribunal su demanda adolecía de defectos formales, debió inadmitirla; pero que como ya había sido adelantado el proceso con base en ella, los supuestos defectos habrían quedado subsanados y por tanto procede que se despachen favorablemente sus peticiones. Al respecto basta con observar que el acto administrativo demandado, a saber, la declaratoria de elección de la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo como Alcaldesa del Municipio de Barrancas, se adjuntó a la demanda en copia sin autenticar y por lo tanto carece de todo valor probatorio, conforme a los artículos 253 y 254 del Código de Procedimiento Civil. En tales condiciones la demanda carecía del requisito señalado en el artículo 139 del Código Contencioso Administrativo, según el cual se debe anexar copia del acto acusado, y, en caso de no ser posible, manifestar esa imposibilidad bajo la gravedad del juramento que se entiende prestado con su presentación. No obstante la deficiencia anotada, el Tribunal admitió la demanda y le dio el trámite, sin que en el curso del proceso se

hubiera allegado copia auténtica del acto demandado, por lo cual, mediante auto para mejor proveer dictado por esta Sala, se ordenó subsanar la falta, a fin de que la deficiencia formal que no fue corregida por el a quo no impida entrar a resolver de fondo el asunto; en cumplimiento de dicha providencia la Registraduría Nacional del Estado Civil envió copia auténtica del acto demandado. Pero el esfuerzo por subsanar la deficiencia, para evitar una decisión inhibitoria, no es suficiente para proferir una decisión de mérito en este caso, pues se observa que la demanda adolece de incongruencias que no lo hacen posible, pues se escapa de la facultad de interpretación que tiene el juez, y su corrección no fue ordenada por el a quo en su oportunidad. Advierte la Sala que no obstante el carácter público de la acción electoral, que puede ser incoada por cualquier persona, ha sido reiterado el criterio de esta Corporación en el sentido de que la demanda debe cumplir las exigencias de ley, de manera que a partir de ella sea posible un pronunciamiento de fondo. En consecuencia será confirmada la sentencia impugnada que se inhibió de decidir de fondo el asunto por encontrar probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2004).

Radicaicón número: 44001-23-31-000-2003-0871-01(3322)

Actor: JOSÉ MIGUEL CUESTA MURGAS Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE BARRANCAS Superado el trámite de la segunda instancia se procede a desatar el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 19 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo de La Guajira.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El ciudadano José Miguel Cuesta Murgas, obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción pública electoral, solicitó ante el Tribunal Administrativo de la Guajira que se declare nulo el acto administrativo contenido en el Acta Parcial de Escrutinio de Votos para Alcalde Municipal de Barrancas, del 29 de octubre de 2003, expedida por la Comisión Escrutadora Municipal, por la cual se declaró la elección de la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo como Alcaldesa del Municipio de Barrancas (Guajira), para el periodo 2004 - 2007, en las elecciones realizadas el 26 de octubre anterior. Solicita además que se llame a ocupar la Alcaldía de Barrancas al señor Andrés Rafael Pinto Carrillo, quien sigue en votación en orden descendente, previa declaración de nulidad del acto administrativo por el cual se declaró electa a la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo.

Dice el demandante que la Comisión Escrutadora Municipal violó normas fundamentales de la Constitución Política, “como son los Arts. 4, 13, 23, 40 y cercenó el derecho a la defensa, ... cuando deniega la vista y entrega de documentos electorales que son públicos ...”. No se expresa en la demanda el concepto de la violación de las normas aludidas.

Mas adelante, como fundamentos de derecho cita, además de las disposiciones constitucionales anteriores, la Ley 57 de 1985 con sus respectivos concordantes, la Ley 136 de 1994, artículo 95, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, y en párrafo anterior, como “pruebas de la petición que impetro” cita como violado el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que establece que no podrá ser alcalde quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel nacional.

2. Contestación de la demanda La demandada, mediante apoderado, contestó la demanda señalando que por la generalidad de sus términos y la notable confusión conceptual en que incurre el demandante, resulta imposible el ejercicio del derecho de defensa.

Advierte que en las acciones dirigidas contra los actos administrativos opera el principio de la justicia rogada porque el juez está sometido en la sentencia a comparar y manejar las normas citadas como infringidas y el concepto de la violación expuesto en la demanda, además de que los hechos deben tener clara relación con la pretensión y que la sentencia debe estar en consonancia con tales hechos, pretensiones, pruebas y argumentos. Observa además que al demandante le corresponde la carga de la prueba que desvirtúe la presunción de legalidad de los actos administrativos objeto de la acción de nulidad y que en la demanda presentada por el señor José Miguel Cuesta Murgas no se consigna ni se precisa el fundamento de la acusación de nulidad del acto de elección de la señora Yandra Brito Carrillo como Alcaldesa del

Municipio de Barrancas. Con base en un detallado análisis de las inconsistencias de la demanda, caracterizada por la falta de precisión de los cargos y la ausencia del concepto de violación de las normas que se invocan como infringidas y de señalamiento de las causales de anulación del acto demandado, ni de los hechos en que se funda la presunta inhabilidad a que alude, o el cargo que pudiera emerger de la falta de verificación de los formularios E-11 y E-14, o de la negativa de expedir copias de los mismos, etc., el apoderado de la demandada solicita que se declare probada la excepción de inepta demanda, se nieguen sus pretensiones y se archive el expediente.

3. Alegatos de conclusión 1º El representante judicial de la demandada solicitó al Tribunal Administrativo de la Guajira que niegue las pretensiones de la demanda, con base en los argumentos esgrimidos en su contestación de la demanda, que pide se consideren reproducidos en esta ocasión, dado que las condiciones no sufrieron modificación en el transcurso del proceso; resalta que la imprecisión del libelo hace difícil un pronunciamiento concreto de la defensa y observa que a pesar del esfuerzo que hizo el Tribunal por mantener el desarrollo del proceso, en la verificación del ambiguo cargo de inhabilidad planteado en la demanda, la prueba obtenida descarta cualquier posibilidad de que se configure. 2º El demandante en su alegato alude a nuevos hechos como son la actuación de la demandada en su desempeño como Secretaria de Salud Municipal, entre enero de 2001 y octubre de 2002 y la ocurrencia de trashumancia electoral en algunos

corregimientos. Insiste en sus argumentos en relación con la falta de atención de reclamaciones hechas por otro ciudadano en el proceso administrativo electoral y solicita pruebas para verificar lo afirmado en relación con la actuación de la demandada en su desempeño como Secretaria de Salud Municipal.

4. El concepto de la Procuraduría El Procurador 42 Judicial Administrativo de la Guajira conceptuó que las pretensiones de la demanda deben desestimarse y que la excepción planteada por el demandado prospera, porque indudablemente la demanda es antitécnica y sin fundamento alguno, y en ella mas bien se expresa una serie de opiniones sin respaldo probatorio alguno y no se especifica la causal de nulidad que se invoca.

5. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del La Guajira declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por la parte demandada y se inhibió, en consecuencia, de proferir decisión de mérito.

Consideró el Tribunal que la demanda no se funda en ninguna de las causales de nulidad electoral previstas en el artículo 223 del C.C.A., ni en las consignadas en el artículo 227 del mismo código ni en las del artículo 84 ibídem, aplicables para toda clase de actos administrativos; tampoco se indica en la demanda algún hecho que pueda ser fundante de una cualquiera de las causales legales de nulidad electoral o de inelegibilidad, y solo en el acápite de pruebas solicita la relación contractual que mantuvo la demandada con el Municipio de Barrancas, prueba que fue decretada y de la cual se obtuvo respuesta negativa suscrita por el Director de la Oficina Jurídica del Municipio.

Advierte el Tribunal que, como lo ha sostenido la reiterada jurisprudencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la jurisdicción contencioso administrativa es rogada y los actos administrativos están amparados por la presunción de legalidad, en aras de la seguridad jurídica como soporte del Estado de Derecho y que cuando se pretende atacar judicialmente un acto administrativo no solo se exige que se indique las normas que se consideran violadas sino también el concepto de esa violación, y además, en materia electoral, es indispensable que se señale la causal o causales de nulidad en que se funda la demanda, todo lo cual se echa de menos en la demanda presentada por el señor José Miguel Cuesta Murgas; observa además que a la demanda no se acompañó copia auténtica del acto acusado sino una copia informal en papel de fax, lo que confirma aun mas la ineptitud de la demanda.

6. La impugnación El apelante afirma que el fallo no es la oportunidad para relacionar situaciones que ya fueron subsanadas dentro del trámite del proceso, por cuanto, si la demanda no reunía los requisitos de ley, no debió ser admitida.

En relación con el cargo de inhabilidad planteado en la demanda, dice que el Tribunal solo tuvo en cuenta la certificación expedida por el Director de la Oficina Jurídica del Municipio de Barrancas pero se abstuvo de ordenar la inspección judicial solicitada. Que tampoco se hizo mención al cargo de trashumancia, que está probado con los documentos aportados al proceso. Y observa que las reclamaciones constituyen un mecanismo de control y garantía de los procesos administrativos, y están reguladas en la normatividad existente y aplicable en este

caso.

7. Alegato en la segunda instancia 1º El demandante solicita que se ratifique la admisión de la demanda y se acceda a sus peticiones.

Insiste en que se practique la inspección judicial que solicitó en la primera instancia y que no se decretó y se requiera al Alcalde encargado, al Personero, al Tesorero y a la Secretaría de Salud para que aporten los documentos solicitados.

Afirma que: -7 Su demanda cumple los requisitos formales indicados en el artículo 75 del C. de P. C. en concordancia con el artículo 137 del C.C.A. -8 La certificación de la División Jurídica de la Alcaldía Municipal de Barrancas, en el sentido de que la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo no tuvo relación contractual con dicha entidad territorial durante los años 2001, 2002 y 2003 es falsa porque la citada tomó posesión como Secretaria de Salud el 2 de enero de 2001 (folio 66) y el 16 de octubre de 2002, mediante Decreto 0060, fue aceptada su renuncia. Afirma que hay contratos suscritos cuando ocupó dicho cargo que aún no habían vencido en el 2003 y no han cumplido los dos años de vigencia, por lo cual se tipifica la inhabilidad o incompatibilidad para ser alcaldesa de ese municipio. De donde concluye que se ha configurado un fraude procesal . -9 Los documentos electorales son públicos como lo señaló esta Sala en sentencia 2698 del 2 de noviembre de 2001. -10 La negación del recurso formalmente propuesto en la etapa electoral administrativa, a que alude en la demanda, es violatoria del debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política.

8. El concepto del Procurador de la segunda instancia El Procurador Séptimo Delegado ante esta Corporación solicita que se confirme la decisión proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de la Guajira, por la cual declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales y se inhibió de proferir decisión de mérito.

Advierte el Ministerio Público, como razones que hacen inepta la demanda las siguientes: -7 El acto administrativo cuya nulidad se demanda no fue aportado en debida forma al plenario, allegándose una reproducción fotomecánica carente de autenticación, por lo que no puede considerarse como documento con valor probatorio, sin que de otra parte el demandante hiciera la manifestación a que alude el artículo 139 inciso cuarto del C.C.A. que permitiera al Magistrado Ponente solicitar directamente la copia del acto acusado. -8 Los hechos enunciados como fundantes de la acción no son claros ni coherentes con relación al fin propuesto, y de ellos no es posible inferir cuál es la causal en que se basa el actor; otro tanto ocurre con los fundamentos de derecho. Sólo en el acápite de pruebas el actor se refiere a la causal de inelegibilidad, consistente en la prohibición a quien aspira a ser alcalde de contratar con el respectivo municipio dentro del año anterior a la elección, la cual no está soportada en los hechos ni en los supuestos jurídicos de la demanda. Por lo anterior concluye el señor Procurador Delegado que resulta imposible recurrir a la facultad de interpretar la demanda para adecuar el ejercicio de la

acción al fin perseguido y materializar el derecho de acceso a una justicia real y material. En relación con el argumento del apelante de que los defectos señalados de la demanda se subsanaron porque ésta no fue rechazada ni se ordenó su corrección, manifiesta que si bien es cierto que la demanda debió ser inadmitida para ordenar su corrección, no se puede desatender que el cumplimiento de las exigencias formales aludidas y la aportación de los anexos constituye una obligación que se impone al demandante y la ligereza del juzgador que admitió la demanda en ausencia de los requisitos de forma no tiene por efecto sanear las deficiencias como pretende el demandante, pues esa admisión no tiene efecto vinculante.

II. CONSIDERACIONES 1.Competencia La Sala es competente para conocer del recurso de apelación propuesto, conforme al artículo 29 de la Ley 78 de 1986.

2. Los motivos de la impugnación El demandante manifiesta que si según el Tribunal su demanda adolecía de defectos formales, debió inadmitirla; pero que como ya había sido adelantado el proceso con base en ella, los supuestos defectos habrían quedado subsanados y por tanto procede que se despachen favorablemente sus peticiones.

Al respecto basta con observar que el acto administrativo demandado, a saber, la declaratoria de elección de la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo como Alcaldesa del Municipio de Barrancas (Guajira) para el periodo 2004-2007, proferido por la Comisión Escrutadora Municipal y contenido en el Acta Parcial de Escrutinio de votos para la Alcaldía Municipal de Barrancas, en las elecciones del 26 de octubre

de 2003, se adjuntó a la demanda en copia sin autenticar (folios 20 a 22) y por lo tanto carece de todo valor probatorio, conforme a los artículos 253 y 254 del C.de

P. C..

En tales condiciones la demanda carecía del requisito señalado en el artículo 139 del C.C.A., según el cual se debe anexar copia del acto acusado, y, en caso de no ser posible, manifestar esa imposibilidad bajo la gravedad del juramento que se entiende prestado con su presentación. No obstante la deficiencia anotada, el Tribunal admitió la demanda y le dio el trámite, sin que en el curso del proceso se hubiera allegado copia auténtica del acto demandado, por lo cual, mediante auto para mejor proveer dictado por esta Sala, de fecha 6 de julio de 2004, se ordenó subsanar la falta (folios 182 a 184), a fin de que la deficiencia formal que no fue corregida por el a quo no impida entrar a resolver de fondo el asunto; en cumplimiento de dicha providencia la Registraduría Nacional del Estado Civil envió copia auténtica del acto demandado (folios 189 a 191). Pero el esfuerzo por subsanar la deficiencia, para evitar una decisión inhibitoria, no es suficiente para proferir una decisión de mérito en este caso, pues se observa que la demanda adolece de incongruencias que no lo hacen posible, pues se escapa de la facultad de interpretación que tiene el juez, y su corrección no fue ordenada por el a quo en su oportunidad.

En efecto: 1.- En el capítulo de la demanda titulado PETICIÓN se expresa:

“.... impetro que se llame a ocupar la alcaldía de Barrancas (Guajira) al señor ANDRES RAFAEL PINTO CARRILLO, quien sigue en votación en orden descendente, previa declaración de nulidad del acto administrativo mediante el cual se declaró electa la señora YANDRA CECILIA BRITO CARRILLO”. (folio 3) No está debidamente identificado el acto demandado, pero a partir de distintos datos del libelo se colige que es el Acta Parcial de Escrutinio de los votos para Alcalde del Municipio de Barrancas, del 29 de octubre de 2003, de la Comisión Escrutadora Municipal, por el cual se declaró la elección de la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo, como Alcalde del citado municipio durante el periodo 20042007. 2.- Los HECHOS Y OMISIONES de la demanda (folio 2) se reducen a afirmar que las autoridades electorales negaron a los testigos acreditados la exhibición de documentos, una información (?) y los “jurados de votación negaron el reconteo de votos sin dar una explicación expresa” a las peticiones de los testigos. Surge de inmediato que esa negativa no guarda relación con el acto demandado y no puede servir de sustento fáctico a la acción encaminada a obtener su nulidad. 3.- Como NORMAS VIOLADAS cita los artículos 4, 13, 23 y 40 de la Constitución Política, el derecho de defensa al negar el acceso a documentos públicos alegando que son privados. El CONCEPTO DE VIOLACIÓN no agrega nada a lo antes dicho en relación con el derecho de defensa por impedir a los testigos el acceso a los documentos electorales.

Advierte la Sala que no obstante el carácter público de la acción electoral, que puede ser incoada por cualquier persona, ha sido reiterado el criterio de esta Corporación en el sentido de que la demanda debe cumplir las exigencias de ley, de manera que a partir de ella sea posible un pronunciamiento de fondo. Así se ha expresado al respecto en anteriores oportunidades: “En relación con la demanda de nulidad electoral la jurisprudencia de la Sala ha determinado que si bien la acción que se ejercita es de carácter público y como tal puede ser intentada por cualquier ciudadano a quien no se le puede exigir un gran rigor técnico, en ella no pueden omitirse exigencias mínimas que hagan posible el adelantamiento del proceso. Así, no se pueden dejar de indicar los hechos, las normas violadas y el concepto de la violación de manera que al interpretar la demanda el juez pueda realizar el control de legalidad sobre esas bases, dado que el contencioso electoral no permite el ejercicio de un control general de legalidad, sino circunscrito a la acusación contenida en la demanda (justicia rogada). 1

“La jurisdicción de lo contencioso administrativo es rogada por lo que el análisis debe circunscribirse a los hechos, normas y concepto de violación expuestos en la demanda que se constituyen en el marco de litis, no siendo jurídicamente posible para el juzgador salirse de tales parámetros para analizar de manera oficiosa, aspectos que no se plantean en la demanda”.2 A través de los procesos contencioso electorales se realiza un juicio de fondo, cualitativo, en el que el juez, con base en los planteamientos de la demanda,

evalúa si se configuran las causales de nulidad que se alegan. La competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, entonces, está delimitada por la demanda que se analiza. El juez administrativo no puede, so pretexto de su facultad de interpretación, variar y menos crear o complementar el libelo. Según se desprende de los apartes antes referidos de la demanda presentada por el señor José Miguel Cuesta Murgas, ésta no es congruente, porque los fundamentos de hecho no guardan relación con el petitum formulado, ni con el fundamento jurídico invocado, sin que del contexto de la demanda se pueda inferir su concordancia, lo que constituye un impedimento procesal para realizar un análisis de fondo que conduzca a una decisión de mérito, porque la demanda es inepta. Además no existe un desarrollo adecuado del concepto de violación de las disposiciones que se invocan como violadas, requisito especial de las demandas contencioso administrativas, en las que no basta la simple cita de las normas infringidas sino que debe elaborarse una explicación clara y cuidadosa del alcance y sentido de la infracción legal, a la cual se debe ceñir el juzgamiento. En consecuencia será confirmada la sentencia impugnada que se inhibió de decidir de fondo el asunto por encontrar probada la excepción de ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales. 1 Sentencia del 13 de marzo de 2003, Exp. 2981. 2 Sentencia 1471 del 28 de noviembre de 1995.

III. LA DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por

autoridad de la ley, falla: Confírmase la sentencia del 19 de febrero de 2004 del Tribunal Administrativo de la Guajira, que declaró probada la excepción de inepta demanda y se inhibió de proferir decisión de mérito en relación con la demanda de nulidad del acto que declaró la elección de la señora Yandra Cecilia Brito Carrillo como Alcaldesa Municipal de Barrancas para el periodo 2004-2007. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario