CE-44001-23-31-000-2006-00329-01(ACU)-2007

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos para que opere el desacato / INCIDENTE DE DESACATO - Otorgamiento de justo titulo de bien inmueble / TRANSFERENCIA DE BIEN INMUEBLE - Suscripción y otorgamiento del justo titulo del bien inmueble donde funcionan las oficinas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Regional Guajira / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Por incumplimiento a sentencia judicial se sancionan con multas a los alcaldes respectivos La Sala entra a decidir el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Riohacha contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante el cual sancionó al ex alcalde y alcalde del Municipio de Riohacha con multa equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales a cada uno, al considerar que esos funcionarios no cumplieron la orden impuesta en la sentencia proferida en el trámite de la Acción de Cumplimiento. En el presente caso la orden judicial consistió en ordenar al Alcalde encargado de Riohacha o a quien hiciera sus veces realizar las gestiones encaminadas a concederle al ICBF Regional Guajira, el justo título del predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esa ciudad, con referencia catastral N° 010300390001000. La sentencia no es precisa en ordenar conceder el justo título. Tampoco señaló un plazo o término determinado y perentorio para que la autoridad lleve a cabo esa titulación, ni para que adelante esas gestiones. Se limita a indicar que el Alcalde encargado o quien haga sus veces debe actuar teniendo de presente que las autorizaciones otorgadas por el cuerpo edilicio vencen el diez (10) de junio del

presente año. No estipuló, en los términos del numeral 5° del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto. En estas condiciones no es posible confirmar la sanción por desacato impuesta por el a quo, pues no se advierte la ausencia de realización de gestiones por parte de la administración municipal a través de los alcaldes de turno, dirigidas a cumplir la orden impartida en el fallo del Tribunal. La sanción que se impugna procedería sólo si se evidenciara una voluntad manifiesta e injustificada de parte de los alcaldes dirigida a la intención de desobedecer la orden de realizar las gestiones tendientes a la titulación del predio al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Lo que se demuestra es que, comoquiera que la orden impartida en la sentencia no fue totalmente clara y precisa, los alcaldes han tenido que elevar consultas porque desconocen si deben titular el predio gratuita u onerosamente, el trámite previo a seguir y los requisitos legales a los cuales el municipio debe atender. Por tanto, no se encuentra que las sanciones impuestas a los señores Hiraldo Rafael Beleño Gómez, quien fungía como alcalde del Municipio de Riohacha en la época de ejecutoria de la sentencia, y Milder Vicente Choles López, alcalde de ese municipio desde el 28 de febrero de 2006, sean razonables ni conducentes. En consecuencia, la decisión sancionatoria será revocada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil siete (2007).

Radicación número: 44001-23-31-000-2006-00329-01(ACU)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR SECCIONAL

RIOHACHA Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE RIOHACHA Procede la Sala a resolver la impugnación que interpuso la parte demandada contra el auto del 14 de marzo de 2007, mediante el cual el Tribunal Administrativo de La Guajira sancionó por desacato al ex alcalde y al actual alcalde del Municipio de Riohacha con multa equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales cada uno, por considerar que incumplieron la orden impartida en la sentencia del 8 de abril de 2005 proferida por el mismo Tribunal, que decidió la acción de cumplimiento instaurada por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

I. ANTECEDENTES La Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - Seccional Guajira, actuando por intermedio de apoderado, ejerció acción de cumplimiento contra el Alcalde del Municipio de Riohacha con el objeto de que se le ordene cumplir el Acuerdo número 025 de 2004 proferido por el Concejo Municipal de ese ente territorial y, en consecuencia, suscriba y otorgue el justo título del bien inmueble donde funcionan las oficinas principales del Instituto Colombiano de Bienestar

Familiar –Regional Guajira. Mediante sentencia del 8 de abril de 2005 el Tribunal Administrativo de La Guajira

declaró incumplida la obligación que al Alcalde del Municipio le impone el artículo 1° del Acuerdo Municipal número 025 del 3 de diciembre de 2004, proferido por el Concejo de Riohacha y dispuso su cumplimiento. Al efecto, le ordenó al alcalde encargado realizar las gestiones encaminadas a conceder al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF –Regional Guajira el justo título del predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esa ciudad, con referencia catastral número 010300390001000, teniendo presente que la autorización otorgada por el cuerpo edilicio vencía el 10 de junio de 2005.

II. INCIDENTE DE DESACATO La parte demandante promovió incidente de desacato contra el Alcalde del Municipio de Riohacha. Adujo que el alcalde se niega de manera reiterada a cumplir la orden impartida por el Tribunal Administrativo de La Guajira en la sentencia del 8 de abril de 2005. Como fundamento de su declaración, señaló lo siguiente: . Con posterioridad a la decisión del Tribunal, y con la finalidad de cumplir con todos los trámites para adquirir el justo título del inmueble en litigio, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar expidió la Resolución número 697 del 1° de julio de 2005, mediante la cual declaró la posesión del bien inmueble ubicado

en la Calle 15, Carrera 15, 4 vías Avenida al Aeropuerto. Dicha resolución se encuentra ejecutoriada desde el 14 de julio de 2005.

. Mediante el oficio número 01310 del 15 de julio de 2005, y una vez agotado el procedimiento establecido en la Ley 901 de 2004 y en el Decreto número 1014 de 2005, solicitó al señor alcalde tomar las medidas necesarias para conceder el justo título del señalado inmueble donde funcionan las oficinas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –Regional Guajira, a favor de esa entidad. . El 10 de agosto de 2005 informó al Alcalde del Municipio de Riohacha que se encontraba en mora de dar cumplimiento al fallo del Tribunal. . El 28 de octubre de 2005, el ICBF recibió una comunicación a través de la cual la Asesora Jurídica del Municipio de Riohacha manifestó que estaba pendiente una reunión con el Comité de Vigilancia de la Ley 550 de 1999, la cual tendría lugar el 3 de noviembre siguiente. . Ante el incumplimiento del fallo, el 3 de noviembre de 2005 se solicitó la intervención de la Procuraduría Regional de la Guajira, organismo que exhortó al Alcalde del Municipio de Riohacha para que, de manera inmediata, tomara las medidas del caso.

III. TRAMITE DE LA ACTUACION Mediante auto del 8 de mayo de 2006, se ordenó correr traslado del escrito de desacato al Municipio de Riohacha.

El Alcalde del Municipio de Riohacha intervino en el trámite del incidente y manifestó lo siguiente: . Existe una controversia entre la Administración Municipal y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar acerca de la transferencia del bien. La entidad demandante pretende que dicho inmueble sea transferido a través de

cesión gratuita y el municipio, por su parte, propone una enajenación por el valor comercial del bien, como estipula la Circular número 060 del 2005, expedida por la Contaduría General de la República. . La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y la Asesora Jurídica del Municipio acordaron que era necesario agotar la vía de la consulta para determinar exactamente cómo se debía transferir el inmueble y así dar cumplimiento al fallo del Tribunal y a las normas vigentes. . Antes de que fuese notificado el fallo del Tribunal, la administración municipal solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la designación de los peritos avaluadores. Sin embargo, ese Instituto manifestó que no era competente para indicar cuáles peritos se encontraban inscritos en la Superintendencia para practicar los avalúos. En consecuencia, el 2 de mayo de 2005 se envió la misma solicitud a la Oficina de Instrumentos Públicos, que respondió que no era competente y sugirió que la administración municipal debía dirigirse al Programa de Renovación de la Administración Pública del DNP, organismo que estaba asesorando a las entidades en todo lo referente a la titulación de predios. . La administración municipal se comunicó vía telefónica con la asesora del Programa de Renovación de la Administración Pública del DNP, quien solicitó se enviara la respectiva consulta a su correo electrónico. Se efectuaron varias consultas para aclarar el caso, pero sólo hasta el 3 de mayo de 2005 se produjo una respuesta de fondo. . El Director del Programa de Renovación de la Administración Pública del DNP respondió que para disponer de un activo de propiedad del municipio es

necesario determinar si el mismo se encuentra relacionado para efectos de garantizar las obligaciones del acuerdo y termina señalando que “la Ley 901 de 2004 se debe aplicar en concordancia con el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos y las funciones del Comité de Vigilancia y efectuar una eventual modificación del acuerdo porque éste, en los términos del artículo 1492 del C.C., es ley para las partes y no puede ser vulnerado por disposiciones posteriores, excepto por decisión de quienes lo suscribieron”. . Mediante oficio recibido el 19 de mayo de 2006, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público manifestó que las entidades pueden hacer uso de otras opciones para hacerse a títulos de propiedad sobre bienes inmuebles. . La titulación de bienes inmuebles consagrada en el artículo 3° de la Ley 901 de 2004 depende de la voluntad de las entidades que hacen uso de esa opción. El Municipio de Riohacha se encuentra ejecutando un Acuerdo de Reestructuración de Pasivos suscrito con sus acreedores por lo que, en virtud de la Ley 550 de 1999, la voluntad es limitada. . De acuerdo con el concepto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, esa limitación está encaminada a evitar la disposición de los bienes inmuebles a título gratuito que pueda estructurarse a título oneroso y permitir al municipio captar recursos para el pago de acreencias. . Luego del estudio de los conceptos emitidos por las diferentes entidades del orden nacional, la Asesora Jurídica del Municipio elaboró un informe para el Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos con el

propósito de que se diera cumplimiento a lo dispuesto en la cláusula décima quinta del acuerdo y, de esa manera, definir la situación. La reunión de dicho comité se postergó para el 29 de junio de 2006. Por tanto, una vez se obtenga la autorización de dicho comité, la administración entrará a transferir el inmueble solicitado por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Mediante auto del 18 de septiembre de 2006 se ordenó correr traslado del escrito de desacato al señor Hiraldo Beleño Gómez, ex Alcalde del Municipio de Riohacha, quien no se manifestó al respecto.

IV. LA PROVIDENCIA QUE RESOLVIO EL INCIDENTE Mediante auto del 14 de marzo de 2007 el Tribunal Administrativo de La Guajira resolvió el incidente de desacato en el sentido de sancionar a los doctores Hiraldo Rafael Beleño Gómez y Milder Vicente Choles López, en su calidad de ex alcalde y actual alcalde del Municipio de Riohacha, respectivamente, con multa equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales cada uno. Para adoptar esa decisión, expuso, en resumen, los siguientes argumentos: . La autoridad demandada tenía plazo hasta el 10 de junio de 2005 para cumplir con lo ordenado en el fallo, fecha en la que se vencían las facultades concedidas al alcalde por el artículo 2° del Acuerdo Municipal número 025 de 2004. . El memorial que dio origen al incidente de desacato fue presentado el 24 de abril de 2006, es decir, más de diez meses después de vencido el término con

que contaba el señor Alcalde del Municipio de Riohacha para cumplir lo dispuesto en la sentencia. . El actual alcalde argumenta que no ha dado cumplimiento a la decisión porque el Municipio de Riohacha se acogió a la Ley 550 de 1999, situación que le impide disponer de los bienes del ente territorial sin la debida autorización del Comité de Vigilancia del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. . Dicha explicación fue desechada por el Tribunal en el fallo incumplido, que señaló que “la situación de estar acogido el Municipio de Riohacha a la Ley 550, en nada lo imposibilita para cumplir la obligación establecida en el acuerdo 025, cuando a ello se le compulse mediante sentencia judicial, porque precisamente esa es la excepción prevista en la cláusula vigésima quinta del convenio de reestructuración de pasivos”. . Ha sido por negligencia de la autoridad municipal que se ha incumplido con la providencia. La Asesora del Programa de Gestión de Activos del Departamento Nacional de Planeación indicó a la Asesora Jurídica del municipio que “…si bien es cierto el Municipio se encuentra en Ley 550, no lo imposibilita para dar cumplimiento a una ley posterior como es la Ley 901 de 2004”. . Es claro que la máxima autoridad del Municipio de Riohacha ha contravenido la sentencia proferida en el proceso aludido y el incumplimiento se ha presentado durante dos administraciones, la del señor Hiraldo Rafael Beleño Gómez, quien fungía como alcalde al momento de quedar ejecutoriada la sentencia, y la del señor Milder Vicente Choles López, quien ostenta la calidad de alcalde desde el 28 de febrero de 2006.

V. RECURSO DE APELACION La anterior decisión fue impugnada por el señor Alcalde (E) del Municipio de Riohacha quien, a través de su apoderado, manifestó los siguientes motivos de inconformidad: . El Tribunal no tuvo en cuenta los argumentos planteados por el señor Alcalde de Riohacha en el oficio del 3 de junio de 2006. Igualmente, aunque señala que existe prueba de la negligencia de la administración municipal, no especifica en qué prueba se sustenta dicha aseveración. . El Tribunal ordenó la transferencia, pero no especificó si tal transferencia debía realizarse a través de cesión gratuita o a título oneroso. . En una interpretación exegética de la parte resolutiva del fallo, el Municipio de Riohacha conminó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar para efectuar la transferencia a título oneroso, entendiendo que tal inmueble, por el hecho de hacer parte de los activos del municipio que respaldan los pasivos de las acreencias de Ley 550 de 1999, debe tener tal destinación. Fue precisamente la negativa del instituto lo que ocasionó este conflicto, por cuanto el municipio siempre estuvo dispuesto a transferir el inmueble bajo los parámetros citados. . El municipio ya estaba acogido a la Ley 550 de 1999, la cual, como se desprende de su texto, es prevalente frente a las demás que le sean contrarias. . El Tribunal señala que la providencia judicial es tan decisiva que resulta en una excepción y, además, cita la cláusula vigésima quinta del Acuerdo de Reestructuración de Pasivos. Sin embargo, no existe en dicho acuerdo una cláusula vigésima quinta.

. Es importante la intervención del Ministerio de Hacienda en este asunto, pues de ratificarse el auto impugnado, los entes territoriales en reestructuración tendrían que desprenderse, sin contraprestación alguna, de sus bienes fiscales. . De ratificarse la decisión del Tribunal el Municipio de Riohacha entraría a dar por terminado el Acuerdo de Reestructuración, debido a que no es solamente el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar quien solicita se le transfiera en forma gratuita el lote donde funciona su edificación, sino que en iguales circunstancias se encuentra la Aeronáutica Civil (Aeropuerto de Riohacha) y las iglesias católicas y no católicas del municipio.

VI. CONSIDERACIONES En virtud de lo dispuesto en el artículo 29, inciso 2º, de la Ley 393 de 1997 esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Riohacha contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira el 14 de marzo de 2007, mediante el cual sancionó al ex alcalde y al actual alcalde del Municipio de Riohacha con multa equivalente a cinco salarios mínimos legales mensuales cada uno, al considerar que esos funcionarios no cumplieron la orden impuesta en la sentencia proferida el 8 de abril de 2005 por esa misma Corporación, en el trámite de Acción de Cumplimiento. En la sentencia del 8 de abril de 2005 del Tribunal Administrativo de La Guajira, cuya ejecución se reclama, se resolvió lo siguiente: “1. DECLARAR que el alcalde del MUNICIPIO DE RIOHACHA, doctor HIRALDO RAFAEL BELEÑO GOMEZ, ha incumplido la obligación

impuesta en el artículo primero (1°) del acuerdo 025 de tres (3) de diciembre de dos mil cuatro (2004).

2. Ordenar al doctor HIRALDO RAFAEL BELEÑO GOMEZ, alcalde encargado del MUNICIPIO DE RIOHACHA, o a quien haga sus veces, dar cumplimiento al artículo primero (1°) del acuerdo 025 de tres (3) de diciembre de dos mil cuatro (2004) del concejo del citado ente territorial, es decir, realizar las gestiones encaminadas a conceder al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF Regional Guajira, el justo título del

predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esa ciudad, con referencia catastral N° 010300390001000, todo teniendo de presente que las autorizaciones otorgadas por el cuerpo edilicio vencen el diez (10) de junio del presente año, según el artículo segundo (2°) del citado acto.” En el artículo 1° del Acuerdo Municipal 025 de diciembre 3 de 2004, que sirvió de base a la decisión judicial del Tribunal, se determinó: “Autorizar al señor Alcalde Mayor del Municipio de Riohacha, para realizar las gestiones encaminadas a concederle al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF Regional Guajira, el justo título del predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esta ciudad, con referencia catastral N° 010300390001000” (Subrayado fuera de texto) (folio 11). En tal virtud, corresponde a la Sala definir si los citados funcionarios incurrieron o no en desacato a las órdenes impuestas en la referida sentencia.

El artículo 29 de la Ley 393 de 1997 creó un trámite incidental para efectos de asegurar la ejecución inmediata de los fallos proferidos en ejercicio de la acción de cumplimiento, así: “El que incumpla orden judicial proferida con base en la presente ley, incurrirá en desacato sancionable de conformidad con las normas vigentes, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias o penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo Juez mediante trámite incidental; de no ser apelada se consultará con el superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres (3) días siguientes si debe revocar o no la sanción. La apelación o la consulta se hará en el efecto suspensivo”. Eso muestra que para que opere el desacato en la acción de cumplimiento se requiere que exista una orden judicial y un incumplimiento de la misma. En el presente caso la orden judicial consistió en ordenar al Alcalde encargado de Riohacha o a quien hiciera sus veces realizar las gestiones encaminadas a concederle al ICBF Regional Guajira, el justo título del predio ubicado en la Calle 15, 4 vías, Avenida Aeropuerto de esa ciudad, con referencia catastral N° 010300390001000. Debe entonces establecerse si estas gestiones han sido o no adelantadas por la primera autoridad administrativa de Riohacha En el expediente obran documentos que acreditan que el Municipio de Riohacha solicitó información relacionada con la viabilidad de proceder a la titulación del inmueble objeto de la orden estipulada en el fallo del 8 de abril de 2005 ante el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

y el Programa de Gestión de Activos del Departamento Nacional de Planeación sobre los fundamentos legales de la transferencia de dicho inmueble (folios 50 a 56 y 63). Asimismo, la prueba documental allegada da cuenta que solicitó al Instituto Geográfico Agustín Codazzi y a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Riohacha la designación de un perito avaluador para la realización de los avalúos de los terrenos municipales ocupados por entidades del Estado. Los oficios del 13 de abril de 2005 y 13 de junio de 2006, suscritos en su orden por el Alcalde Mayor de Riohacha (E) y por el Alcalde Mayor titular de la misma ciudad demuestran las gestiones por ellos adelantadas en orden a ejecutar la autorización dada por el Concejo y ordenada por el fallo del Tribunal del 8 de abril de 2005. La sentencia no es precisa en ordenar conceder el justo título. Tampoco señaló un plazo o término determinado y perentorio para que la autoridad lleve a cabo esa titulación, ni para que adelante esas gestiones. Se limita a indicar que el Alcalde encargado o quien haga sus veces debe actuar “teniendo de presente que las autorizaciones otorgadas por el cuerpo edilicio vencen el diez (10) de junio del presente año”. No estipuló, en los términos del numeral 5° del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, el plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto. En estas condiciones no es posible confirmar la sanción por desacato impuesta por el a quo, pues no se advierte la ausencia de realización de gestiones por parte de la administración municipal a través de los alcaldes de turno dirigidas a cumplir

la orden impartida en el fallo del Tribunal. La sanción que se impugna procedería sólo si se evidenciara una voluntad manifiesta e injustificada de parte de los alcaldes dirigida a la intención de desobedecer la orden de realizar las gestiones tendientes a la titulación del predio al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Lo que se demuestra es que, comoquiera que la orden impartida en la sentencia no fue totalmente clara y precisa, los alcaldes han tenido que elevar consultas porque desconocen si deben titular el predio gratuita u onerosamente, el trámite previo a seguir y los requisitos legales a los cuales el municipio debe atender. Por tanto, no se encuentra que las sanciones impuestas a los señores Hiraldo Rafael Beleño Gómez, quien fungía como alcalde del Municipio de Riohacha en la época de ejecutoria de la sentencia, y Milder Vicente Choles López, alcalde de ese municipio desde el 28 de febrero de 2006, sean razonables ni conducentes. En consecuencia, la decisión sancionatoria será revocada. En mérito de lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, RESUELVE 1°. Revócase el auto proferido el 14 de marzo de 2007 por el Tribunal Administrativo de La Guajira. 2°. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidenta

FILEMON JIMENEZ OCHOA MAURICIO TORRES CUERVO

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General