CE-47001-23-31-000-1996-04831-01(19120)-2011

ACCION DE REPARACION DIRECTA - Niega. Declara caducidad de la acción / CADUCIDAD - Declara caducidad. Caso negociación de compra de bienes por INDERENA / CADUCIDAD - Caso negociación de compra de bienes. Declara caducidad: Conteo de término a partir de que la actora tuvo conocimiento de la no voluntad de negociación de INDERENA Descendiendo los planteamientos jurisprudenciales vistos al caso concreto, considera la Sala que el término de caducidad empezó a correr a partir del 17 de junio de 1986, fecha en la cual, la sociedad actora conoció de la no existencia de voluntad de negociación del bien por parte del INDERENA, tal y como pasa a explicarse. En lo que concierne al período comprendido entre los años 1975 y 1986, considera la Sala que si bien diferentes organismos estatales le informaron a PROSICOL acerca de la inclusión del predio “Las Quemadas” dentro del Parque Natural “Isla de Salamanca”, también es evidente que la demandante dirigió sus esfuerzos en el sentido de demostrar lo contrario. Ahora bien, tal y como se anotó previamente, dicha situación sólo vino a ser definida con claridad con la expedición de la Resolución 0283 de 1985. En consecuencia, a juicio de la Sala, no era posible que se iniciara el conteo del término de caducidad con anterioridad a ese acto administrativo, en tanto existía convencimiento en la sociedad actora acerca que el “Predio Las Quemadas” no se encontraba dentro del parque natural y, en consecuencia, para PROSICOL no existía obligación de negociarlo a favor del Estado. Dicha circunstancia se encuentra refrendada con el comportamiento

de PROSICOL durante ese período de tiempo en el cual se aplicó exclusivamente a lograr que la administración le permitiera explotar económicamente el bien, pero en ningún momento solicitó que se realizara la correspondiente negociación o expropiación por cuanto estaba convencida que su bien inmueble no hacía parte del Parque Natural “Isla de Salamanca” circunstancia que, en efecto, se desprende del concepto rendido en este proceso por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Ahora bien, se tiene claridad que sólo hasta el 28 de febrero de 1986 PROSICOL solicitó la incorporación de su predio al patrimonio público y que la entidad encargada vino a dar respuesta negativa el día 17 de junio del mismo año. Esta circunstancia se torna especialmente relevante en cuanto a partir de esta última fecha, la demandante adquirió plena certeza respecto de la voluntad negativa de la administración a expropiar el bien inmueble y, por ende, es a partir de este momento cuando comenzó a correr el término de caducidad para interponer la acción respectiva. Sobre este aspecto –ha de decirseno resultan de recibo los argumentos expuestos por la demandante referidos a que la presente acción se trata de una acción sui generis, no sometida al término de caducidad debido al daño continuado al que se encuentra sometida ya que, de conformidad con la jurisprudencia vista, los casos de ocupación permanente, se caracterizan precisamente por la continuidad en el tiempo de la ocupación realizada y, en dicho entendido, la norma contempló un término perentorio de caducidad en dos años a partir de la consolidación de la ocupación, circunstancia que en este caso

corresponde al momento en que se adquirió seguridad acerca de la negativa de la administración en expropiar el bien, por lo que , como la demanda solo vino a ser interpuesta nueve años después, el 18 de junio de 1996, se torna evidente que para esa fecha ya se encontraba caducada, razón por la cual es procedente confirmar la providencia apelada como en efecto se hará.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION A

Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON

Bogotá, D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil once (2011).

Radicación número: 47001-23-31-000-1996-04831-01(19120)

Actor: PROMOTORA SIDERURGICA COLOMBIANA - PROSICOL LTDA

Demandado: NACION - MINISTERIO DE AGRICULTURA - MINISTERIO DEL

MEDIO AMBIENTE Referencia: ACCION DE REPARACION DIRECTA (APELACION SENTENCIA) Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida el día 31 de julio de 2000 por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda1.

La Promotora Siderúrgica Colombiana Ltda. PROSICOL LTDA por intermedio de mandatario judicial debidamente constituido y en ejercicio de la acción de reparación directa enderezada en contra de la NACION - MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE y MINISTERIO DE AGRICULTURA a quienes señalaron como parte demandada, mediante

libelo presentado el día 18 de junio de 1996, solicitaron que, previos los trámites de ley, con citación y audiencia de la parte demandada y del Señor Agente del Ministerio Público, se realicen las siguientes declaraciones y condenas. “PRETENSIONES DECLARATIVAS PRINCIPALES. “1) Que se declare a la Nación responsable de la indebida administración que esta ha dado, inicialmente a través del INDERENA y posteriormente a través del Ministerio del Medio Ambiente, al inmueble denominado Las Quemadas, de propiedad de la sociedad Promotora Siderúrgica Colombiana Ltda. “2) Que se declare que ha vencido todo término razonable para que la Nación adquiera por vía de negociación directa o de expropiación, el predio Las Quemadas y ello por razones imputables a la inercia del Ministerio de Agricultura y del Ministerio del Medio Ambiente y no ajenas a la ausencia del ejercicio de la potestad reglamentaria por parte del señor Presidente de la República. 1 Fls 6-70 Cdno Principal 1. “3) Que se declare que como consecuencia de la falla en la administración de dicho predio y la invasión del mismo por parte de terceros, PROSICOL LTDA, ha sido despojada del derecho efectivo de dominio sobre el mismo, de suerte que a una negociación directa o a un eventual proceso de expropiación comparecerían terceros con expectativas legítimas. “PRETENSIONES CONDENATORIAS CONSECUENCIALES DE LAS PRINCIPALES 1, 2 Y 3 “4) Que se condene a la Nación a pagar a la sociedad demandante a título de

indemnización, el valor del inmueble denominado “Las Quemadas”, de acuerdo con el avalúo que del mismo se efectúe en el presente proceso, a cambio del acto escriturario en el cual PROSICOL LTDA, cede su derecho cartular de dominio a la entidad pública. “5) Que se condene a la Nación a pagar a PROSICOL LTDA., la suma que en los últimos años, contados a partir de los dos años inmediatamente anteriores al ejercicio de la presente acción hasta el momento en que se dicte providencia condenatoria en firme; dicha sociedad haya dejado de devengar en razón la imposibilidad de explotar el predio “Las Quemadas”. Esta pretensión se refiere concretamente al lucro cesante derivado de la congelación de un activo social, lucro que será avaluado por peritos. “6) Que se ordene la indexación de toda suma que deba pagarse teniendo en cuenta el plazo transcurrido entre su demostración en el proceso y la providencia culminatoria en firme. “PRETENSIONES SUBSIDIARIAS DE LAS PRINCIPALES 1, 2, Y 3. (Procedentes en el caso en que no se consideren de recibo las pretensiones 1, 2 y 3 y por ende se denieguen también las consecuenciales de las mismas. “7) Que se condene a la Nación a iniciar dentro de un plazo que fijara el juzgador, el trámite de negociación directa del precio y si esta no concluyese dentro del plazo establecido por el juzgador, se ordene a la Nación iniciar el proceso de explotación del predio. “8)Que se declare que en dichos procedimientos administrativos (negociación o

expropiación), no se tendrán en cuenta para la fijación del valor del predio, los derechos y mejoras en el mismo. Como hechos relevantes se plantearon en la demanda los siguientes. Afirmó la sociedad actora que mediante Resolución 292 de 18 de agosto de 1969, el Gobierno Nacional aprobó el acuerdo 004 del mismo año proferido por la Junta directiva del INDERENA, por medio del cual se delimitó el Parque Nacional Natural de la Isla de Salamanca. En ese acto administrativo se prohibió el desarrollo de actividades industriales, comerciales o agrícolas distintas de las que fueren necesarias para la conservación del parque y, además, se indicó que la administración del área delimitada correspondía al

INDERENA.

Al mismo tiempo, indicó el libelista que el mentado acto administrativo estableció el respeto a los derechos adquiridos, premisa de la cual se infiere que nació para el Estado la obligación de adquirir los bienes incluidos en dicha zona. Narró la demanda que la Sociedad Promotora Siderúrgica Colombiana “PROSICOL LTDA”, previo un “cuidadoso estudio jurídico”, decidió adquirir el bien inmueble “Las Quemadas” al considerar que no se encontraba incluido dentro del área establecida por el Acuerdo 004 de 1969 para el Parque Nacional Natural “Isla de Salamanca”. Para llegar a dicha conclusión consideró que en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente al predio, no existía anotación de limitación al dominio alguna y, de otra parte, que la Nación hacia el año 1970 había adquirido una parte del inmueble, “lo cual permitía asumir que la Nación no tenía

interés alguno en la parte restante”. Dicho negocio jurídico se realizó el 29 de octubre de 1975. Indicó la actora que desde el momento de la adquisición del inmueble, PROSICOL LTDA inició gestiones para explotarlo comercialmente a través de la creación de un complejo industrial. Sin embargo el 21 de septiembre de 1976, el Departamento Nacional de Planeación conceptuó negativamente sobre el proyecto al considerar que el predio se encontraba dentro de zona correspondiente al parque natural. Por lo anterior, afirmó, se inició una controversia jurídica con el INDERENA y, posteriormente, con el Instituto Geográfico Agustín Codazzi con el fin de demostrar que el predio “Las Quemadas” no se encontraba dentro de la zona del parque natural de la Isla de Salamanca. Así mismo explicó que el 17 de mayo de 1979 se expidió la ley 31 en la cual se declaró de utilidad pública y de interés social, una zona de 100 hectáreas para construir una ciudadela industrial en la zona ubicada frente al Terminal Marítimo de la ciudad de Barranquilla, y si bien dicha norma no especificó lindero alguno, dicha disposición podría cobijar al “Predio Las Quemadas” en tanto se encuentra ubicado en dicha zona. Indicó que esta norma fue declarada exequible por la H Corte Suprema de Justicia y reglamentada mediante Decreto 1615 de 1980, el cual fue declarado nulo por el H Consejo de Estado, situación que aumentó el estado de indeterminación del predio de los accionantes frente a la ley. De conformidad con el dicho de la sociedad actora, la situación planteada se vio agravada

con la presencia de múltiples invasiones tanto de particulares sin vivienda como también de comerciantes e industriales quienes ocupan el territorio en verano y lo abandonan en invierno. Se consignó en el escrito de demanda que el 9 de julio de 1985, la Junta Directiva del INDERENA expidió el Acuerdo 038, por medio del cual se “aclara” el Acuerdo 4 de 1969 en el sentido de adicionar la palabra “nuevo” al nombre del Caño Clarín, lo que -en últimasresultó en un modificación sustancial de los linderos del Parque Natural de la Isla de Salamanca en tanto que tuvo por efecto incluir el predio “Las Quemadas” dentro del Parque Natural. En el año de 1986, la demanda señaló que PROSICOL LTDA, presentó un derecho de petición solicitándole al INDERENA que realizara los trámites destinados a incorporar el predio “Las Quemadas” al patrimonio público o que, de no adoptar dicha opción, procediera a la desafectación del gravamen sobre el inmueble y devolviera la administración a su propietario. Frente a la anterior petición, mediante oficio de 17 de junio de 1986 el INDERENA dio respuesta en el sentido de indicar que no era posible iniciar los trámites correspondientes a la incorporación del predio hasta tanto el Gobierno Nacional no definiera la zona de 100 hectáreas previstas en la ley 31 de 1979. Lo anterior por cuanto existía la posibilidad de que fuera otra entidad quien estuviera llamada a realizar la adquisición del inmueble. Así mismo le señaló que las medidas dirigidas a detener y controlar los actos de invasión de la propiedad le correspondían a la sociedad

actora en su calidad de propietaria del bien. Que entre 1987 y 1989 se elevaron diversas peticiones al INDERENA con el fin de iniciar actividades comerciales e industriales en el predio, las cuales algunas negadas y otras veces, la mayoría, no contestadas. Al mismo tiempo, a juicio del libelo, el bien inmueble se convirtió en una especie de baldío, objeto de ocupaciones transitorias y permanentes, lo cual obligó a la sociedad accionante a entablar acciones reivindicatorias contra las sociedades PRODECO LTDA y TECNAVAL LTDA, estas últimas amparadas en títulos de propiedad expedidos por la Alcaldía Municipal de Pueblo Nuevo. Igualmente estimó que la Nación no ha puesto en marcha los mecanismos previstos en la ley 9 de 1979, dando lugar a que exista un comportamiento de hecho por parte de la entidad pública que no solo ha administrado el bien en forma indebida sino que ha impedido el uso y goce del bien a sus propietarios.

2. Trámite en primera instancia.

La demanda así formulada se admitió por auto de 10 de junio de 19962, el que se notificó en debida forma a las entidades demandadas y al señor Agente del Ministerio Público3. Dentro del término de fijación en lista, el Ministerio de Medio Ambiente dio contestación al libelo para oponerse a sus pedimentos en el entendido que la limitación de administración del bien inmueble “las Quemadas” era legitima toda vez que no existía duda alguna acerca de la inclusión del inmueble dentro del Parque Natural “Isla de Salamanca” En consecuencia, criticó el razonamiento expuesto en el libelo referido a que si la Nación

había adquirido una parte de dicho predio, se presuponía que ya no le interesaba el resto del mismo, toda vez que el demandante desconoce que las adquisiciones de bienes por 2 Fl 1-2 Cdno Principal 2. 3 Fls 6-7 Cdno Principal 2 parte del Estado se encuentran sometidas al trámite de reservas y apropiaciones presupuestales que dispensan gran cantidad de tiempo. El Ministerio de Agricultura no contestó la demanda. Posteriormente se decretaron y practicaron pruebas, luego de lo cual se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión4. La parte demandante reiteró los argumentos de la demanda, adicionando tan sólo lo correspondiente a que la acción incoada no era susceptible de ser sometida a las normas de caducidad de la acción de reparación directa, en tanto no se discute una ocupación de hecho sino una afectación del inmueble con base en una decisión jurídica que no se ha perfeccionado. Así las cosas indicó que debía tenerse en cuenta el término de prescripción ordinario de 20 años, contado a partir del año 1985, fecha en la cual se dio la “verdadera afectación al parque” en tanto, la decisión del año 1969 no incluía el “predio las Quemadas” y, además, no fue publicada, ni se realizaron los registros pertinentes, por lo que le era inoponible. Las entidades demandadas y el Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal.

3. La sentencia apelada5.

Después de realizar la correspondiente valoración probatoria, el Tribunal a quo declaró probada de oficio la excepción de caducidad al considerar que la acción fue propuesta por

fuera del término previsto en la ley para la acción de reparación directa contra la operación administrativa y los actos administrativos tildados de irregulares por la demandante. Para llegar a dicha aseveración, tuvo en cuenta diversos escenarios posibles tales como expedición de la Resolución de 292 de 1969, la Ley de 1979 y la Resolución 283 de 1985, concluyendo que en todos los casos se había superado el término de dos años contados a partir del conocimiento de dichas decisiones por parte de

PROSICOL.

4. El recurso de apelación6.

Inconforme con la anterior providencia, la parte actora interpuso recurso de alzada en tiempo oportuno en el cual manifestó que el caso planteado constituía una situación en extremo particular, en tanto, la Nación en uso de sus facultades legales, asumió la administración del “Predio Las Quemadas” abstrayendo el bien del comercio y dejando a la sociedad actora en un limbo jurídico, a la espera de que la Nación expropiara o 4 Fl 230 Cdno Principal 2. 5 Fl 546-560 Cdno Principal 2. 6 Fl 405-428 Cdno Principal 2. negociara el bien afectado, sin límite de tiempo para que se realice dicha operación en tanto la norma no contempla ningún término. Así las cosas consideró que el presente caso no trata de la ocupación de hecho de un bien por obra o trabajo público sino de una limitación o de un despojo de la propiedad derivada de un procedimiento jurídico que se ha extendido en el tiempo desde el año 1975. Indicó que desde el año 1985, la administración expidió normas que no dejaron dudas

acerca de la pertenencia del predio “Las Quemadas” al parque natural, por lo que imposible resultaba incoar demanda por falla en el servicio restando tan sólo la posibilidad, “innovadora” de demandar por desequilibrio de las cargas públicas, sin que pudiera hablarse de caducidad de la acción, en tanto el “despojo legal de la administración” era reiterado y continuado en el tiempo y, en consecuencia, sólo caducaban las pretensiones relativas a indemnizaciones causadas dos años antes de la presentación de la demanda, como en efecto se solicitó en el libelo. Finalmente criticó “el juego de caducidades” efectuado por el Tribunal de instancia que no sólo desconoció la imposibilidad jurídica de entablar acción contenciosa por parte de la demandante, sino que, además hizo referencia a normas inaplicables al caso concreto.

5. Trámite en segunda instancia.

El recurso de apelación se admitió mediante auto de 4 de diciembre de 20007, trámite luego del cual se dispuso correr traslado a las partes para alegar de conclusión mediante auto de 9 de febrero de 20018, oportunidad frente a la cual el Ministerio de Medio Ambiente allegó escrito en el que reiteró lo expuesto a lo largo del proceso9. Las demás partes procesales guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal 7 Fl 436 Cdno Principal 2. 8 Fl 438 Cdno Principal 2. 9 Fl 439-443 Cdno Principal 2.

Administrativo del Magdalena, el 31 de julio de 2000, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, pues la pretensión mayor se estimó en la demanda en $3.026.800.000.oo10 mientras que el monto exigido en ese año para que un proceso, adelantado en ejercicio de la acción de reparación directa, tuviera vocación de doble instancia era de $13.460.000 (Decreto 597 de 1988). Toda vez que la alzada es interpuesta por la parte contra la cual es contraria la sentencia de instancia, la Sala no tiene limitación alguna para resolver el presente asunto.

2. De conformidad con lo previsto en la ley 99 de 1993, las funciones correspondientes al manejo, administración y vigilancia de los parques Naturales de orden Nacional pertenecen al Ministerio del Medio Ambiente Teniendo en cuenta que las pretensiones de la demanda se dirigen contra diversas actuaciones tomadas por el INDERENA y el Ministerio de Agricultura, se hace necesario referirse en primer término a las entidades competentes a la fecha de la presentación de la demanda para el manejo y cuidado de las zonas destinadas para parques naturales nacionales.

Al respecto se tiene que el Decreto 133 de 1976 estableció la estructura orgánica del Ministerio de Agricultura dentro de la cual se encontraba como órgano adscrito el Instituto Nacional de Recursos Renovables y de Ambiente “INDERENA”. A su vez este Ministerio expidió el Decreto 622 de 1977 y en su artículo 411, expresamente designó al INDERENA como el órgano encargado de la administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales. Dicha estructura, en lo esencial, se mantuvo hasta la expedición de la ley 99 de 1993, por

medio de la cual se creó el Ministerio de Medio Ambiente asignando a éste, las diferentes funciones relacionadas con el manejo, cuidado y conservación del patrimonio ecológico de la Nación y, en su artículo 5, expresamente se le encargó el sistema de Parques Nacionales Naturales. Artículo 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente:… 10 Fl 51 Cdno Principal 1. 11 Artículo 4Según lo dispuesto por el artículo 38 del decreto número 133 de 1976, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente (INDERENA) es la entidad competente para el manejo y administración del Sistema de Parques Nacionales Naturales, a que se refiere este decreto. …Reservar, alinderar y sustraer las áreas que integran el Sistema de Parques Nacionales Naturales y las reservas forestales nacionales, y reglamentar su uso y funcionamiento; Dicha norma expresamente previó que las funciones desarrolladas por el INDERENA serían trasladadas al Ministerio de Medio Ambiente12. Parágrafo 2º.- El Ministerio del Medio Ambiente, en cuanto sea compatible con las competencias asignadas por la presente Ley, ejercerá en adelante las demás funciones que, en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, venían desempeñando el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de Salud, el Ministerio de Minas y Energía y el Departamento Nacional de Planeación. El Ministro del Medio Ambiente sustituirá al Gerente del INDERENA en las Juntas y Consejos Directivos de que éste haga parte en virtud

de lo dispuesto por la ley, los reglamentos o los estatutos. Así las cosas, es claro para la Sala, que al momento de presentación de la demanda, el Ministerio de Agricultura ya no tenía a su cargo las funciones bajo las cuales se expidieron los actos de delimitación del Parque Natural Nacional “Isla de Salamanca” en el entendido que dichas funciones y obligaciones le fueron trasladadas al Ministerio de Medio Ambiente, que en cumplimiento de tales cometidos fue la única entidad que compareció al presente proceso.

3. La naturaleza de la acción propuesta. Las limitaciones de la propiedad que impidan su goce y disfrute se asimilan en sus efectos a una ocupación permanente de inmueble.

Considera la Sala que es menester realizar algunas precisiones en cuanto a la naturaleza de la acción propuesta por cuanto el a quo en su pronunciamiento se abstuvo de considerar dicho aspecto. Es así como se observa que si bien el libelo de la demanda es demasiado profuso en la narración de los hechos sustento de la acción, lo cierto es que es posible deducir que la inconformidad de la sociedad actora radica en la limitación del uso y aprovechamiento de un bien inmueble de su propiedad “Predio Las Quemadas” en tanto la Nación lo ha considerado como parte de un Parque Nacional Natural sin 12 También se ordenó la liquidación del INDERENA dentro de los dos años siguientes a la expedición de la Ley? tiempo durante el cual estaría adscrito al Ministerio. Artículo 98º.- Liquidación del Inderena. Ordenase la supresión y liquidación del Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, INDERENA, creado mediante Decreto Ley 2460 de 1968, dentro del plazo de dos (2) años contados a partir de la vigencia de la presente Ley. El

Gobierno Nacional nombrará un liquidador quien actuará bajo la supervisión del Ministro del Medio Ambiente. que hubiera procedido a su negociación o expropiación con el fin de incorporarlo al dominio público El tema de la reserva de inmuebles por parte de la Nación con el fin de destinarlos a bienes de uso público, en este caso para un parque natural, no ha sido ajeno a las reflexiones de la jurisprudencia de esta Corporación la que lo ha considerado como el ejercicio legítimo de competencias por parte del Estado en defensa del interés general. No obstante lo anterior, ha considerado la jurisprudencia que si con dicha conducta se lesionan los derechos adquiridos de los particulares, deberá la Nación entrar a negociar o a expropiar dichos bienes. Así lo explicó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en pronunciamiento del año 198313. “Así las cosas, cuando el gobierno reserva una determinada zona como "Parques Nacionales", debe entrar a negociar las propiedades o mejoras de particulares que se encontraren dentro de tal zona, para que ésta en su integridad pase a ser patrimonio exclusivo del Estado, y que dadas sus características especiales de bien de dominio público, para beneficio de los administradores en cuanto con ello se protegen el medio ambiente y los recursos naturales, que como se dijo, son patrimonio de la humanidad, se torna en inalienable e imprescriptible, mientras conserve tal carácter y el Estado no la desafecte del fin para el que fue destinada. En caso de que el particular se negare a negociar con el Estado, debe procederse a la expropiación del respectivo predio o mejora, con fundamento en la declaratoria de utilidad pública que respecto de las zonas de Parques Nacionales han hecho

las normas atrás citadas”. Más recientemente la Corte Constitucional se pronunció en similares términos a los atrás referidos:14 “Es necesario precisar, que dentro de las zonas delimitadas y, por consiguiente, reservadas o destinadas a parques naturales, no sólo se comprenden terrenos de propiedad estatal, sino de propiedad privada. Si bien en estos casos subsiste la propiedad privada, que es enajenable, ella está afectada a la finalidad de interés público o social propia del sistema de parques nacionales, afectación que implica la imposición de ciertas limitaciones o cargas al ejercicio de dicho derecho, acordes con dicha finalidad. No obstante, debe aclararse, que en cuanto se afecte el núcleo esencial del derecho de propiedad con la referida afectación el respectivo inmueble debe ser adquirido mediante compra o expropiación”. Ahora bien en aquellos casos en los que el Estado se abstiene de incorporar a su patrimonio los bienes inmuebles destinados para el uso público resulta evidente que el propietario resulta perjudicado, en tanto si bien no es privado expresamente de la propiedad del bien, lo cierto es que se le impide la explotación económica del mismo. Es por lo anterior que este tipo de eventos, de conformidad con la visión de la Sección, se ha convenido por su jurisprudencia en asimilarlos a una ocupación permanente de inmueble 13 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Consulta de 21 de febrero de 1983. Cons Ponente Jaime Betancur Cuartas. 14 Corte Constitucional Sentencia C-649 de 1997. susceptible de ser indemnizada mediante la acción contenciosa de reparación directa,

por entender que las consecuencias fácticas de la negativa a expropiar por parte de la administración, en últimas tiene las mismas características producidas con la ocupación, esto es la imposibilidad del uso y disfrute efectivo del inmueble. En dicho sentido así se expresó la Corporación en sentencia de 25 de junio de 1992:15 "Procedió erradamente el Inderena al omitir las medidas económicas necesarias para indemnizarle a la parte actora la imposibilidad en que la situó para que enajenara su inmueble o para ejercer sobre éste la explotación agropecuaria que de años atrás venía realizando. La situación que en este caso se presenta no difiere en mayor grado de la limitación de derechos que genera una ocupación permanente y por esta similitud estima la Sala que se le debe dar un tratamiento jurídico similar". "... Cabe anotar como la ocupación, figura asimilable a la reserva como parque nacional del terreno del demandante, no conlleva necesariamente la condición de originarse por trabajos públicos. Así lo consagra el artículo 220 del código contencioso administrativo, de donde se infiere que no fue intención del legislador circunscribir tal ocupación de una propiedad inmueble exclusivamente a la resultante por trabajos públicos sin que la misma bien puede concebirse y configurarse como en el caso examinado, con la prohibición absoluta del dueño de ejercer los derechos personales y reales que le corresponden sobre el inmueble de su propiedad". “…En este orden de ideas, bien puede asimilarse la actuación de la administración como una especie de expropiación del predio del actor y, por consiguiente, se impone en su favor un reconocimiento indemnizatorio.

(Negrillas y subrayas fuera de texto) Dicha tesis también fue expuesta en sentencia de 28 de junio de 1994 en la cual se afirmó:16 “De otra parte, la legislación colombiana no consagra la acción planteada por el demandante, que se presenta como un tipo de expropiación a la inversa, esto es, provocada por el particular interesado en que el Estado adquiera un inmueble de su propiedad. “El código contencioso administrativo contempla dentro del proceso de reparación directa la acción específica para lograr la reparación de perjuicios cuando estos se causen por ocupación permanente de una propiedad; y en este caso, de conformidad con el artículo 220 del código, si la sentencia ordena el pago al particular del inmueble ocupado o de parte de él, la misma sentencia servirá como título traslaticio del dominio a la entidad demandada. “Esta acción denominada de ocupación de hecho por trabajos públicos, como ya lo ha dicho la Sala, puede utilizarse en el caso en que, no obstante no ser la entidad de derecho público la que materialmente ocupa el predio, los efectos de su conducta irregular o las consecuencias de su falla son 15 Consejo de Estado. Sección Tercera. Expediente No. 6947. Magistrado Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, 16 Consejo de Estado. Sección Tercera Consejero ponente: Carlos Betancur Jaramillo