CE-44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para el cumplimiento de norma constitucional. Marco jurisprudencial / NORMA CONSTITUCIONALImprocedencia de la acción de cumplimiento para exigir su efectividad Se tiene que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza de ley y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Así las cosas, se tiene que por medio de esta acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales, pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas. De manera que la Sala no puede conocer sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., tres (3) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU)

Actor: JOSE GREGORIO MEJIA ORDUZ

Demandado: ASAMBLEA DEL DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 30 de marzo de 2004 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por el señor Raúl Enrique Comas Charris, mediante apoderado, en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El señor Raúl Enrique Comas Charris, mediante apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Presidente de la Asamblea del Departamento de la Guajira con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 134 y 261 de la Constitución y 27 del Reglamento Interno de esa Corporación.

Como consecuencia de lo anterior, pide que se ordene “al representante legal de la Asamblea Departamental de la Guajira, dar posesión a mi representado José Gregorio Mejía Orduz, debido a la falta absoluta generada por el diputado electo Carlos Luis Rojas Ramírez”.

B. HECHOS Como fundamento de la acción el demandante expone, en resumen, los siguientes hechos: 1° En una lista avalada por el movimiento político Colombia Democrática, el demandante se inscribió como candidato a la Asamblea del Departamento de la Guajira, para las elecciones del 26 de octubre de 2003. 2º De esa lista fueron elegidos diputados los señores Carlos Luis Rojas Ramírez, Bienvenido José Mejía Brito y Abimael López Manjarrez, quienes se posesionaron en sus cargos el 2 de enero de 2004.

3° Mediante sentencia del 20 de noviembre de 2003, la Sala Penal del Tribunal Superior de Riohacha resolvió imponer al señor Carlos Luis Rojas Ramírez la pena accesoria de suspensión en el ejercicio de derechos y funciones públicas, por un término de 38 meses. Por ese motivo, el señor Rojas Ramírez presentó renuncia irrevocable a la curul. 4° En razón de la inhabilidad y de la renuncia presentada por el señor Rojas Ramírez, no puede posesionarse en el cargo de diputado de la Asamblea Departamental de la Guajira. Luego, se presentó vacancia absoluta en el cargo. 5° De acuerdo con lo establecido en el artículo 27 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de la Guajira, en concordancia con lo establecido en los artículos 134 y 261 de la Constitución, cuando se presente vacancia absoluta del cargo de diputado, el Presidente debe solicitar, ante la Delegación Departamental Nacional del Estado Civil, el nombre del candidato que según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente corresponda a la lista electoral. Pese a ello, el Presidente de la Asamblea manifestó que no podía posesionar a la persona que aparece en segundo renglón hasta que la Registraduría del Estado Civil expida la respectiva credencial.

2. CONTESTACION El Presidente de la Asamblea Departamental de la Guajira, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma con fundamento en los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1° La posesión de diputados en caso de vacancia absoluta debe efectuarse de conformidad con lo establecido en el Acto Legislativo número 01 de 2003 y en el

Reglamento número 1 de 2003 del Consejo Nacional Electoral, en tanto que las listas con voto preferente deben reordenarse. 2º Por lo anterior, solicitó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que informara a quién le correspondería llenar la curul. Esa entidad certificó que la lista número 54 de Colombia Democrática se presentó a la contienda electoral con voto preferente, por lo que después de realizados los escrutinios debe reordenar la lista, en forma descendente, de acuerdo con la cantidad de votos obtenidos por cada candidato. 3° Por estos hechos, el demandante presentó queja ante el Procurador Departamental de la Guajira, quien se inhibió para iniciar acción disciplinaria con base en lo dispuesto en el Acto Legislativo número 1 de 2003. Finalmente, formuló la excepción de cosa juzgada porque, por estos mismos hechos y las mismas pretensiones, el demandante presentó acción de tutela que correspondió al Jugado Segundo Civil del Circuito de Riohacha.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante providencia del 30 de marzo de 2004, resolvió denegar las pretensiones de la demanda. Los argumentos que sustentan el fallo apelado se resumen a continuación: 1º A pesar de que es cierto que el demandante formuló acción de tutela por los mismos hechos y pretensiones, no prospera la excepción de cosa juzgada porque esa acción y la que es objeto de estudio de esta Sala son diferentes. En efecto, mientras que la acción de tutela busca proteger derechos fundamentales la de cumplimiento pretende hacer efectivo el acatamiento de una ley o un acto administrativo. 2º El demandante no cumplió con el requisito de procedibilidad señalado en el

artículo 8º, inciso 2º, de la Ley 393 de 1997, porque el escrito con el que se pretende demostrar la renuencia no reúne los requerimientos exigidos. Así, el demandante acudió a la Presidencia de la Asamblea del Departamento de la Guajira en ejercicio del derecho de petición, pero “el sólo derecho de petición, en principio, no es suficiente para establecer la renuencia de la administración, ya que en el escrito respectivo para lograr tal fin, debió conminar al funcionario a cumplir el deber legal o reglamentario”. De igual forma, “en ninguna parte del escrito se argumenta, o se cita, norma alguna relacionada con la acción de cumplimiento, así como tampoco que la finalidad de aquél es constituir en renuencia a la administración” 3º De acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, las normas constitucionales no son susceptibles de la acción de cumplimiento. De consiguiente, no procede alegar el incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Carta, invocados por el demandante. 4º El artículo 27 del Reglamento Interno de la Asamblea de la Guajira obliga al Presidente de esa Corporación a solicitar a la delegación departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil que informe el nombre del candidato que debe llenar la vacancia absoluta. Sin embargo, esa norma no obliga a darle posesión a una persona que supuestamente debe reemplazarlo. Y, como el mandato que puede exigirse en esta acción constitucional debe ser expreso, imperativo e inobjetable, las pretensiones de la demanda no prosperan. 5º En desarrollo de lo dispuesto en el Acto Legislativo número 1 de 2003, que

modificó el sistema electoral Colombiano, la lista número 54 del Partido Colombia Democrática, en la que figura el demandante, se acogió al sistema del voto preferente. Por ello, una vez reordenada la lista, el señor Mejía Orduz aparece en el sexto lugar, por lo que no acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiado por la norma que invoca como inobservada.

4. LA IMPUGNACION El demandante, inconforme con la sentencia del Tribunal, la impugnó. Como fundamento del recurso, señaló, en resumen lo siguiente: 1° Anexo a la demanda se presentó el escrito con el que se constituyó la renuencia. En efecto, en ejercicio del derecho de petición se solicitó a la entidad demandada que de aplicación a los artículos 134 y 261 de la Constitución. La respuesta evidencia la renuencia del demandado porque se negó “rotundamente a darle aplicación a los artículos constitucionales”. Luego, la acción sí cumple el requisito de procedibilidad previsto en la Ley 393 de 1997. 2° Mediante sentencia del 31 de julio de 2003, expediente 2855, la Sección Tercera del Consejo de Estado dejó en claro que la acción de cumplimiento puede resultar procedente para perseguir la observancia de normas constitucionales cuando estas consagren deberes jurídicos que se imponen de manera directa.

Así, como ejemplo de los casos en los que procede la acción de cumplimiento de normas constitucionales, el Consejo de Estado se refirió a los artículos 134 y 261 de la Carta. 3º La sentencia es contradictoria, pues reconoce que los artículos 134 y 261 de la Constitución consagran directrices de cómo se deben suplir las faltas de los

miembros de las corporaciones públicas, pero, al mismo tiempo, señala que los Presidentes de las Asambleas Departamentales no tienen el deber legal de cumplir esas normas. De hecho, esa interpretación desconoce el valor normativo de la Constitución y el sistema de fuentes que exige dar aplicación prevalente respecto de la ley. 4º El artículo 27 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de la Guajira obliga a su Presidente a solicitar ante la Delegación Departamental del Estado Civil el nombre del candidato que, según el orden de inscripción en forma sucesiva y descendente, corresponda a la misma lista electoral. Entonces, esa norma señala el procedimiento a seguir para llenar las vacancias absolutas de los miembros de las corporaciones públicas, para ser designados de conformidad con lo preceptuado en los artículos 134 y 261 de la Constitución. 5º El Acto Legislativo número 1 de 2003 no se refiere a la forma en que deben llenarse las faltas de los miembros de las corporaciones públicas, pues aquello está regulado en los artículos 134 y 261 de la Constitución, normas que se encuentran vigentes, no fueron modificadas por ese acto legislativo y son obligatorias. 6º El artículo 19 de la resolución del Consejo Nacional Electoral no debe aplicarse porque “no es una norma igual o superior a las normas constitucionales” y, en sentido estricto, desconoce el derecho político a la representación efectiva.

II. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, comoquiera que el parágrafo transitorio del artículo 3º

de la Ley 393 de 1997 señala que, mientras entran en funcionamiento los jueces administrativos, la competencia para conocer de la acción de cumplimiento en segunda instancia corresponderá al Consejo de Estado. Además, por disposición del artículo 1º del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003, corresponde a la Sección Quinta del Consejo de Estado conocer, en forma transitoria, de las acciones de cumplimiento. Se pretende el cumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución y 27 del Reglamento Interno de la Asamblea del Departamento de la Guajira. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda en consideración con tres argumentos principales. De un lado, porque no se encontraba acreditada la renuencia. De otro lado, porque la acción de cumplimiento no procede para reclamar la observancia de normas constitucionales y, finalmente, porque las normas cuyo cumplimiento se pretende no consagran, como deber jurídico, las conductas que reclama el demandante. El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. En otras palabras, de acuerdo con la reglamentación legal de esta acción constitucional, al demandado se impone la carga de justificación de la ausencia del requerimiento o la prueba de la reclamación del cumplimiento de la norma al destinatario del deber omitido, comoquiera que la renuencia constituye un requisito sine qua non de procedencia

de la acción. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Procede, entonces, la Sala a estudiar si, como lo sostiene el Tribunal, el demandante no constituyó la renuencia o si, por el contrario como lo afirma este última, si cumplió con ese requisito. Obra prueba en el expediente que el 2 de enero de 2004, el señor José Gregorio

Mejía Orduz se dirigió al Presidente de la Asamblea Departamental de la Guajira para, “en ejercicio fundamental del derecho de petición”, exponer los mismos hechos que ahora son objeto de análisis en esta acción constitucional y solicitar lo siguiente: “Con base en los hechos y consideraciones constitucionales jurisprudenciales y fácticos, anteriormente planteados, solicito a usted, de manera muy respetuosa, se sirva darme posesión en el cargo de diputado de la Asamblea Departamental de la Guajira, por estar ubicado en la segunda posición en el orden de inscripción de la misma lista electoral a la cual pertenece el ciudadano Carlos Luis Rojas Ramírez. (…) Las presente petición tiene fundamento de derecho en los artículos 4º, 23, 134 y 261 de la Constitución Nacional, los artículos 5 al 17 del CCA, Régimen Departamental Título IV, Capítulo 1 Inciso trece, jurisprudencia constitucional C-197 de septiembre de 1999” (folios 41 a 44) A su turno, en el expediente reposa copia del oficio de 7 de enero de 2004 suscrito por el Presidente de la Asamblea Departamental de la Guajira, con el cual respondió la petición del demandante en el siguiente sentido: “En atención a la petición de la referencia, le informe que para darle posesión como Diputado electo de este Departamento, usted debe presentarme la credencial (Formulario E-27) expedida por la Circunscripción Electoral de la Guajira, que lo acredite como tal; esto de conformidad con la normatividad establecida vigente (Reglamento Interno de la

Asamblea Departamental)” (folio 53) Lo anterior permite concluir tres aspectos. El primero, a pesar de que el demandante no dijo expresamente que pretendía constituir la renuencia del Presidente de la Asamblea del Departamento de la Guajira, puede deducirse que, mediante la solicitud formulada, el demandante buscaba el cumplimiento de las normas que invocó. De todas maneras, el carácter público de la acción de cumplimiento impone una interpretación amplia del escrito dirigido a constituir la renuencia, por lo que no puede exigirse fórmulas precisas para que el titular de esta acción constitucional dé cumplimiento al requisito de procedencia señalado en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997. El segundo, pese a que el demandado no manifiesta expresamente que es renuente al cumplimiento de las normas es claro que no acepta la petición formulada por el demandante. Luego, la respuesta del Presidente de la Asamblea del Departamento de la Guajira evidencia la renuencia a cumplir con las normas invocadas por el demandante en esa oportunidad. El tercero, el escrito con el que se constituye la renuencia estuvo dirigido a solicitar el cumplimiento de los artículos 4º, 23, 134 y 261 de la Constitución y 5º al 17 del Código Contencioso Administrativo. Por su parte, en esta oportunidad se pretende la observancia de los artículos 134 y 261 de la Constitución y 27 del Reglamento Interno de la Asamblea del Departamento de la Guajira. Ello muestra con claridad que, efectivamente, el requisito de procedencia de esta acción fue observado respecto de los artículos constitucionales, pero no en relación con el

artículo 27 del Reglamento de la Asamblea Departamental de la Guajira. De consiguiente, en relación con la norma que no surtió la exigencia legal, esta Sala no puede pronunciarse, por lo que sólo entrará a conocer de la pretensión de cumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Carta. Pues bien, el artículo 87 de la Constitución consagra la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. La Ley 393 de 1.997 que desarrolló la norma constitucional transcrita, dispuso, en su artículo 1º, que el objeto de la acción de cumplimiento es el siguiente: “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, se tiene que la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza de ley y los actos administrativos. Nótese, que las normas transcritas señalan con claridad que el objeto de la acción de cumplimiento es la efectividad, de un lado, de normas aplicables y, de otro, de normas con fuerza material de ley o actos administrativos. Así las cosas, se tiene que por medio de esta acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de normas constitucionales1, pues el propio Constituyente

la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas. De manera que la Sala no puede conocer sobre el supuesto incumplimiento de los artículos 134 y 261 de la Constitución. 1 En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en sentencia C-198 de 1998 Por las razones expuestas en precedencia, se debe modificar la sentencia apelada para en su lugar rechazar la demanda.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Modifícase la sentencia del 30 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira. En su lugar, se rechaza por improcedente la acción de cumplimiento presentada por el señor José Gregorio Mejía Orduz. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

DARIO QUIÑONES PINILLA