CE-44001-23-33-000-2012-00038-01-2013

CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Suspensión del término por solicitud de la conciliación prejudicial Frente al auto de liquidación del crédito, el término de caducidad de cuatro (4) meses, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comenzó a correr a partir del día siguiente a su notificación, esto es, entre el 7 de febrero y el 7 de junio de 2012, y dado que la demanda fue presentada el 13 de septiembre de 2012, es evidente que se instauró por fuera de la oportunidad legal prevista para el efecto, por lo que le asistió razón al a quo para declarar probada la excepción de caducidad a este respecto. En lo que tiene que ver con el auto de 30 de enero de 2012, por el cual se ordena seguir adelante la ejecución, en el expediente no obra constancia de su notificación. No obstante, en el Acta de Audiencia de Conciliación Prejudicial, visible a folios 50 a 51 del cuaderno principal, se mencionó que “el acto administrativo que se pretende demandar en nulidad fue notificado personalmente a la Gobernación el 28 de marzo de 2012”, lo cual implica considerar que el término de caducidad corrió entre el 29 de marzo y el 29 de julio de 2012. A folio 52 del cuaderno principal, obra constancia de haberse agotado el requisito de la Conciliación Prejudicial, emanada de la Procuraduría General de la Nación, en la cual se informa que dicha solicitud se presentó el 30 de julio de 2012. Comoquiera que el 29 de julio de 2012, día en que vencía el

término de caducidad de la acción, fue domingo, es claro que la demanda debía presentarse el día hábil siguiente, 30 de julio de 2012, previo cumplimiento del requisito de procedibilidad de la Conciliación Prejudicial, la cual, como quedó visto, fue solicitada el último día del término de caducidad. Ahora bien, la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad en los siguientes casos: a) hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley, b) hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley y c) hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior. En el presente asunto, la certificación de haberse realizado la conciliación prejudicial, emanada de la Procuraduría General de la Nación, es de fecha 12 de septiembre de 2012, según consta a folio 52 del cuaderno principal, por lo tanto, sólo hasta ese día podía ejercerse el medio de control, comoquiera que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el último día del término de caducidad. Pero ocurre que la demanda fue presentada el 13 de septiembre de 2012, esto es, el día siguiente, por fuera de la oportunidad legal prevista para el efecto, lo que permite concluir que le asistió razón al Tribunal al declarar probada la excepción de caducidad frente al auto de 30 de enero de 2012.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 180 NUMERAL 6 / LEY 640

DE 2001 – ARTICULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de octubre de dos mil trece (2013) Radicación número: 44001-23-33-000-2012-00038-01

Actor: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA

Demandado: UNIVERSIDAD NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA “UNAD”

Referencia: APELACION AUTO – MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la parte actora contra el proveído de 4 de julio de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de La Guajira, que declaró probadas las excepciones de “indebida acumulación de los actos acusados” y caducidad de la acción respecto del acto administrativo de 30 de enero de 2012.

I-. ANTECEDENTES.

El Departamento de La Guajira, actuando por conducto de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., instauró demanda ante el Tribunal Administrativo de La Guajira contra la Universidad Nacional Abierta y a Distancia “UNAD”, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos, emanados de la entidad demandada: i) Auto de 30 de enero de 2012, que ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de jurisdicción coactiva, radicación

núm. 03; ii) Auto de 31 de enero del mismo año, por el cual se liquida el crédito y las costas por valor de $5.431.155.310,oo; iii) Auto de 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar la nulidad propuesta dentro del citado proceso de jurisdicción coactiva; iv) Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se aprueba la liquidación del crédito y las costas y v) Auto de 20 de marzo del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta, en el sentido de confirmarla. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la Universidad Nacional Abierta y a Distancia, devolver las sumas embargadas por valor de$5.431.155.310,oo; más los intereses, indexaciones y actualizaciones que se generen durante el curso del proceso de la referencia.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

Mediante proveído de 4 de julio de 2013, el a quo declaró probadas las excepciones de “indebida acumulación de los actos acusados” y caducidad de la acción respecto del acto administrativo de 30 de enero de 2012. Al efecto, el Tribunal señaló que la Resolución que decide las excepciones, es la única demandable ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 835 del Estatuto Tributario, tal como lo argumentó la Universidad demandada. Estimó que el Auto de 30 de enero de 2012, que ordenó seguir adelante la

ejecución, no es una sentencia de excepciones sino un auto de trámite, lo que impone concluir que frente al mismo prospera la “excepción de ineptitud de acuerdo con lo previsto en el artículo 101, numeral 2°, del C.P.A.C.A”. Agregó que de la misma manera prospera dicha excepción, frente a las pretensiones de nulidad de los autos de 31 de enero, por el cual se liquidan el crédito y las costas; 22 de febrero, que dispuso no decretar la nulidad propuesta dentro del citado proceso de jurisdicción coactiva, y 20 de marzo (todos de 2012), que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta. En relación con el Auto de 20 de marzo de 2012, por medio del cual se aprueba la liquidación del crédito, señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo carece de competencia, pues ésta se tiene únicamente frente al auto que liquida el crédito, conforme lo establece el artículo 101 del C.P.A.C.A. Como corolario de lo anterior, aseguró que se encuentra “probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque los actos administrativos demandados no se encuentran consagrados en lo establecido en el artículo 101 del C.P.A.C.A.”. Finalmente, estimó que también se probó la excepción de cosa juzgada frente al auto de 30 de enero de 2012, en los términos señalados por la entidad demandada, esto es, porque dicha decisión quedó ejecutoriada el 30 de mayo de 2012 y la solicitud de conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad, se

presentó el 30 de julio de 2012, cuando la acción ya se encontraba caducada.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

El auto apelado se produjo en la Audiencia Inicial del proceso, por lo que se notificó en estrados y en el mismo momento se interpuso el recurso de apelación. El ente territorial demandante aseguró que la acción de la referencia no ha caducado porque el Auto de 30 de enero de 2012, que ordenó seguir adelante la ejecución, es precisamente la sentencia proferida dentro del proceso ejecutivo de jurisdicción coactiva objeto de este asunto, habida cuenta de que en su parte motiva se refirió a las excepciones propuestas. Estimó que aún si se aceptara, en gracia de discusión, que dicha decisión es un acto de trámite, la Universidad Nacional Abierta y a Distancia no habría resuelto a través de auto motivado, el recurso de reposición interpuesto contra el mismo. Agregó que el citado auto de 30 de enero de 2012, forma unidad jurídica con el auto de 20 de marzo del mismo año, por medio del cual se decidió el recurso de reposición interpuesto contra aquél, decisión que fue notificada el 28 de marzo del mismo año. Arguyó entonces, que el término de caducidad de cuatro (4) meses, debió contarse desde el 28 de marzo de 2012, de tal suerte que vencía el 29 de julio del mismo año, pero como era domingo, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 30 de julio de 2012, esto es, el primer día hábil siguiente. Mencionó que la demanda se instauró el mismo día en que se resolvió la solicitud

de conciliación prejudicial, por lo cual concluyó que su presentación fue oportuna. Alegó que durante el proceso de jurisdicción coactiva se cometieron irregularidades, tales como haber expedido el acto administrativo de liquidación del crédito antes del que decidió las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución, de manera que éste quedó ejecutoriado después que aquél.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA: IV.1.- Procedencia del recurso de apelación.

El auto apelado dispuso lo siguiente: “Decisión. Conclusión de lo arriba señalado es que se encuentran probadas la excepción por indebida acumulación de los actos acusados conforme a las competencias que les atribuye el artículo 101, numeral 2, del CPACA y art. 835 del E.T. En el presente caso también se declara probada la caducidad de la acción respecto del acto de fecha 30 de enero de 2012. Se notifica por estrados.” (fl. 100 vuelto). En la parte motiva, dicha providencia señaló que se “encuentra probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda porque los actos administrativos acusados no se encuentran consagrados en el artículo 101 del CPACA” (Las negrillas no son del texto original). El artículo 180, numeral 6°, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que en la Audiencia Inicial del proceso, el Juez o Magistrado Ponente, de oficio o a petición de parte, resolverá las excepciones previas, dentro de las cuales se encuentra la de inepta demanda, consagrada en el artículo 97 del C. de P.C. y 100 del Código General del Proceso,

que entra en vigencia a partir del 1° de enero de 2014, y las de cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva. En su inciso 4°, el numeral 6° del artículo 180 ibídem, prevé que el recurso de apelación procede contra el auto que decide sobre las excepciones y, como quiera que el auto que ocupa la atención de la Sala, declaró probadas las de inepta demanda por “indebida acumulación de los actos acusados” y caducidad de la acción, el recurso interpuesto es procedente y da lugar al análisis de las razones de inconformidad que alega el demandante. IV.2.- En consecuencia, corresponde a la Sala establecer si le asistió o no razón al a quo para declarar probadas dichas excepciones. a.- De la excepción de inepta demanda. Tal como consta en el Mandamiento Ejecutivo, visible a folios 14 a 17 del cuaderno de anexos, los actos administrativos acusados fueron expedidos por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia “UNAD”, dentro del proceso de cobro coactivo núm. 003, adelantado contra el Departamento de la Guajira, con ocasión del incumplimiento de las obligaciones derivadas de los apoyos educativos o beneficios académicos, ofrecidos por dicho ente territorial mediante convenios suscritos con la citada Universidad. En el Mandamiento Ejecutivo aludido en precedencia, la entidad demandada no se refiere a normas especiales de procedimiento para el cobro coactivo, sino que se funda en la facultad que para el efecto le confieren los artículos 79 del C.C.A., y

112 de la Ley 6ª de 1992 y el Decreto 2174 del mismo año, esto es, la de hacer efectivos los créditos a su favor mediante el cobro coactivo. Ahora bien, en relación con el control de legalidad de los actos administrativos expedidos en procesos de cobro coactivo, el artículo 101 del C.P.A.C.A., establece lo siguiente: “Artículo 101. Control jurisdiccional. Solo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito.” (Las negrillas y subrayas no son del texto original). Obsérvese que la norma es taxativa, al precisar cuáles son los únicos actos administrativos, expedidos en procesos de cobro coactivo, que pueden ser objeto de control de legalidad por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, a saber: i) los que deciden las excepciones a favor del deudor, ii) los que ordenan seguir adelante la ejecución y iii) los que liquiden el crédito. En el caso examinado el demandante pretende que se declare la nulidad del Auto de 30 de enero de 2012, que ordena seguir adelante la ejecución; el Auto de 31 de enero del mismo año, por el cual se liquidan el crédito y las costas por valor de $5.431.155.310,oo; el Auto de 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar una nulidad propuesta; el Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se

aprueba la liquidación del crédito y las costas y v) el Auto de 20 de marzo del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta, en el sentido de confirmarla. De dichos actos administrativos, solamente son demandables, en principio, el de 30 de enero de 2012, que ordena seguir adelante la ejecución y el de 31 de enero del mismo año, por medio del cual se liquida el crédito. Pero ocurre que el Auto de 22 de febrero de 2012, que resolvió no decretar la nulidad propuesta, fue confirmado por el Auto de 20 de marzo del mismo año, al decidir el recurso de reposición y, este último dispuso en el numeral 2° de su parte resolutiva “seguir adelante con la Ejecución del Proceso de Jurisdicción Coactiva núm. 03, adelantado por la Universidad Nacional Abierta y a Distancia contra el Departamento de la Guajira” (Las negrillas y subrayas no son del texto original), (folio 44 del cuaderno principal), y en esa medida éstos también son demandables, pues forman una unidad jurídica. No ocurre lo mismo con el Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se aprueba la liquidación del crédito y las costas, pues éste no es objeto de control jurisdiccional, a la luz de lo dispuesto en el artículo 101 del C.P.A.C.A., transcrito y, por lo tanto, frente al mismo se encuentra probada la excepción de inepta demanda, como lo dispuso el a quo. Contrario a ello, se repite, el acto que ordenó seguir adelante la ejecución; el de

liquidación del crédito y el que resolvió la nulidad propuesta y ordenó “seguir adelante con la Ejecución”, sí son demandables por expresa disposición legal y, por tal razón, la Sala se aparta parcialmente de la decisión del Tribunal, en cuanto declaró probada la excepción de inepta demanda frente a estos actos administrativos, con el argumento de que “no se encuentran consagrados en lo establecido en el artículo 101 del CPACA”. (fl. 100 vuelto). Tampoco le asiste razón al a quo, al asegurar que como el auto de 30 de enero de 2012, que ordenó seguir adelante la ejecución, no es una sentencia de excepciones1, el mismo resulta ser un acto de trámite que no es pasible de control jurisdiccional. Tal argumento no es de recibo para la Sala, habida cuenta de que el artículo 101 del CPACA distingue claramente entre los autos que deciden excepciones y los que ordenan seguir adelante la ejecución, siendo unos y otros demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrtaivo, razón adicional, para precisar que frente a dicho auto no se configura la excepción de inepta demanda. 1 El fallo que decidió de fondo las excepciones propuestas por el actor, en el proceso de cobro coactivo núm. 003, es de fecha 27 de agosto de 2010, como consta a folios 62 a 79 del cuaderno de Anexos. En consecuencia, el auto apelado será modificado, en el sentido de declarar probada la excepción de inepta demanda, ÚNICAMENTE frente al Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se aprueba la liquidación del crédito y las costas, por

no ser susceptible de control jurisdiccional. b.- De la excepción de caducidad del medio de control. Corresponde a la Sala entrar a verificar si frente a los autos de 30 de enero de 2012, que ordena seguir adelante la ejecución; 31 de enero del mismo año, por medio del cual se liquida el crédito; 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar la nulidad propuesta y 20 de marzo del mismo año, que confirmó el anterior y ordenó seguir adelante con la ejecución, la acción de la referencia fue instaurada oportunamente o si, contrario a ello, se encuentra caducada, como lo dispuso el Tribunal en el auto apelado. Al respecto, se encuentra probado lo siguiente: - A folio 111 del cuaderno de anexos, obra copia del auto de 31 de enero de 2012, por medio del cual se liquidó el crédito, en cuyo numeral 2° se dispuso “correr traslado de esta liquidación al deudor, por el término de tres (3) días, para que formule las objeciones que considere pertinentes”. - A folio 112 del citado cuaderno, consta que dicho auto fue notificado personalmente el 6 de febrero de 2102 y a folio 128, obra la constancia de ejecutoria del mismo, en la cual se indica que “queda en firme y debidamente ejecutoriado, toda vez que no se objetó dicho acto”, dentro de los tres (3) días concedidos para el efecto. Lo anterior indica que, frente al auto de liquidación del crédito, el término de caducidad de cuatro (4) meses, del medio de control de nulidad y restablecimiento

del derecho, comenzó a correr a partir del día siguiente a su notificación, esto es, entre el 7 de febrero y el 7 de junio de 2012, y dado que la demanda fue presentada el 13 de septiembre de 2012, es evidente que se instauró por fuera de la oportunidad legal prevista para el efecto, por lo que le asistió razón al a quo para declarar probada la excepción de caducidad a este respecto. En lo que tiene que ver con el auto de 30 de enero de 2012, por el cual se ordena seguir adelante la ejecución, en el expediente no obra constancia de su notificación. No obstante, en el Acta de Audiencia de Conciliación Prejudicial, visible a folios 50 a 51 del cuaderno principal, se mencionó que “el acto administrativo que se pretende demandar en nulidad fue notificado personalmente a la Gobernación el 28 de marzo de 2012”, lo cual implica considerar que el término de caducidad corrió entre el 29 de marzo y el 29 de julio de 2012. - A folio 52 del cuaderno principal, obra constancia de haberse agotado el requisito de la Conciliación Prejudicial, emanada de la Procuraduría General de la Nación, en la cual se informa que dicha solicitud se presentó el 30 de julio de 2012. Comoquiera que el 29 de julio de 2012, día en que vencía el término de caducidad de la acción, fue domingo, es claro que la demanda debía presentarse el día hábil siguiente, 30 de julio de 2012, previo cumplimiento del requisito de procedibilidad de la Conciliación Prejudicial, la cual, como quedó visto, fue solicitada el último día

del término de caducidad. Ahora bien, la solicitud de conciliación prejudicial suspende el término de caducidad2 en los siguientes casos: a) hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley, b) hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley y c) hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior. En el presente asunto, la certificación de haberse realizado la conciliación prejudicial, emanada de la Procuraduría General de la Nación, es de fecha 12 de septiembre de 2012, según consta a folio 52 del cuaderno principal, por lo tanto, sólo hasta ese día podía ejercerse el medio de control, comoquiera que la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el último día del término de caducidad. Pero ocurre que la demanda fue presentada el 13 de septiembre de 2012, esto es, el día siguiente, por fuera de la oportunidad legal prevista para el efecto, lo que permite concluir que le asistió razón al Tribunal al declarar probada la excepción de caducidad frente al auto de 30 de enero de 2012. Similar consideración procede frente a los autos de 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar la nulidad propuesta y 20 de marzo del mismo año, que confirmó el anterior y ordenó seguir adelante con la ejecución, pues se advierte que el primero de ellos fue notificado personalmente el 8 de marzo de 2012, como consta a folio 35 del cuaderno principal y el segundo se notificó el 28 de marzo de

2012, como se observa a folio 45. Ello quiere decir que el término de caducidad corrió entre el 29 de marzo y el 29 de julio de 2012, pero, dado que este último fue domingo, la oportunidad legal para 2 Artículo 21 de la Ley 640 de 2001. instaurar la demanda se amplió hasta el día hábil inmediatamente siguiente, esto es, al 30 de julio de 2012. Como quedó visto en precedencia, el 30 de julio de 2012 el actor solicitó ante la Procuraduría General de la Nación la Conciliación Prejudicial, lo cual suspendió el término de caducidad, ya cumplido, hasta el 12 de septiembre de 2012, día en que se expidió la certificación de que trata el literal b) del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, por lo que ese mismo día debía ejercerse el medio de control, pero no se hizo sino hasta el día siguiente, 13 de septiembre de 2012, vale decir, por fuera del término de caducidad de cuatro (4) meses previsto para dicho medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En ese orden de ideas, la Sala encuentra acertada la decisión del Tribunal en cuanto declaró probada la excepción de caducidad frente al Auto de 30 de enero de 2012, que ordena seguir adelante la ejecución dentro del proceso de jurisdicción coactiva, radicación núm. 03, pero la extenderá a los autos de 31 de enero del mismo año, por el cual se liquidan el crédito y las costas por valor de $5.431.155.310,oo; 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar la nulidad

propuesta dentro del citado proceso de jurisdicción coactiva y 20 de marzo del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta y ordenó seguir adelante la ejecución, por las razones expuestas en esta providencia. Por lo tanto, el auto apelado será modificado en el sentido de declarar la excepción de inepta demanda, ÚNICAMENTE frente al Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se aprueba la liquidación del crédito y las costas y la de caducidad frente a los autos de 31 de enero del mismo año, por el cual se liquida el crédito y las costas por valor de $5.431.155.310,oo; 22 de febrero de 2012, que dispuso no decretar la nulidad propuesta dentro del citado proceso de jurisdicción coactiva y 20 de marzo del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta y ordenó seguir adelante la ejecución, por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : PRIMERO: MODIFÍCASE el auto apelado, en el sentido de declarar la excepción de inepta demanda, ÚNICAMENTE frente al Auto de 20 de marzo de 2012, por el cual se aprueba la liquidación del crédito y las costas y la de caducidad de la acción frente a los autos de 31 de enero del mismo año, por el cual se liquidan el crédito y las costas por valor de $5.431.155.310,oo; 22 de febrero de 2012, que

dispuso no decretar la nulidad propuesta dentro del citado proceso de jurisdicción coactiva y 20 de marzo del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la decisión que negó la nulidad propuesta y ordenó seguir adelante la ejecución, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás el auto apelado.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada en la sesión del día 17 de octubre de 2013. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Presidente Ausente con permiso

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO GUILLERMO VARGAS AYALA