CE-44001-23-33-000-2013-00151-01(AC)-2013

ACCION DE TUTELA - Generalidades / ACCION DE TUTELA - Es de carácter residual y subsidiario / ACCION DE TUTELA - Requisitos de procedibilidad Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza…En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo

constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto y aplicación del perjuicio irremediable ver, Corte Constitucional sentencia T-467 de 2006

FACULTADES ADMINISTRATIVAS DISCRECIONALES - Noción / FACULTADES ADMINISTRATIVAS DISCRECIONALES - No es una potestad absoluta / FACULTADES ADMINISTRATIVAS DISCRECIONALES - Fines y presupuestos / FACULTAD DISCRECIONAL ADMINISTRATIVA PARA AUTORIZAR EL INGRESO DE EXTRANJEROS - Se encuentra condicionada por los preceptos de orden superior en la búsqueda de los fines esenciales del estado Las actuaciones administrativas están reguladas y limitadas en la forma mencionada, es decir, que en el ordenamiento constitucional existe un conjunto de preceptos que permiten afirmar, que los principios de legalidad y de prohibición o interdicción de la arbitrariedad administrativa, poseen fundamento constitucional… Hay facultades administrativas discrecionales, cuando el funcionario u órgano, tienen un cierto margen de apreciación para determinar qué medida satisface mejor el interés general, dejándoles la posibilidad de juzgar las circunstancias de hecho, oportunidad y conveniencia, con el fin de realizar una acción o abstenerse de hacerlo, o escoger el sentido de su decisión. Por esto último, la potestad discrecional de la administración para el ejercicio de la función pública y el

cumplimiento de los fines esenciales del Estado, debe estar encaminada al respeto de los principios consagrados en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política, pues dicha facultad, no es ilimitada, sino que debe estar dirigida a través de los actos administrativos que se expidan, al logro de los postulados fundados en el buen servicio a la colectividad, en la convivencia pacífica y en la vigencia de un orden justo. En ese orden de ideas, los funcionarios administrativos no gozan en el ejercicio de sus funciones de una potestad absoluta, sino que deben tener en cuenta para el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la Constitución y las leyes de la República……En ese orden de ideas, el artículo 1 del Decreto 4000 de 30 de noviembre 2004disposición que a pesar de haber sido derogada por el artículo 76 del decreto 834 de 24 de abril de 2013, es aplicable para la época en que se resolvió la solicitud de visa, según el informe de la entidad accionada-, establecía que la facultad para decidir sobre el ingreso a la permanencia de extranjeros en el país es discrecional, lo anterior, dado que está fundada en el principio de la soberanía del Estado, la necesidad de mantener la seguridad nacional y proteger los intereses de los colombianos residentes en el país…Ahora bien, el ingreso y la permanencia de los extranjeros en el territorio colombiano se concretan en autorizaciones o permisos…La facultad discrecional administrativa para autorizar el ingreso de extranjeros al territorio nacional, también se encuentra condicionada por los

preceptos de orden superior en la búsqueda de los fines esenciales del Estado, en especial por los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad, y la prevalencia y garantía de los derechos fundamentales

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / DECRETO 4000 DE 2004

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la facultad discrecional de la administración ver, Corte Constitucional sentencias T-982 de 2004, C-031 de 1995, T-303 de 1994, C-734 de 2000; T-064 de 2007 y; C-553 de 2010. Entre otras. Respecto de la facultad discrecional de la administración para la autorización del ingreso de extranjeros, ver Corte Constitucional sentencias C1259 del 2001, T-321 de 1996 y T-959 de 2000

ACCION DE TUTELA - Es procedente cuando se ha vulnerado el derecho a formar una familia situación que habilita el estudio de fondo del asunto / VISA TEMPORAL - Se puede negar por razones de seguridad por la soberanía nacional o la protección de los intereses de los colombianos residentes en el país / PRINCIPIO DE BUENA FE - Al presumirse la buena fe se invierte la carga de la prueba y por ende son las autoridades las que deben probar que la persona que acude ante ellas no tiene la calidad que afirma tener o que sus declaraciones sobre hechos no corresponden a la realidad La demandante pretende con el ejercicio de la presente acción constitucional, que se ordene a la entidad accionada otorgarle a su cónyuge residente en el Líbano, la

visa temporal. Eventualmente, podría alegarse que la demandante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que la solicitud de expedición de visa temporal le fue negada a su esposo y no a ella, sin embargo, como quiera que la demandante manifiesta que la decisión del Ministerio de Relaciones Exteriores afecta su derecho a formar una familia, la Sala procederá a estudiar si la actuación de la entidad accionada vulnera el derecho invocado o si por el contrario se ajusta al ordenamiento jurídico…para el caso concreto estima la Sala que la subsidiariedad de la acción no resulta aplicable en este caso, pues la inconformidad de la accionante ante la negativa dada a su cónyuge frente a la solicitud de visa, se presenta respecto a su derecho a formar una familia, situación que habilita el estudio de fondo del asunto…En primer lugar, se resalta que la decisión impugnada vía tutela no obedeció a motivos relacionados con la seguridad, la soberanía nacional o la protección de los intereses de los colombianos residentes en el país, los cuales justificarían la discrecional en este tipo de casos, puesto que la accionada no señaló como causal para negar el ingreso al país deI cónyuge de la tutelante, el hecho de que su presencia en el territorio nacional puede atentar contra la seguridad del Estado o perturba el orden público. Sentado lo anterior, se evidencia por la Sala que la decisión de la accionada pasó por el alto que el solicitante de la visa cumple el primer requisito previsto en el artículo 33 del Decreto 4000 de 2004, esto es, contraer matrimonio

válido con nacional colombiano, pues entre la accionante y el señor Bilal Al Omar existe un vínculo marital solemne que fue perfeccionado el 23 de febrero de 2013 ante la autoridad competente de la República del Líbano, es decir, el Tribunal Sunita de Bekaa Oeste del Distrito de Rachaya, y que dicho acto fue registrado en la Notaría Única de Maicao, la Guajira, el 7 de junio del mismo año, como se advierte en el registro civil de matrimonio obrante a folio 6. De lo anterior, se concluye que la entidad accionada está desconociendo la manifestación de la voluntad de los contrayentes de vivir juntos, formar una familia y auxiliarse, máxime cuando existe un documento público que prueba la existencia de la unión conyugal el cual se presume auténtico de conformidad con el artículo 103 del Decreto 1260 de 1970…Con fundamento en lo anterior, para la Sala la actuación del Ministerio de Relaciones Exteriores, no sólo desconoce un matrimonio válidamente celebrado, sino que omite el deber que tiene el Estado de proteger a la familia…Aunado a lo anterior, para la Sala la decisión de impedir el ingreso al país del cónyuge de la demandante, al vulnerar su derecho a conformar una familia, también afecta su libre desarrollo de la personalidad, en atención a que la conformación de una familia y, la libre y autónoma opción del matrimonio o de la unión libre de la pareja, surge como un elemento sustancial de la persona y su fuero interior, sin que el Estado pueda interferir en esa decisión…Finalmente, para la Sala la demandada desconoce el principio de buen fe consagrado en el artículo

83 superior, que se presume en todas las actuaciones que adelantan los particulares ante las autoridades, pues por el sólo hecho de no tener certeza sobre la interacción en persona de los contrayentes, concluyó de forma tajante que el propósito del solicitante de establecerse en el país no era el de formar una familia con la demandante…Cabe recordar que al presumirse la buena fe, conforme al artículo 83 superior, se invierte la carga de la prueba y, por ende, son las autoridades las que deben probar que la persona que acude ante ellas no tiene la calidad que afirma tener o que sus declaraciones sobre hechos no corresponden a la realidad. En consecuencia, para la Sala se encuentra acreditada una actuación vulneradora por parte de las autoridades migratorias colombianas en relación con los derechos fundamentales que aquí se enuncian, dado que la accionada se limitó a negar la petición de expedición de la visa temporal del esposo de la accionante aduciendo el ejercicio de la facultad discrecional, sin tener en cuenta la voluntad de la última de compartir su vida con éste, reflejada en el contrato solemne de matrimonio, y desconociendo el deber del Estado de proteger y salvaguardar de manera prevalente la integridad de la unidad familiar FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITCA – ARTICULO 83 / DECRETO 4000 DE 2004 – ARTICULO 33

NOTA DE RELATORIA: Acerca de la importancia de la familia, ver Corte Constitucional sentencias T-278 de 1994, T-816 de 2002 y T-382 de 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil trece (2013) Radicación número: 44001-23-33-000-2013-00151-01(AC)

Actor: LATIFI DAHER JOUJAH Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Decide la Sala la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 6 de septiembre de 2013, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de la Guajira, rechazó por improcedente el amparo solicitado por

Latifi Daher Joujah.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud de amparo y las pretensiones.

En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política el señor Latifi Daher Joujah, acudió ante el Tribunal Administrativo de la Guajira, con el fin de solicitar la protección del derecho fundamental “a la familia”, presuntamente vulnerado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Como consecuencia del amparo de los derechos invocados, solicitó que se ordene a la entidad accionada expedir la visa temporal de su esposo Bilal Al Omar, a través del Consulado de Colombia en Beirut.

2. Los hechos y las consideraciones de la parte tutelante.

La parte actora fundamentó su solicitud en los siguientes hechos y consideraciones: Señaló que el día 23 de febrero de 2013 contrajo matrimonio con el nacional sirio Bilal Al Omar, ante la autoridad competente para tal fin en la ciudad de Rachaya, en la República del Líbano, y que dicho acto fue registrado en la Notaria Única de

Maicao, la Guajira, el 7 de junio del mismo año. Indicó que su cónyuge, previo cumplimiento de los requisitos legales, solicitó la visa colombiana temporal ante el Consulado de Colombia en Beirut, y que la visa fue negada sin que le exteriorizaran las razones de la decisión. Informó que radicó un escrito en ejercicio del derecho fundamental de petición (no señala la fecha), en el que solicitó que se exteriorizaran los motivos de hecho y de derecho en los que se basó la negativa, así como la expedición de copias del acto administrativo a través del cual se decidió negar la solicitud de visa. Relató que la entidad accionante le informó que en ejercicio de la facultad discrecional prevista en el artículo 2 del Decreto 834 de 2013, se determinó negar la visa de su cónyuge. Posteriormente, transcribió algunos apartes de la sentencia T959 de 2000, M. P. Alfredo Beltrán Sierra, con el fin de resaltar que la acción de tutela es procedente en casos similares al que hoy nos ocupa. Finalmente, señaló que la decisión adoptada por el Ministerio de Relaciones Exteriores vulnera su derecho fundamental a la familia, consagrado en los artículos 42 y 43 de la Carta Política.

3. Trámite procesal e informe de la entidad accionada.

El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante auto de 23 de agosto de 2013 (fl. 9), admitió la demanda de tutela de la referencia y ordenó notificar a autoridad accionada. El Director (E) de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano del Ministerio de Relaciones Exteriores, mediante el escrito radicado el 4 de

septiembre del año en curso, se opuso a las pretensiones contenidas en el escrito de tutela por las siguientes razones (fls. 26-28): En primer lugar, resaltó que de conformidad con el artículo 17 del Decreto 3355 de 2009, el Ministerio de Relaciones Exteriores es el organismo rector encargado de formular, orientar, ejecutar y evaluar la política migratoria de Colombia, y de otorgar las autorizaciones de ingreso de extranjeros al país, en coordinación con la Unidad Administrativa Especial de Migración. Indicó que de conformidad con los artículos 18 y 19 del Decreto 4000 de 2004normatividad vigente para la época en la que se resolvió la solicitud de visa-, la administración tiene un amplio margen de discrecionalidad para decidir si le otorga a un particular la visa, y que dicha decisión fue comunicada al interesado en la oficina ante la cual presentó la solicitud. Afirmó que no es el supuesto cumplimiento previo de los requisitos legales para solicitar la visa lo que da lugar a la expedición de la misma, por cuanto previamente se debe llevar a cabo una valoración acorde con la política migratoria para determinar si se autoriza el ingreso al país del extranjero. Manifestó que en virtud de dicho análisis y con fundamento en la política migratoria, se estudia si en realidad existe convivencia, afinidad y propósitos comunes, entre el extranjero y el nacional colombiano con quien tiene un vínculo marital. Además, señaló que luego de establecer que el señor Bilal Al Omar no habla español ni inglés, que nada conoce sobre Colombia, que es primo de la

accionante y que tiene varios familiares en el país, se concluyó que la intención del extranjero de establecerse en el país para formar una familia con la accionante no era convincente. De otra parte, señaló que el acto que decide sobre el otorgamiento o no de visas constituye una facultad discrecional del Estado que desarrolla el principio de soberanía, según lo preceptuado en el artículo 2° del Decreto 834 de 2013. Indicó que el señor Bilal Al Omar puede acudir nuevamente ante el Ministerio de Relaciones Exteriores para solicitar la expedición de la visa temporal como cónyuge de nacional colombiana, transcurridos 6 meses contados desde la fecha en que se comunicó la negativa de la visa. Finalmente, afirmó que el ejercicio de la presente acción resulta improcedente, que la acción de tutela no fue consagrada para reemplazar los mecanismos ordinarios de defensa judicial con los que cuentan los ciudadanos, en este caso los medios de control establecidos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. Fallo de Primera instancia Mediante sentencia del 6 de septiembre de 2013, el Tribunal Administrativo de la Guajira, rechazó el amparo solicitado, por las razones que a continuación se sintetizan (fls. 30-36): En la providencia impugnada se hicieron algunas consideraciones generales sobre la acción de tutela, resaltando su carácter subsidiario y excepcional, porque ante la existencia de medios ordinarios para ventilar los conflictos, sólo puede ser utilizada como mecanismo transitorio en aras de evitar un perjuicio irremediable.

Posteriormente, el A quo expuso el marco normativo sobre la expedición de visas

colombianas a extranjeros, contenido en el Decreto 834 de 2012 y la Resolución 4130 de 2013. Descendiendo al sub judice, el Tribunal adujo que la solicitud de amparo resulta improcedente en el caso concreto, toda vez que la accionante cuenta con otros medios de defensa judicial para controvertir la legalidad del acto administrativo que acusa, pues puede ejercer ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el medio de control establecida en el artículo 138 del C. P. A. C. A. Al respecto, destaco que la tesis jurisprudencial expuesta en la sentencia T-959 de 2000, proferida en un caso en el que la Corte Constitucional consideró vulnerado el derecho a la familia en conexidad con la dignidad humana frente a la negativa en la expedición de una visa, no es aplicable en el caso de autos, toda vez que en dicha oportunidad se solicitó en dos ocasiones la expedición del referido documento y se ejerció la acción de tutela como mecanismo transitorio, mientras que en el presente caso no se ha intentado obtener nuevamente la expedición de la visa, no se elevó la solicitud de amparo como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable ni se expuso la forma como se pueden ver afectados sus derechos fundamentales sin la intervención del juez constitucional.

5. La impugnación La parte accionante manifestó su desacuerdo respecto a la decisión de primera instancia en el memorial visible en los folios 45 a 47, por las razones que se resumen a continuación: Afirmó que el matrimonio produce obligaciones recíprocas para los contrayentes, entre las que se destaca la cohabitación, la fidelidad y el socorro, y que no ha

podido cumplir con sus obligaciones debido a la negativa de la entidad accionada para expedir la visa solicitada por su esposo. Manifestó que su mínimo vital se ve afectado, ya que si bien el matrimonio se efectuó mediante poder, requiere a su esposo a su lado, toda vez que tiene muchas necesidades económicas y afectivas.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable y, la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o

amenaza. En este sentido, la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aún existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo. En desarrollo de esta disposición constitucional, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece como causal de improcedencia del amparo la existencia de otros recursos judiciales, salvo que éste se utilice como mecanismo transitorio, o que el medio ordinario no sea eficaz para proteger el derecho fundamental. Sin embargo, la Corte ha señalado que la existencia de otros medios de defensa judicial, no es por sí misma razón suficiente para dar lugar a la declaratoria de improcedencia del amparo constitucional, ya que es necesario entrar a considerar (i) si dicho mecanismo es eficaz para restablecer el derecho y (ii) la necesidad de proteger el mismo de manera transitoria para evitar un perjuicio irremediable1.

3. Del ejercicio de la facultad discrecional El artículo 121 de la Constitución Política expresa que ninguna autoridad del Estado puede ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley. Esta disposición obliga a que las actuaciones administrativas estén reguladas en la ley y los reglamentos. En el mismo sentido, la Carta Política

1 Sentencia T-467 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda. establece en el artículo 6 que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión y extralimitación en el ejercicio de sus funciones. A su vez, el artículo 209 superior, establece que “La función administrativa se encuentra dirigida al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad”. Es así como, las actuaciones administrativas están reguladas y limitadas en la forma mencionada, es decir, que en el ordenamiento constitucional existe un conjunto de preceptos que permiten afirmar, que los principios de legalidad y de prohibición o interdicción de la arbitrariedad administrativa, poseen fundamento constitucional.2 De otra parte, se advierte que el ejercicio de las facultades de los funcionarios y órganos públicos está regulado y limitado en mayor o menor medida, y que dependiendo de la densidad normativa en cada caso, las actuaciones administrativas serán regladas o discrecionales. Cuando las facultades son regladas, la ley o el reglamento establecen, que frente a determinadas supuestos de hecho, la autoridad administrativa debe tomar las medidas asignadas en forma expresa y sujetarse a las mismas. Sin embargo, una reglamentación rígida y detallada es en la práctica irrealizable, ya que es imposible que el ordenamiento jurídico prevea y pronostique todas las posibles relaciones y situaciones que se presentan en la sociedad. Hay circunstancias y casos en que es forzoso dejar a la apreciación del órgano o funcionario algunos aspectos, y es precisamente en esas situaciones que la

facultad de la administración es discrecional. 2 Sentencia T-982 de 2004, M. P. Rodrigo Escobar Gil Hay facultades administrativas discrecionales, cuando el funcionario u órgano, tienen un cierto margen de apreciación para determinar que medida satisface mejor el interés general, dejándoles la posibilidad de juzgar las circunstancias de hecho, oportunidad y conveniencia, con el fin de realizar una acción o abstenerse de hacerlo, o escoger el sentido de su decisión. Por esto último, la potestad discrecional de la administración para el ejercicio de la función pública y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, debe estar encaminada al respeto de los principios consagrados en los artículos 2 y 209 de la Constitución Política3, pues dicha facultad, no es ilimitada, sino que debe estar dirigida a través de los actos administrativos que se expidan, al logro de los postulados fundados en el buen servicio a la colectividad, en la convivencia pacífica y en la vigencia de un orden justo. En ese orden de ideas, los funcionarios administrativos no gozan en el ejercicio de sus funciones de una potestad absoluta, sino que deben tener en cuenta para el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados, reconocidos por la Constitución y las leyes de la República. En efecto, el artículo 36 del Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), reproducido por el artículo 44 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establecía los siguiente: : "En la medida en que el contenido de una decisión de carácter general o

particular, sea discrecional, debe ser adecuada a los fines de la norma que la autoriza, y proporcional a los hechos que le sirven de causa". De la lectura de la disposición transcrita, se tiene que el acto administrativo expedido en ejercicio de la facultad discrecional es arbitrario cuando contradice o no guarda proporción con el texto o los fines que persiguen los principios y garantías constitucionales, además, cuando es desproporcionado frente a la 3 Sentencia C-031 de 1995, M. P. Hernando Herrera Vergara finalidad pretendida por la norma en que se fundamenta el ejercicio de la facultad. Lo anterior lleva a la Sala a concluir que la potestad discrecional que tienen los agentes de la administración no es absoluta, lo cual equivaldría a la arbitrariedad, en términos de la Corte Constitucional4, ya que se encuentra limitada por los preceptos de orden superior en la búsqueda de los fines esenciales del Estado, en especial los principios de legalidad e interdicción de la arbitrariedad, y la prevalencia y garantía de los derechos fundamentales.

4. De la competencia discrecional del Gobierno Nacional para autorizar el ingreso y la permanencia de extranjeros al país y el respeto por los postulados constitucionales El artículo 100 de la Constitución Política de 1991, otorga a los extranjeros las mismas garantías concedidas a los nacionales "salvo limitaciones que establezca la Constitución o la Ley", reservando para los nacionales el ejercicio de derechos políticos.

De lo anterior, se deduce que se pueden establecer limitaciones con respecto a los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio nacional. Al respecto, en la sentencia C1259 del 2001, la Corte Constitucional destaca lo

siguiente: “Ahora bien, dada la trascendencia que la nacionalidad tiene en la dinámica de los Estados modernos, como una emanación del principio de soberanía, disponen de la facultad de regular el ingreso y permanencia de extranjeros. Esto es comprensible pues todo Estado debe tener conocimiento de los nacionales de otros países que ingresan a su territorio, de los propósitos con que lo hacen y de las actividades a que se dedican pues ese conocimiento le permite ejercer un control adecuado que atienda también los intereses de sus nacionales.” 5 4 Ver, entre otras, las sentencias T-303 de 1994, C-031 de 1995, M. P. Hernando Herrera Vergara; C-734 de 2000; T-064 de 2007 y; C-553 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas. 5 Sentencia C-1259 de 200, M. P. Jaime Córdoba Triviño. En ese orden de ideas, el artículo 1° del Decreto 4000 de 30 de noviembre 20046disposición que a pesar de haber sido derogada por el artículo 76 del decreto 834 de 24 de abril de 20137, es aplicable para la época en que se resolvió la solicitud de visa, según el informe de la entidad accionada-, establecía que la facultad para decidir sobre el ingreso a la permanencia de extranjeros en el país es discrecional, lo anterior, dado que está fundada en el principio de la soberanía del Estado, la necesidad de mantener la seguridad nacional y proteger los intereses de los colombianos residentes en el país. El Decreto en cita fue expedido en ejercicio de la competencia para “dirigir las relaciones internacionales” que le confiere el artículo 189, numeral 2, de la

Constitución al Presidente de la República como Jefe de Estado8. Ahora bien, el ingreso y la permanencia de los extranjeros en el territorio colombiano se concretan en autorizaciones o permisos. El Decreto 4000 de 2004, en el artículo 5º, definía la visa como “la autorización concedida a un extranjero para el ingreso y permanencia en el territorio nacional otorgada por el Ministerio de Relaciones Exteriores.” El artículo 6º del mismo cuerpo normativo se refería al “permiso de ingreso y permanencia” que expedía el otrora Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, - hoy la Unidad Administrativa Especial Migración Colombia (artículo 20, Decreto 834 de 2013) en los casos de extranjeros que no requieran visa de visitante, de acuerdo con lo que al respecto establezca el Ministerio de Relaciones Exteriores. En el artículo 9º se trataba el tema de la vigencia de las visas y sus causales de expiración, y en el artículo 10 se regulaba la ca