CE-44001-23-40-000-2017-00304-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / INEXISTENCIA DE UN MANDATO IMPERATIVO E INOBJETABLE / NORMA QUE SE PRETENDE ACATAR ESTA SUJETA A

CONDICIÓN / AVALÚO CATASTRAL DE LAS MEJORAS CONSTRUIDAS POR CERREJÓN Para el presente caso, el mandato que se exige, establecer de oficio los avalúos catastrales, está sometido a condición lo que impide acceder a las pretensiones de la parte actora. En efecto, como ya se demostró la conducta que se exige de la accionada parte de la omisión de los propietarios y poseedores pero además, para su ejercicio requiere de la consecución de las escrituras de cada inmueble o del valor fijado por la Oficina de Catastro “previa inspección ocular”, situaciones estas que impiden que se trate de un mandato claro que sea exigible vía acción de cumplimiento, pues de la simple lectura de los preceptos que se dicen desatendidos se advierte que incluso debe acudir otras entidades para su cumplimiento como serán aquellas que deban suministrar las escrituras y las encargadas de realizar la inspección ocular que se requiere para fijar el correspondiente avalúo catastral. (…) Para la Sala es importante destacar que en casos como el presente, en los que se reclama el actuar del IGAC para llevar a cabo un avalúo de oficio, es necesario que el demandante indique los inmuebles respecto de los cuales esta obligación ha sido incumplida. (...) En conclusión, las condiciones a las cuales está sometido el mandato que se exige hacer cumplir en la presente acción constitucional y la falta de precisión del actor a la hora de demostrar o mencionar en qué inmuebles se configura el incumplimiento por parte

de la IGAC, impiden que se trate de una obligación clara y llevan al traste con las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 44001-23-40-000-2017-00304-01(ACU)

Actor: LEODEGAR LORENZO SEGUNDO ROIS REINA Demandado: INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de enero de 2018 del Tribunal Administrativo de La Guajira que negó sus pretensiones.

I. ANTECEDENTES 1.1. Demanda El señor LEODEGAR LORENZO SEGUNDO ROIS REINA, en ejercicio del medio de control de cumplimiento, demandó del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “IGAC”, el acatamiento del contenido de los artículos 19 de la Ley 14 de 1983; 20 y 21 del Decreto 3496 de 1983 y; 187 del Decreto 1333 de 1986. 1.2. Hechos La parte actora sostuvo que en diciembre de 2009 el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, en adelante “IGAC”, Territorial Guajira, incorporó al catastro las construcciones realizadas por la Asociación Carbocol – Intercol, ya en cabeza de Cerrejón Zona Norte S.A., y Carbones del Cerrejón Limited, “…y lo hizo

inscribiendo catastralmente tales mejoras desde el año 1993 hasta el año 2009…”. Precisó que dicha incorporación solo se hizo desde 1993 porque los años anteriores eran de competencia de “IGAC”, Territoriales Magdalena y Cesar, pero “…no han procedido a incorporar al catastro, tanto las carreteras privadas como las líneas férreas privadas que utiliza la minería en los departamentos de Cesar y Magdalena”. Luego, explicó la forma en la cual constituyó en renuencia al accionado mediante oficios del 22 de diciembre de 2016, 25 de enero de 2017 y 6 de octubre del mismo año. De acuerdo con lo expuesto, solicitó: “…hacer efectivo el cumplimiento del artículo 19 de la Ley 14 de 1983, los artículos 20 y 21 del Decreto 3496 de 1983 y el artículo 187 del Código de Régimen Municipal – Decreto 1333 de 1986, en los dos acontecimientos importantes en que el Instituto Geográfico Agustín Codazzi ha sido autoridad renuente al cumplimiento del deber de establecer de oficio el avalúo catastral de las mejoras construidas por Cerrejón, desde la fecha de terminación –año 1984 hasta el año 2008-, correspondientes a la Línea Férrea y las Carreteras Privadas, deber omitido por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi en la Territorial Magdalena …”. 1.3. Actuación procesal El Tribunal Administrativo de La Guajira, por auto de 9 de noviembre de 20171, admitió la demanda y ordenó notificar al instituto accionado. Por auto de 20 de noviembre de 20172, se ordenó: la vinculación de: las

Corporaciones Autónomas Regionales del Cesar y Magdalena, la Superintendencia de Notariado y Registro y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, pidió que la mentada Superintendencia y el “IGAC” remitieran los nombres de los propietarios: i) de las vías férreas y carreteras privadas que utilizan la minería en los departamentos del Cesar y Magdalena; ii) de los terrenos en dónde están construidas dichas vías férreas y carreteras privadas y; iii) los municipios en donde se construyeron. Mediante providencia de 6 de diciembre de 20173 se ordenó vincular al Ministerio 1 Folio 38 2 Folios 50 y 51 3 Folio 93 de Minas y Energía, los municipios de Chiriguaná, El Paso, Bosconia, El Copey, a DRUMMOND Ltda., Empresa de Carbones del Cesar, C-I PRODECTO S.A., Sociedad VALE COAL COLOMBIA Ltda., EMCARBON S.A., DIAMOND-COAL-1LTDA y COLOMBIAN-NATURAL-RESOURSES-ISA. 1.4. Contestaciones, se presentaron las siguientes: 1.4.1. Del Instituto Geográfico Agustín Codazzi “IGAC” La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica afirmó que como el demandante aduce el incumplimiento del deber de inscribir catastralmente y fijar avalúo catastral de líneas férreas y carreras privadas construidas o adquiridas en los departamentos del Cesar y Magdalena, ese Tribunal carece de competencia para resolver la presente acción de cumplimiento.

Solicitó que se ordena la vinculación de los siguientes interesados en las resultas del proceso: i) los propietarios de las líneas férreas y carreras privadas; ii) los propietarios de los terrenos donde se construyeron las líneas férreas y carreras privadas; iii) los municipios donde se construyeron las líneas férreas y carreras privadas; iv) las CARs donde se construyeron las líneas férreas y carreras privadas; v) la Superintendencia de Notario y Registro y; vi) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Respecto de las pretensiones del actor sostuvo que las obligaciones que reclaman están supeditadas a que los propietarios o poseedores cumplan con su deber de informar adquisiciones y mejoras, luego sí el “IGAC” procederá a iniciar la actuación administrativa que se reclama. Precisó que en aquellos casos en los cuales los propietarios no cumplen con su deber de informar, ese instituto “…hace el levantamiento de la misma y para ese efecto consulta las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos…”, en atención del artículo 504 de la Ley 1579 de 2012. Para el caso de los poseedores “…la información se levanta mediante visita a los sitios en donde se afirma que existen los bienes inmuebles objeto de inscripción catastral (…) Verificada esta información, deben adelantarse los estudios de identificación física, para la descripción idónea de los inmuebles y económica para la fijación del avalúo catastral”. Con fundamento en lo anterior, dijo que no es cierto que el “IGAC” “…tenga las pruebas que sean fundamento para realizar las inscripciones catastrales y fijar los

avalúos catastrales (…) las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos no cuentan con la información de los propietarios o no hacen la inscripción registral…”. 4 ARTÍCULO 50. MATRÍCULA INMOBILIARIA Y LA CÉDULA CATASTRAL. Cada folio de matrícula inmobiliaria corresponderá a una unidad catastral y a ella se referirán las inscripciones a que haya lugar. En consecuencia, cuando se divida materialmente un inmueble o se segregue de él una porción, o se realice en él una parcelación o urbanización, o se constituya en propiedad por pisos o departamentos, o se proceda al englobe de varios predios el Registrador dará aviso a la respectiva oficina catastral para que esta proceda a la formación de la ficha o cédula correspondiente a cada unidad. El incumplimiento de este deber constituye falta disciplinaria del Registrador Por lo dicho, resaltó que se trata de actuaciones administrativas de difícil cumplimiento pero afirmó que las territoriales del Cesar y Magdalena “vienen adelantando esas gestiones”. Para atender el requerimiento del Tribunal este instituto informó que la vía férrea corresponde a los municipios de Chiriguaná y el Paso (fls. 43 al 44 y 47 al 48). 1.4.2. De la Corporación Autónoma Regional del Magdalena Su apoderado judicial solicitó denegar las pretensiones de la parte actora por considerar que su representada no ha incurrido en el incumplimiento que se aduce y agregó que lo reclamado con la demanda no es de su competencia, por lo que se debería declarar la falta de legitimación de la causa por pasiva.

Finalmente, señaló que la parte actora no la constituyó en renuencia (fls. 65 al 69). 1.4.3. De la Superintendencia de Notariado y Registro El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (E) informó que no podría atender el requerimiento del Tribunal para que remitiera los nombres de los propietarios de las vías férreas y carreteras privadas que utilizan la minería en los departamentos del Cesar y Magdalena hasta que se remitieran datos más precisos como documentos de identidad, Nit, matricula inmobiliaria dirección, entre otros (fl. 86). 1.4.4. Del Ministerio de Minas y Energía Su apoderado judicial enfatizó que las normas que pide hacer cumplir el demandante no imponen obligación alguna a ese ministerio, por tanto, solicitó su desvinculación y negar las pretensiones (fls. 126 al 128).

1.4.5. De la DRUMMOND LTDA.

Su representante legal transcribió los preceptos que el actor dice desatendidos para concluir que “…esas normas solo tuvieron aplicación hasta el 6 de julio de 1984, cuando se cumplió el año siguiente a la promulgación de la Ley 14 de 1983, y respecto de quienes a la fecha de expedición de esa ley eran propietarios de predios. Por ello, la acción interpuesta carece de objeto legítimo pues con ella se pretende reclamar el cumplimiento de unas normas que ya no pueden ser cumplidas, por haberse vencidos el término que se tenía para ello. No puedo menos que advertir que casi 35 años después de haber sido expedidas, ninguna de esas normas puede ser aplicada , cuando no lo fueron antes, pues los actos administrativos

dejan de ser obligatorios cuando pasan cinco (5) años sin que hayan sido ejecutados por quien deben hacerlo”. Asimismo, informó que esa sociedad se estableció en Colombia en 1987 y varios años después comenzó a adquirir predios, lo que evidencia que no es destinataria de las normas que pide hacer cumplir el actor. Luego, se encargó de demostrar los impuestos que de acuerdo a su actividad minera debe pagar y cuáles no. Para finalizar, expuesto que el actor omitió la constitución de renuencia en debida forma y allegar copia del Decreto 3496 de 1983 (fls. 134 al 150).

1.4.6. De C-I PRODECTO S.A.

Por conducto de apoderado judicial, manifestó su oposición a la prosperidad de las pretensiones del demandante. Como fundamento de lo anterior, expuso que la acción de cumplimiento “…no es el camino adecuado para definir si un tipo determinado de infraestructura (líneas férreas) debería o no considerarse mejoras para efectos del avalúo catastral” y “no existe norma con fuerza material de ley o actos administrativos que estén pendientes de ser cumplidos por parte del IGAC…”. Además, propuso las siguientes excepciones: “Inexistencia de incumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos por parte del IGAC respecto de PRODECO” Al respecto, sostuvo que el “IGAC (…) ha realizado la inscripción que se reclama en el presente proceso, toda vez que los predios de propiedad de PRODECO localizados en los departamentos del Cesar y del Magdalena cuentan con el avalúo catastral efectuado por dicha entidad…”. En lo referente a “…la emisión de actos administrativos a través de los cuales se

ha ordenado la inscripción de la línea férrea como mejoras PRODECO ha ejercido su derecho de defensa y ha recurrido las correspondientes resoluciones del IGAC”. Con fundamento en lo expuesto, señaló que “…no estamos ante la existencia de un mandato legal imperativo e inobjetable”. “Ausencia de renuencia del IGAC a cumplir con normas aplicables” Afirmó que el instituto accionado contrario a incumplir las normas a las que se refiere la demanda, ha atendido todas las peticiones del accionante, lo que sucede es que no han sido resueltas a favor del peticionario. “Improcedencia de ajustar avalúos por existencia líneas férreas privadas” Afirmó que la existencia de una línea férrea “…en un predio no constituye un incremento de su valor catastral como lo supone el demandante sin ningún tipo de sustento (…) puede incluso afectar desfavorablemente el valor de un predio en la medida en que lo divide físicamente y por ende impone limitaciones practicas a su uso…” (fls. 189 al 195). 1.5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de La Guajira mediante sentencia de 25 de enero de 2018, negó las pretensiones de la demanda constitucional. Para arribar a esa decisión, el Tribunal señaló que del análisis de las normas que se citan como desatendidas “a primera vista” advierte un mandato en cabeza de IGAC “…adelantar de oficio el avalúo catastral, cuando los poseedores o propietarios de mejoras o predios no cumplieron con las obligaciones impuestas por las normas en mención, lo cierto es que ello se encuentra condicionado a que la entidad accionada cuente con las escrituras o documentos privados de dichos

predios, en aras de tomar como base el valor de escritura o establecer la ubicación para realizar la inspección ocular”. Sostuvo que la parte actora no demostró que el IGAC cuenta con la documentación necesaria para adelantar de oficio el avalúo catastral de las mejoras construidas por Cerrejón desde 1984 hasta el 2008 como tampoco de aquellas realizadas o adquiridas por las empresas mineras en los departamentos del Cesar y el Magdalena, lo que impide “…establecer con meridiana claridad el incumplimiento endilgado…”. Además, de las respuestas obrantes en el expediente concluyó que el IGAC “…no cuenta con la documentación necesaria para realizar de oficio la inscripción catastral solicitada por la parte actora, sin embargo, para lograr tal finalidad se encuentra adelantando los trámites pertinentes que conlleven a la consecución de los documentos idóneos, por medio de los cuales se establezcan quiénes son los propietarios o poseedores de la línea férrea y las carreteras privadas objeto de la presente acción de cumplimiento”. Finalmente, citó el contenido de dos resoluciones de la accionada que demuestran que “…viene dando cumplimiento a las obligaciones impuestas por las normas que considera la parte actora objeto de incumplimiento” (fls. 285 al 293). 1.8. Impugnación La parte actora impugnó la decisión anterior en procura de que fuera revocada, con fundamento en los siguientes argumentos: Afirmó que de conformidad con el artículo 21 de la Ley 393 de 1997 el juez de la acción de cumplimiento no le es dable declarar cumplimiento parcial de los mandatos exigidos.

Adujo que el incumplimiento de la accionada debería contabilizarse desde su constitución en renuencia -6 de enero de 2017para significar que, por lo menos, a la fecha lleva más de 12 meses sin haber acatado el mandato que se reclama. El Tribunal omitió indicar en su fallo que en aplicación del artículo 7º de la Ley 393 de 1997 el actor “….no podrá instaurarse nueva acción con la misma finalidad…”. Concluyó que si el Tribunal encontró probado el cumplimiento de las normas que se dicen desatendidas, debió declarar la terminación anticipada del proceso. Insistió que el IGAC sí cuenta con la documentación necesaria para cumplir con el mandato que se le requiere, citó como fundamento de su afirmación los artículos 5º de la Ley 14 de 1983, 17, 28, 88 y 89 de la Resolución No. IGAC 2555 de 1988, además, afirmó que no se le puede exigir al demandante allegar estas pruebas (fls. 304 al 311).

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada contra la sentencia del Tribunal Administrativo de La Guajira de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “CPACA” Ley 1437 de 20115, así como del Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “…apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en

las acciones de cumplimiento”. 2.2.- Generalidades sobre la acción de cumplimiento La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad. Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 29 de julio de 19976, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. Para que la demanda proceda, se requiere: a) Que la norma legal o acto administrativo contenga un mandato imperativo e inobjetable radicado en cabeza de una autoridad pública o de un particular en ejercicio de funciones públicas, al cual se reclama el cumplimiento; y que, en efecto, se establezca que existe la desatención de la norma o acto; b) Que el actor pruebe que antes de presentar la demanda exigió al que consideró como obligado, el cumplimiento de su deber legal; 5 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte

de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)”. 6 “Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”. c) Que el afectado no haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en el acto administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción; que no se trate de una norma que establezca gastos, ni tampoco del reclamo de un derecho que pueda garantizarse por la vía de la acción de tutela. 2.3.- Normas que se solicita acatar 2.3.1. Ley 14 de 19837 “ARTÍCULO 19º.- Los propietarios o poseedores de predios o mejoras no incorporadas al Catastro, tendrán obligación de comunicar a las Oficinas Seccionales del Instituto Geográfico "Agustín Codazzi", o a las Oficinas de Catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquía o a las Tesorerías Municipales en donde no estuvieren establecidas dichas oficinas, tanto el valor como la fecha de adquisición o posesión de estos inmuebles así como también la fecha de terminación y el valor de las mejoras con el fin de que dichas entidades incorporen estos valores con los ajustes correspondientes como avalúos del inmueble. A los propietarios de predios y mejoras que dentro del término de un (1) año contado a partir de la fecha de promulgación de la presente Ley, no cumplieren con la obligación prescrita en este artículo se les establecerá de

oficio el avalúo catastral tomando en cuenta el valor de la escritura, el cual se reajustará anualmente en un ciento por ciento (100%) del incremento del índice de precios al consumidor, para empleados que determine el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) desde la fecha de la correspondiente escritura de adquisición. Cuando las mejoras no estén incorporadas en la escritura se tendrá en cuenta para el avalúo el valor fijado por la Oficina de Catastro, previa una inspección ocular”. 2.3.2. Decreto 3496 de 19838 “ARTÍCULO 20. Inscripciones de predios o mejoras no incorporadas al catastro: los propietarios o poseedores de terrenos o edificaciones no incorporadas al catastro, deben comunicar a las autoridades catastrales o a las Tesorerías Municipales donde no hubiere oficina de catastro, y dentro de un término de 1 año contado a partir del 6 de julio de 1983 fecha de vigencia de Ley 14 de 1983, el nombre y la identificación ciudadana o tributaria del propietario o poseedor, valor, área y ubicación del terreno y edificaciones no incorporadas, la escritura registrada o documentos de adquisición y la fecha desde la cual es propietario o poseedor. Las autoridades catastrales deben inscribir el terreno y edificación declarados, ajustando sus valores, a partir de la fecha de la escritura respectiva o en su defecto a partir de la fecha desde la cual el solicitante haya manifestado ser propietario o poseedor y hasta la fecha de inscripción, en un 10% anual acumulativo sin exceder de 15 años hasta 1983, y de 1984 en adelante de acuerdo con el índice ordenado por el

7 Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones 8 Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 14 de 1983 y se dictan otras disposiciones Ministerio de Hacienda y Crédito Público para cada año, según las disposiciones contenidas en los artículos 15, 17 y 18 del presente Decreto. Artículo 21. Avalúos de oficio para predios o mejoras no inscritos: las autoridades catastrales, a partir de 1 año de vigencia de la Ley 14 de 1983, establecerán de oficio los avalúos catastrales para los predios o mejoras que no estén inscritos en el catastro. El valor con el cual se inscribirán en el catastro dichos inmuebles será el que aparezca en la escritura reajustándolo para cada año, a partir de la fecha de adquisición o posesión y hasta la fecha de inscripción, en el 100% del índice anual de precios al consumidor para empleados, determinado por el DANE. Cuando en la escritura o documento privado no figuren las edificaciones y su valor, el propietario o poseedor de ellas, deberá presentar las pruebas correspondientes ante las Oficinas de Catastro, y si no lo hiciere, el catastro fijará el avalúo previa inspección ocular”. 2.3.3. Decreto 1333 de 1986 “ARTÍCULO 187. Los propietarios o poseedores de predios o mejoras no incorporadas al catastro, tendrán obligación de comunicar a las oficinas seccionales del Instituto Geográfico Agustín Codazzi, o a las oficinas del catastro de Bogotá, Cali, Medellín y Antioquia o a las tesorerías municipales

en donde no estuvieron establecidas dichas oficinas, tanto el valor como la fecha de adquisición o posesión de estos inmuebles así como también la fecha de terminación y el valor de las mejoras con el fin de que dichas entidades incorporen estos valores con los ajustes correspondientes como avalúos del inmueble. A los propietarios de predios y mejoras que dentro del término de un (1) año contado a partir de la fecha de promulgación de la Ley 14 de 1983, no hubieren cumplido con la obligación prescrita en este artículo se les establecerá de oficio el avalúo catastral tomando en cuenta el valor de la escritura, el cual se reajustará anualmente en un ciento por ciento (100%) del incremento del índice de precios al consumidor para empleados que determine el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) desde la fecha de la correspondiente escritura de adquisición. Cuando las mejoras no estén incorporadas en la escritura se tendrá en cuenta para el avalúo el valor fijado por la oficina de catastro, previa una inspección ocular”. 2.4. Del agotamiento del requisito de procedibilidad La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste9 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 9Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de

Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”10 Sobre este tema, esta Sección11 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la

acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 11 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario

estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos12” (Negrillas fuera de texto). En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo 12 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.13 En este caso, con la demanda, la parte actora allegó, entre otros, escrito del 22 de

diciembre de 2016 dirigido al accionado en la que pidió el “…cumplimiento del artículo 19 de la Ley 14 de 1983, los artículos 20 y 21 del Decreto 3496 de 1983 y el artículo 187 del Código de Régimen Municipal – Decreto 1333 de 1986”14. De igual manera aportó copia de la respuesta suscrita por la Jefe Oficina Asesora Jurídica (E) del IGAC en la que, en síntesis, para atender la petición del demandante le informa que “…la entidad viene adelantando los trámites pertinentes p