CE-44001-23-31-000-2004-00075-03(18537)-2012

LEY 191 DE 1995 – Ley ordinaria. Zonas de frontera / LEY ORDINARIA – No requiere de la expedición de una ley marco El marco constitucional invocado refiere a leyes ordinarias, las cuales, en general, corresponden a todas las normas legales que no cumplen con la exigencia de tener un específico nomen iuris, o cuya aprobación no exige especiales requisitos. Es decir, las leyes ordinarias no encajan en ninguno de los tipos previstos en los artículos 58, 150 (Nos. 10, 17, 19), 152, 310 (inc. 2º), 341, 365, 376 y 378, y se aprueban por mayoría simple, como es el caso de las leyes de intervención económica (artículos 150 (No. 21) y 334 de la C. P.). En efecto, si bien la Ley 191 de 1995 materializó la facultad constitucional otorgada al legislador para regular, de forma especial, los aspectos económicos y sociales de la zonas de frontera, en orden a establecer parámetros que permitan el desarrollo y progreso de tales áreas y su integración con el resto del país y los Estados vecinos, constituyendo la espina dorsal de la legislación en ese campo, esa especialidad temática debe entenderse en el contexto material de la exigencia establecida en el artículo 158 de la C. P. y de manera alguna como determinador de un tipo de ley especial (estatutaria, orgánica, marco, general, etc). Bien anota la sentencia C-076 de 1997 que el hecho de que el artículo 337 de la Constitución haya facultado al legislador para regular por medio de normas especiales, aspectos económicos y

sociales en las zonas de frontera, no significa que se requiera la expedición de una ley marco o general, porque “La alusión que hace este precepto a "normas especiales", debe entenderse como la promulgación de una regulación que promueva mecanismos para el desarrollo armonizado de estas zonas, diseñando para el efecto un esquema distinto al que se aplica al resto del país, y que responda a sus peculiares circunstancias sociales y económicas.”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 158

NORMA DEMANDADA: ORDENANZA 117 DE 2003 (27 de diciembre) DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA – (Anulado parcialmente) ESTAMPILLA – Modalidades. Origen como tributo. Fundamento legal / ESTAMPILLA PRO DESARROLLO FRONTERIZO – Autorización legal En nuestro sistema jurídico las estampillas operan bajo tres modalidades a saber: sellos postales que deben pagar los remitentes que usan el servicio de correo; certificados de pago de impuesto al consumo de productos gravados, según el sistema único de transporte; y tributos departamentales, municipales y distritales, con destinación específica. Como tributos, las estampillas tienen origen en los sellos postales utilizados en el sistema de correos. De hecho, en sus inicios, se emplearon para recaudar el impuesto de timbre adhiriendo su forma física a los documentos otorgados o aceptados, como medio de control de pago, una vez dicho impuesto se causaba. Posteriormente, en 1949, se connotó como tributo territorial con la primera ley de autorización para la emisión de la estampilla

“Bodas de Oro del Departamento del Atlántico”. La estampilla prodesarrollo fronterizo fue autorizada por el artículo 49 de la Ley 191 de 1995 transcrito párrafos atrás (p. 21-22), como permisión a las Asambleas de los Departamentos Fronterizos para ordenar su emisión hasta por un determinado valor económico, con el fin de destinar su producido a los planes, proyectos, estudios y actividades que allí se distinguen, permitiéndoles, además, establecer todas las características y asuntos relacionados con su uso obligatorio en las actividades y operaciones realizadas en el departamento y en los municipios del mismo. Del gravamen de estampilla la norma sólo excluyó a los licores producidos en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo respectivas, y a las cervezas de producción nacional consumidas en las Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo.Como extremo impositivo – dijo la Corporación -, la estampilla es un gravamen que se causa a cargo de una persona por la prestación de un servicio, con arreglo a lo previsto en la ley y en las reglas territoriales sobre sujetos activos y pasivos, hechos generadores, bases gravables, tarifas, exenciones y destino de su recaudo. Como medio de comprobación, es documento idóneo para acreditar el pago del servicio recibido o del impuesto causado, al igual que el cumplimiento de una prestación de hacer en materia de impuestos, y, en cualquier caso, la estampilla puede crearse con una cobertura de rango nacional o territorial, debiendo adherirse al respectivo documento o bien (como ocurre con las botellas de licor o cajetillas de cigarrillo.

LEY 191 DE 1995 - Naturaleza jurídica. / HECHO GENERADOR DE LA ESTAMPILLA PRODESARROLLO FRONTERIZO – Carácter documental Del Impuesto / IMPUESTO DE ESTAMPILLA PRODESARROLLO DEPARTAMENTAL SOBRE HECHOS GENERADORES DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Hecho generador relacionado con la explotación de recursos naturales renovables

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D. C, trece (13) de septiembre del dos doce (2012) Radicación número: 44001-23-31-000-2004-00075-03(18537)

Actor: KARINA VENCE PELAEZ Y ALFREDO LEWIN FIGUEROA

Demandado: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el señor Alfredo Lewin Figueroa, como integrante de la parte actora y la coadyuvante de la misma parte, contra la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de la Guajira el 11 de agosto del 2010, en los procesos acumulados que se tramitaron con ocasión de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas respecto de algunas disposiciones de la Ordenanza No. 117 del 27 de diciembre del 2003, expedida por la Asamblea Departamental respectiva.

Dicho fallo dispuso: “PRIMERO: Declárense no probadas las excepciones propuestas por el departamento de La Guajira, conforme con lo expresado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Declárase probada oficiosamente la excepción de cosa juzgada respecto

de la nulidad del literal i) del artículo 6º de la Ordenanza 117 de 2003, hecha mediante la sentencia ejecutoriada del 29 de julio de 2009, con ponencia del Honorable Magistrado doctor JAIRO HERNAN RUIZ RUEDA, Actor: señor EDWIN MANRIQUE FERNANDEZ expediente No. 44-001-23-31-003-2004-00095-00, que declaró la nulidad del literal i) del artículo 6º de la Ordenanza 117 de 2003, razón por la cual se ordena estarse a lo dispuesto en dicha providencia respecto de este numeral.

TERCERO: Declárase la nulidad de las siguientes disposiciones contenidas en la Ordenanza 117 de 2003: ARTÍCULO SEGUNDO. Numeral 1. Literales: d) expresión “financiera”; f) –venta de seguros, g) importación de insumo, materia prima, equipos industriales, repuestos, combustibles y demás bienes de consumo que ingresen por las fronteras, aeropuertos y puertos marítimos que estén habilitados para operar en la jurisdicción del departamento de La Guajira; h) expresión “internacional”, m) ingresos de los extranjeros al departamento de La Guajira; y, n) los bienes que produzca el operador con destino a su propio consumo.

ARTICULO CUARTO. literal c) –los importadores y exportadores. ARTICULO QUINTO. PARAGRAFO PRIMERO. En los retiros de bienes elaborados por el productor para su propio consumo, la base gravable la constituye su valor comercial; PARAGRAFO SEGUNDO. La expresión “realizada directamente por el

operador”; PARAGRAFO TERCERO. En las importaciones, el valor comercial del bien facturado incrementado con los gravámenes arancelarios, constituyen la base gravable. PARAGRAFO QUINTO. La expresión “internacional”. PARAGRAFO SEXTO. La expresión “financiera”. ARTICULO SEXTO. Literales b) expresión “operaciones financieras”; e) expresión “internacional”; j) “internacional”; y, n) expresiones “que realice directamente el operador, independientemente de la actividad principal”.

CUARTO: Deniéguense las demás pretensiones de la demanda.

(…)”. ANTECEDENTES La Ley 191 de 1995 autorizó a las Asambleas de los Departamentos Fronterizos para que ordenaran la emisión de estampillas "Pro-desarrollo fronterizo", hasta por la suma de cien mil millones de pesos cada una, para los fines previstos en el artículo 49 de dicho cuerpo normativo. En desarrollo de dicha facultad Legal, la Asamblea Departamental de la Guajira expidió la Ordenanza No. 025 del mismo año, la cual fue modificada y adicionada por la Ordenanza 117 del 27 de diciembre del 2003, previo agotamiento de sus respectivos debates reglamentarios (3). Las actividades de las cuales se derivan los ingresos provenientes de la “estampilla prodesarrollo fronterizo”, los sujetos pasivos de la obligación tributaria, la base gravable del impuesto y su tarifa, así como su recaudo a través de agentes retenedores, entre otros aspectos, fueron objeto de la nueva regulación introducida por la Ordenanza 117. DE LAS DEMANDAS ACUMULADAS A través de la demanda radicada bajo el número 2004-00075 y su respectivo escrito de

adición (c. 2), la señora Karina Vence Peláez solicitó la nulidad de la Ordenanza No. 117 del 27 de diciembre del 2003, con excepción de su artículo primero, por violar los artículos 2º, 150, 189, 300, 333, 317, 338 y 360 de la Constitución Política; 18 de la Ley 9ª de 1989; 113 de la Ley 633 del 2000; 16 del Código de Petróleos (fls. 1 a 6 y 17 a 19, c. 2), y el Estatuto Tributario del cual no cita norma concreta. Sobre el concepto de violación expuso: En materia tributaria las Asambleas sólo tienen competencia derivada y, por tanto, sólo pueden decretar impuestos cuando una ley las faculta expresamente. La ordenanza demandada no contaba con dicha ley. La explotación de recursos naturales no renovables no puede gravarse con la estampilla prodesarrollo fronterizo, porque esa actividad genera regalías a favor del Estado, de las cuales participan los departamentos y municipios en cuyos territorios se realiza tal explotación. Igualmente, la legislación prohíbe establecer impuestos territoriales a productos destinados a la exportación como el carbón, consagra exenciones a favor de las empresas de servicios públicos domiciliarios, y no autoriza el tributo de estampilla sobre bienes producidos para el propio consumo, como los alimentos. La ordenanza acusada no podía afectar la compraventa, permuta ni hipoteca de bienes raíces, porque sólo los municipios pueden gravar la propiedad inmueble. El Código de Petróleos exenciona de todo impuesto departamental y/o municipal a la

exploración y explotación de petróleo, sus derivados, como el gas, y al transporte de unos y otros, sin que la facultad de las entidades territoriales para imponer contribuciones parafiscales les permita desconocer ese beneficio fiscal, so pena de extralimitarse en el ejercicio de sus competencias. La ordenanza demandada hace nugatorios los fines del Estado, porque desestimula la inversión y, por ende, la generación de nuevos empleos. Así mismo, impide que las empresas cumplan su función social, porque se enfrentan a costos fiscales excesivos que les impiden iniciar y culminar actividades de beneficencia, promoción de valores y prevención en salud; y desconoce que la atribución de gravar la actividad bancaria y la importación de bienes son exclusivas del gobierno y del Congreso, respectivamente, al último de los cuales también le corresponde gravar las telecomunicaciones, la generación de energía eléctrica y su venta en bloque, transmisión o transporte. Por su parte, el señor Alfredo Lewin Figueroa, mediante el libelo sustanciado en primera instancia con el número 2004-01017, pidió que se anularan los siguientes apartes de la Ordenanza 017 del 2003: Artículo 2º: “Los contratos y demás actividades de servicios que directa e indirectamente realicen o ejecuten personas naturales, jurídicas o sociedades de hecho, públicas o privadas, nacionales o extranjeras, en la jurisdicción departamental, tales como:…” del No. 1; junto con los siguientes literales de ese numeral: “carbón, gas” del literal c); “gas” del literal e); “importación” del literal g); “transporte terrestre férreo” del literal a); “transporte de carbón, gas natural”, “e internacional” del literal h); y el texto completo de

los literales b) y n). Artículo 4º: ”Los importadores y exportadores” del literal c). Artículo 5º: “las importaciones” del parágrafo tercero; “transporte internacional de carbón” del parágrafo 5º; y el texto completo de los parágrafos 1º y 2º. Artículo 6º: “la exportación o ventas de gas natural al exterior” del literal i), “valor del transporte de gas” del literal j), “valor del transporte por tonelada” del literal p); “de productos y bienes importados” del literal d); “de transporte de tonelada”, “Y us$0.25% o su equivalencia al cambio en moneda nacional (hoy $700) por tonelada transportada con destino internacional” del literal e); “valor del transporte de gas” del literal j); valor del transporte por tonelada” del literal p); y el texto completo de los literales m) y n). Así mismo, solicitó la nulidad del texto completo de los artículos 8º y 9º. Tal pretensión la fundamentó en la violación de los artículos 150 (Nos. 12 y 19), 189 (No. 25), 300 y 338 de la Constitución Política; las Leyes Marco de Comercio Exterior 6ª de 1971 y 7ª de 1991 (art. 1º); los artículos 27 de la Ley 141 de 1994; 49 de la Ley 191 de 1995; 71 (No. 5º) del Código de Régimen Departamental; 231 del Código de Minas; 16 del Código de Petróleos; 87 del Decreto 2685 de 1999 y los Decretos 2800 del 2001 y 210 del 2003. Sobre el concepto de violación, expuso, en síntesis:

La autorización para emitir estampillas no puede confundirse con una carta blanca para crear cualquier clase de tributo libremente, pues si bien el legislador no señaló los elementos del impuesto cuestionado sí lo circunscribió a la forma y naturaleza propias de la estampilla como “especie venal” representativa de valor, y emitida para que el obligado a utilizarla pague la suma de dinero que representa y la adhiera a los documentos o actos señalados para su uso obligatorio. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y la doctrina de la Dirección de Apoyo Fiscal han destacado la naturaleza documental del impuesto de estampillas y el Código de Régimen Departamental ratifica esa naturaleza al señalar que los funcionarios que intervienen en cada acto son los encargados de adherir y anular las estampillas. La instrumentación del documento es requisito necesario para que sobre él se cause el impuesto. Los “contratos en general” (verbales y escritos) y las “demás actividades de servicio” carecen de materialidad pues no necesariamente se plasman en un documento al que se le pueda adherir una estampilla, de manera que no pueden establecerse como hechos generadores del impuesto, máxime cuando involucran un hecho generador del impuesto de industria y comercio a la luz del artículo 195 del C.R.D. (Decreto 1333 de 1986) y que, de otra parte, el Código de Régimen Departamental prohíbe a las Asambleas Departamentales imponer tributos sobre objetos o industrias gravadas por la ley, dado que afectarían una misma manifestación de capacidad contributiva. La facultad de establecer contribuciones fiscales y parafiscales en el orden departamental, debe

ejercerse dentro de los límites de la C. P. Gravar las concesiones de gas y carbón equivale a gravar la explotación misma, dado que el objeto de aquéllas es precisamente la explotación de minas o yacimientos. La explotación es el género y la concesión es una modalidad. Las entidades territoriales no pueden gravar la explotación de los recursos naturales no renovables, dado que éstos causan regalías, ni tampoco la exploración y explotación mineras, los minerales que se obtienen al borde de una mina ni las maquinarias o elementos requeridos para esas actividades. Esas prohibiciones tienen fuente legal y, por tanto, no pueden ser desconocidas salvo que medie autorización expresa. El impuesto de estampillas no puede recaer sobre las importaciones, porque las operaciones de comercio exterior y el régimen de aduana se rigen por las disposiciones que establece el gobierno nacional, según las cuales a éste – el gobierno –, a través del Comité de Asuntos Aduaneros, Arancelarios y de Comercio Exterior, le corresponde fijar y variar los aranceles y demás tarifas arancelarias aplicables a las importaciones. Los tributos departamentales sobre las importaciones realizadas en la Guajira contrarían el régimen de comercio exterior y la distribución de competencias en la materia. El transporte de gas natural y carbón forman parte de su producción y venta, y no es separable de las actividades de extracción minera, gasífera o de generación eléctrica, de modo que gravar el transporte con la estampilla, es gravar la producción misma de esos bienes, desconociendo la naturaleza documental del tributo.

Particularmente, el gravamen sobre el transporte de gas viola el Código de Petróleos, de acuerdo con el cual dicha actividad está exenta de toda clase de impuestos departamentales y municipales, directos o indirectos. La ley que autorizó la emisión y uso obligatorio de estampillas no puede afectar actividades empresariales ni incluir hechos que el propio legislador ha querido mantener por fuera de la tributación territorial. Está vedado a las entidades territoriales gravar las exportaciones y el tránsito de los productos destinados a las mismas, porque los productos soportan los impuestos del país de destino, de modo que si se les obliga a soportar los del país de origen no pueden competir en los mercados externos. El transporte de productos con destino al exterior es una actividad inherente a la exportación misma, sin la cual ella no puede cumplirse. El mantenimiento y consumo propio es un acto interno que no trasciende el ámbito de la empresa productora y al cual no es posible adherir ninguna estampilla, lo que desatiende la naturaleza y estructura propias del tributo autorizado y se aparta de las normas superiores a las cuales éste se debía sujetar, según las cuales el tributo no recae sobre los servicios realizados para la actividad principal, las labores internas de la producción de bienes destinados al propio consumo, ni el consumo mismo, sino únicamente sobre documentos. La base gravable constituida por el valor comercial de los bienes no se relaciona con el hecho generador del tributo documental y lo convierte en un tributo al consumo. De acuerdo con el principio de “interpretación conforme”, las disposiciones jurídicas deben leerse en el sentido que mejor guarden coherencia con la C. P. La ley que autorizó la estampilla no previó para la misma el sistema de retención en la

fuente como mecanismo creador de obligaciones a cargo de particulares en calidad de agentes retenedores, sólo permitió sustituir la estampilla física por otro sistema de recaudo. La autorización para tal sustitución no puede alterar la naturaleza ni las características propias del tributo creado por la ley. La retención en la fuente hace que se pierda toda conexión entre el recaudo del gravamen y el valor máximo de emisión autorizado ($100.000.000.000), entendiéndose que la vigencia del gravamen cesa simultáneamente con el agotamiento de las estampillas emitidas. Ese sistema de recaudo consustancial hace que el mecanismo de retención vulnere la característica fundamental de obligatoriedad de uso de la estampilla en ciertos actos o documentos, adhiriéndola a los mismos. Las demandas anteriormente resumidas originaron procesos independientes, acumulados por Auto del 7 de febrero del 2007 (fls.105-107, c. 2) del Tribunal Administrativo de la Guajira. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS En el proceso 2004-00075-00 la Asamblea Departamental de la Guajira propuso la excepción de inepta demanda, porque la actora no precisó el concepto de violación de los artículos 300, 338 y 360 de la C. P., como tampoco el del Estatuto Tributario ni el de las leyes que invoca como transgredidas; se limitó a repetir el contenido de las mismas. En cuanto a las pretensiones señaló: La ordenanza demandada, que sólo buscó gravar los contratos y actividades de servicios realizadas en el departamento, con la “estampilla prodesarrollo fronterizo”, se fundamentó

en el artículo 338 de la C. P. y la autorización conferida por el artículo 49 de la Ley 191 de 1995, materializada inicialmente a través de la Ordenanza 025 de 1995. El término de dos años de la exención para empresas de servicios públicos domiciliarios, que fue modificado por el artículo 13 de La Ley 633 del 2000, expiró en el año 2002, de modo que la Ordenanza 117 podía gravarlas. A su vez, la Gobernación de la Guajira reiteró la autorización legal con la que cuenta el tributo discutido al amparo de la Ley 191 de 1995 y puntualizó que la actora no demostró violaciones constitucionales ni legales para anular la ordenanza demandada, pidiendo que de constatarse esa violación por parte de alguno de los artículos que la integran, éste sea excluido de su texto sin afectar el tributo en sí mismo, en pro del desarrollo departamental, en cuanto contribuye al equilibrio social en beneficio de las actividades de inversión empresarial. En su criterio, la existencia de regalías no exonera a las empresas prestadoras de recursos naturales no renovables de pagar gravámenes a favor del departamento, pues la contraprestación económica por las primeras, difiere de la que corresponde a la estampilla prodesarrollo fronterizo, que no se impone a la explotación de ese tipo de recursos sino a su comercialización. En el mismo sentido, lo gravado por la estampilla es la comercialización de la propiedad privada a partir de cierto monto de la transacción, sin constituir contribución de valorización ni impuesto predial. En concordancia con la Ley 633 del 2000, el numeral 3º del artículo 9º del acto

administrativo demandado excluyó de la estampilla a los servicios públicos domiciliarios de acueducto, aseo, alcantarillado, energía y telefonía fija. Al proceso 2004-01017-00 se allegó escrito de contestación del gobernador de la Guajira en el que propuso las excepciones denominadas “La Asamblea departamental de la Guajira si tiene competencia para reglamentar el acto acusado”, “El tributo estampilla prodesarrollo fronterizo no tiene limitaciones para gravar la actividad y operación minera de explotación integral de recursos naturales” y “El tributo estampilla prodesarrollo fronterizo no se ejecuta como elemento material sobre elementos materiales sino sobre actividades y operaciones negociales que se desarrollan con el Estado o entre los particulares”, que sustentó en el siguiente orden: Las entidades territoriales están facultadas para establecer los elementos de la obligación tributaria, siempre y cuando exista una ley previa que cree el tributo, de acuerdo con las sentencias C-1097 del 2001, C-413 de 1996, C-537 de 1995 y C-227 del 2002, algunos de cuyos apartes transcribe a folios 56 a 67 del cuaderno principal. La “estampilla prodesarrollo fronterizo” es un acto intermedio entre el impuesto y la tasa establecida para operaciones de tránsito negocial o de circulación económica, de allí que el gravamen sobre la exploración y explotación minera no contraviene la prohibición legal de gravar los recursos naturales no renovables, pues ésta sólo se previó respecto de impuestos. El tributo mencionado tiene en cuenta la capacidad contributiva del sujeto

pasivo en relación con las riquezas producidas por dichas actividades de exploración y explotación. La naturaleza del tributo de estampilla no puede determinarse por la regulación del Decreto 1222 de 1986, dado que éste se encuentra desactualizado, sino por sus antecedentes históricos, de acuerdo con los cuales aquélla gravaba la circulación de la riqueza en relación con el movimiento de la misma, ya fuere respecto de su directo traspaso o de los actos que lo ponían de manifiesto como contratos y documentos; e incluso se concebía como remuneración al servicio de correo a través de un sello postal conocido popularmente como estampilla. Inicialmente el tributo se concebía como medio documental de comprobación de pago, y luego se convirtió en medio de obtención de recursos públicos para financiar servicios y actividades estatales como desarrollo departamental, electrificación rural, educación, etc. Según la Corte Constitucional, como extremo impositivo la estampilla es un gravamen causado a cargo de una persona por la prestación de un servicio con arreglo a las reglas territoriales sobre los elementos del mismo, y como medio de comprobación es un documento idóneo para acreditar tanto el pago del servicio recibido o del impuesto causado como el cumplimiento de una obligación de hacer, y el cual debe adherirse al respectivo bien o documento. ARGUMENTOS DE LOS COADYUVANTES El doctor Martín Nicolás Barros Choles actuó como coadyuvante de la parte demandada (fls. 74-75, c. 2). En su escrito, adujo que las disposiciones acusadas se ajustan a las normas que se invocan como violadas, y que el Estatuto de Fronteras (Ley 101 de 1995) facultó a las

Asambleas Departamentales para crear la estampilla prodesarrollo fronterizo. También anotó que la Ley 14 de 1983 sólo se aplica a los asuntos tributarios del orden municipal. Por lo demás, la ordenanza demandada excluyó de la estampilla a los servicios públicos domiciliarios; no grava los bienes inmuebles en su constitución, sino las actividades de servicio de arrendamiento y de compra venta que recaigan sobre los mismos; y el propio Estatuto Tributario dispuso que los bienes producidos para el propio consumo causaban impuesto sobre las ventas a favor de la Nación y de industria y comercio a favor de los municipios. La doctora Lucy Cruz de Quiñones intervino como coadyuvante de la parte actora (fl. 90, c. 1), con base en los siguientes argumentos: La estampilla como tributo es un elemento físico que se adhiere a los documentos establecidos como hechos generadores de la obligación tributaria, una vez pagado el importe de la misma, y con el cual se comprueba su pago por la realización de actos jurídicos onerosos documentados en instrumentos públicos o privados. Por tanto, la carencia de documentos al cual adherirse la estampilla impide que el impuesto se cause. Si bien el parágrafo 1º del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 menciona actividades y operaciones que permiten el uso de la estampilla, no autoriza extender el tributo a operaciones económicas materiales, inmateriales o consensuales porque ello implicaría desnaturalizarlo, dado que los documentos hacen parte intrínseca de su funcionamiento. La ordenanza demandada contempla hechos generadores que no se desarrollan mediante la suscripción de documentos a los que pueda adherirse la estampilla como

constancia de su pago (actividades de servicios que directa o indirectamente se realicen, servicios de mantenimiento y mecánica, transporte de carga, de carbón, gas natural y energía eléctrica, explotación de canteras, etc - artículo 2º ibídem), lo cual viola la ley de autorizaciones porque desvincula la actividad del uso de la estampilla y niega el carácter documental que es de la esencia del tributo, dado que éste sólo puede cobrarse sobre documentos suscritos por parte de contribuyentes y responsables. El gravamen tampoco puede recaer sobre actividades de manera pura y simple, sobre el valor de la operación, la venta, el valor comercial y el del servicio, porque todo ello constituye hecho gravado con el impuesto de industria y comercio, y, en esa medida, la estampilla constituiría doble tributación. La duplicidad del impuesto de industria y comercio viola el límite cuantitativo que establece el artículo 33 de la Ley 14 de 1983, compilado por el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, a saber: 12 por mil para actividades industriales y 10 por mil para actividades de comerciales y de servicios; las tarifas de estampillas dispuestas por el acto acusado exceden esos porcentajes. Así, el departamento demandado creó un tributo adicional y paralelo al de industria y comercio, sin ser sujeto activo autorizado para ello y superando el tope tarifario legal. La legislación petrolera protegió la explotación de recursos naturales de cargas tributarias distintas a las regalías (art. 27 de la Ley 141 de 1994), y el transporte de crudo y gas está

gravado con el impuesto específico de transporte creado por el artículo 52 del Decreto 1053 de 1956, establecido como legislación permanente por el artículo 32 de la Ley 10 de 1961 y cedido a los entes territoriales por el artículo 26 de la Ley 141 de 1994. Aunque la ordenanza demandada grava aisladamente el contrato de concesión de gas, su base gravable y tarifa parecerían extender el tributo a todas las ventas de gas natural producido en la Guajira, no obstante que esos elementos cuantitativos deben corresponder con los cualitativos de sujetos y hechos gravados, de acuerdo con los cuales sólo deberían gravarse los contratos de concesión y dentro de ellos las ventas de gas natural, y de manera alguna los de asociación debido a que éstos constituyen otra tipología contractual. Ni las ventas de gas por parte de su explotador, vía concesión u asociación, ni el transporte de hidrocarburos pueden gravarse con tributos departamentales, porque ello implica la afectación de un recurso natural. En consecuencia, la ordenanza demandada es ilegal en la medida en que establece un impuesto departamental sobre una actividad económica expresamente exenta por una norma de rango superior. La autonomía de las entidades territoriales no es absoluta ni indefinida, sino que se sujeta a límites legales y constitucionales, y es la ley la que establece el régimen esencial del tributo pese a que autorice a las entidades territoriales para regular el quo modo. Así, la ley autorizó establecer una estampilla como tributo departamental y no otra especie de gravamen, y la norma local que desarrolla la autorización legal para imponer un impuesto

debe ceñirse a los términos de la autorización, de modo que el gr