CE-47001-23-31-000-2000-0003-01(AP)-2003

PATRIMONIO CULTURAL - Está bajo la protección del Estado y los bienes que lo conforman pertenecen a la Nación con carácter de inalienable / PATRIMONIO CULTURAL - Su defensa y protección de interés social y es responsabilidad tanto de las autoridades como de la ciudadanía Las anteriores disposiciones consagran la voluntad del Constituyente de proteger las riquezas culturales de la Nación, establecen que el patrimonio cultural está bajo la protección del Estado y que los bienes que le conforman pertenecen a la Nación con carácter inalienable, por lo cual, la Ley debe proveer los mecanismos necesarios para velar por su protección y readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. La defensa y protección del patrimonio cultural es de interés social y es responsabilidad tanto de las autoridades como de la ciudadanía en general. La apropiación, conocimiento, valoración y disfrute del patrimonio cultural por parte de la ciudadanía es indispensable para su defensa y protección, de acuerdo con las normas vigentes. La Ley 388 de 1997 referente al Ordenamiento Territorial, destaca la importancia que cobra el liderazgo de los Municipios en la consolidación de políticas, prioridades y acciones sobre la organización de su territorio rural y urbano, lo que complementa la importancia jurídica, institucional y orgánica, que deben tener los planes de protección de los bienes patrimoniales y de ordenamiento territorial. Herramientas jurídicas esenciales para consolidar las políticas nacionales en torno al tema. CONSEJO DE MONUMENTOS NACIONALES - Organo asesor del Gobierno en cuanto a la protección y manejo del patrimonio cultural / CENTRO DE

DOCUMENTACION DE LA DIRECCION DE PATRIMONIO DEL MINCULTURACuenta con más de 43 mil planos con la información gráfica del patrimonio arquitectónico y urbano del país / PARQUE NATURAL NACIONAL DE SALAMANCA - Es un bien de interés cultural de Colombia / MERCADO PUBLICO DE SITIONUEVO - Mientras no sea declarado bien de interés cultural o patrimonio de la Nación, la autoridad municipal puede destinarlo a otros fines / BIEN DE INTERES CULTURAL - En la medida en que ostente tal calidad, es susceptible de protección mediante acción popular De conformidad con la Ley 397 de 1997 (artículo 7°), el Consejo de Monumentos Nacionales es el órgano encargado de asesorar al Gobierno Nacional en cuanto a la protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación. Ahora bien, en el caso de inmuebles, La Planoteca del Centro de Documentación de la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura cuenta con más de 43.000 planos, con información gráfica del patrimonio arquitectónico y urbano del país, representada en estudios, reglamentaciones y proyectos de restauración realizados en los Monumentos y Bienes de Interés Cultural; contiene la historia del Patrimonio Colombiano conservada desde la creación del Instituto Colombiano de Cultura – Colcultura en 1968 hasta hoy, en el Ministerio de Cultura y está conformada por los planos de los Bienes Inmuebles y Muebles que han sido motivo de estudio, evaluación o restauración por parte de la Dirección de Patrimonio. En el municipio de Sitionuevo (Magdalena), si existe un bien que fue declarado Bien de interés cultural de Colombia, es el “Parque Nacional Natural Isla de Salamanca”, sin que

haya información de que el “Mercado Público”, constituya un bien de esta naturaleza. En consecuencia, como lo afirmó el a quo, mientras no se surta el procedimiento establecido para el efecto, esto es, declaratoria de bien de interés cultural o patrimonio de la Nación del bien objeto de la presente acción, queda a disposición de la Autoridad Local destinarlo a los fines culturales, públicos o comerciales que al efecto considere.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 47001-23-31-000-2000-00003-01(AP-00003)

Actor: OCTAVIO ANTONIO RUÍZ GUTIÉRREZ

Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SITIONUEVO (MAGDALENA)

Referencia: ACCION POPULAR FALLO Decide la Sala la apelación interpuesta por la parte actora contra la Sentencia del 5 de junio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena que DENEGÓ las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES El 3 de abril de 2000, el señor OCTAVIO ANTONIO RUÍZ GUTIÉRREZ en nombre propio y en ejercicio de la acción popular (folios 1 a 4) establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en la Ley 472 de 1998, presentó demanda contra EL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE SITIONUEVO (Magdalena), al considerar

vulnerado el derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación [Ley 472 de 1998, artículo 4°, literal f)], y solicitó: “1. Que se ordene al Sr. Alcalde Municipal de Sitio Nuevo, que paralice la ejecución de las obras públicas que actualmente, por medio de contratistas ejecuta sobre el inmueble denominado mercado público, patrimonio arquitectónico, histórico y cultural de los sitionueveros; y que están orientados hacia la construcción de una biblioteca municipal.

2. Que a efectos de evitar un perjuicio irremediable, dicha orden contemplará la obligación para el Alcalde, de ejecutar las obras de refacción que desde el punto de vista arquitectónico resulten indispensables y necesarias para volver las cosas a su estado anterior, rescatando para la comunidad la vigencia de sus derechos colectivos conculcados.

3. Que se ordene el reconocimiento y pago de los incentivos de ley, en cabeza del accionante.” Los hechos que dieron origen a la presente acción, son los siguientes: En el Municipio de Sitionuevo, “exactamente en el atracadero o muelle de las embarcaciones que allí arriban o partem (SIC) existe una antigua construcción en la que desde siempre ha funcionado el Mercado Público; caracterizada por su innegable valor histórico, arquitectónico y cultural”.

En dicho inmueble, el Alcalde Municipal de manera arbitraria y sin autorización del Concejo Municipal, adelantó la construcción de una biblioteca atentando contra su valor histórico y arquitectónico. Ha hecho caso omiso a las intervenciones de los organismos de control con ocasión de las denuncias presentadas1 y ha

preservado en su ejecución, vulnerando el derecho colectivo a la preservación y conservación del patrimonio público y cuya amenaza subsiste hoy día. OPOSICIÓN A través de apoderada judicial, el Alcalde del Municipio de Sitionuevo contestó la demanda (folios 47 a 49), aclarando en primer lugar que desde hace muchos años en el citado bien no funciona el Mercado Público y que la Alcaldía contrató la refacción general y adecuación de ese inmueble para salón cultural y oficinas. Adujo que según constancia enviada a la Oficina de Planeación Departamental, el proyecto no modifica ni altera la fachada del inmueble y que según lo certificó la Sociedad Colombiana de Arquitectos, aquél tampoco hace parte de los Monumentos Nacionales que reposan en el Inventario General del Ministerio de Cultura. 1 Cita el Oficio N° 412-874-99 del 27 de diciembre de 1999 proferido por la Directora de Patrimonio (A) del Ministerio de la Cultura (folios 12 y 13) y el Oficio N° 120 del 18 de febrero de 2000 expedido por la Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Departamental del Magdalena (folio 5). Manifestó que el 28 de febrero 2000 las obras fueron suspendidas “produciendo un grave perjuicio a la ciudadanía en general, y en especial a la cultura, ya que se planeó el salón cultural del Municipio”. Indicó que dio alcance a las recomendaciones del Ministerio de Cultura, toda vez que “en el plan de ordenamiento territorial se acordó conjuntamente con la comunidad la recuperación y reconstrucción de la arquitectura Colonial”. Agregó que el proyecto implementado preserva la fachada del inmueble y su

estructura general; así mismo, se ha recuperado del abandono en que se encontraba. AUDIENCIA ESPECIAL El 29 de agosto de 2000 se celebró la audiencia especial sin que se llegara a un acuerdo entre las partes (folios 89 a 91), quienes intervinieron así: El demandante se ratificó en lo expuesto en el escrito inicial y propuso que las obras sean destinadas a la reapertura del Mercado, “se lo deje al servicio de nuestros coterráneos para que allí se expendan las frutas, las carnes y le sirva a esta gente para el bienestar y el sustento de las familias”. El demandado precisó que el Mercado tiene más de 30 años que no funciona; en cuanto al proyecto de refacción, adujo que la fachada se conserva y que la propuesta del demandante no es viable pues se ha adelantado un 85% de las obras. El Delegado de la Defensoría del Pueblo solicitó al Tribunal la protección de los derechos e intereses colectivos vulnerados. El Procurador Judicial Delegado destacó que el contrato de obras fue celebrado el 12 de mayo de 1999 y que las consultas a la Secretaría de Planeación Departamental y a la Sociedad Colombiana de Arquitectos sólo se formularon en abril y mayo de 2000. Sin embargo, el inmueble no ha sido declarado Monumento Nacional y en el proyecto de refacción se respetan la fachada y los muros; no obstante “en esta diligencia no se cuenta con los elementos de juicios (SIC) suficientes para concluir si las obras realizadas atentan o no contra el patrimonio cultural e histórico del mencionado inmueble. En cuanto a que dicho inmueble retorne a su estado anterior, por lo expuesto por el señor Alcalde por encontrarse

ejecutadas las obras en un 75% (SIC)2 esto parece ser un imposible”. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante Sentencia del 5 de junio de 2003, DENEGÓ las súplicas de la demanda (folios 224 a 230). Luego de analizar las pruebas arrimadas al plenario, concluyó que “las remodelaciones hechas al edificio donde funcionó el Mercado Público de Sitionuevo, no afectan su fachada y que aún las del interior del edificio conservan algo de su vieja estructura. Así mismo demuestran que hace muchos años no funciona allí el Mercado Público y que se había convertido en cueva de alimañas, como roedores y otros y así mismo que se estaba deteriorando. ( ) Por otra parte, queda demostrada la inconveniencia del funcionamiento del Mercado Público en el sitio céntrico de la población donde se encuentra ubicado, por claros motivos de salubridad e higiene. En cambio, nada impide que una edificación como esa sea utilizada, debidamente refaccionada y acondicionada, para actividades culturales como biblioteca y auditorio para conferencias y otras actividades de tipo académico, para oficinas y aún para locales comerciales. Es por el contrario aconsejable su utilización para esas clases de actividades.” Agregó que las obras de refacción pueden continuar para los fines indicados “siempre que no se afecte la fachada de la edificación ni lo que constituye el estilo propio de la misma en su interior, pero sí se pueden hacer las construcciones interiores que sean menester a fin de adaptar la edificación a los fines culturales, de oficinas y comerciales de que se ha dado cuenta. Lo anterior lo tendrá en

cuenta, además de la Administración Municipal de Sitionuevo, la Oficina Asesora Departamental de Planeación”. APELACIÓN La parte actora apeló de la anterior decisión (folios 231 y 232) por no haber tenido en cuenta la recomendación de la Secretaría de Planeación Departamental en el oficio anexo ni la intervención del Procurador Judicial Delegado en la Audiencia de Pacto de Cumplimiento, esto es que el Mercado Público “no ha sido excluido como monumento cultural e histórico” y el fallo le quita esta posibilidad. 2 En su intervención, el Alcalde manifestó que las obras ya están en un 85%. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA Mediante providencia del 6 de agosto de 2003 (folios 240 y 241), el Despacho Sustanciador admitió el recurso de apelación y ordenó la notificación personal tanto al señor Agente del Ministerio Público como al Defensor del Pueblo o su Delegado. A través de Auto del 26 de septiembre de 2003 (folio 262), se ordenó correr traslado a las partes por el término de cinco (5) días para alegar de conclusión, de conformidad con el artículo 360 del Código de Procedimiento Civil; sin embargo, las partes guardaron silencio. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO En escrito recibido el 26 de septiembre de 2003 (folios 246 a 251), la Procuradora Primera Delegada ante esta corporación, solicitó confirmar la Sentencia apelada. Luego de narrar los antecedentes fácticos que dieron origen a la interposición de la presente acción y el trámite dado a la misma, en concepto del Ministerio

Público, en el sub júdice se pretende la protección del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, por lo que precisó que dada la naturaleza del inmueble objeto de la acción, de conformidad con el artículo 72 de la Constitución Política y los artículos 1° y 6° de la Ley 163 de 1959, no obra prueba en el plenario que permita establecer que el Mercado Público de Sitionuevo tenga el carácter de patrimonio histórico o cultural de la Nación; en consecuencia “la Administración podía disponer del inmueble en beneficio de la comunidad que representa para prestarle un servicio cultural y social”. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Constitucionalmente regulada en el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, la finalidad de la acción popular es la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y los demás enunciados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998. Las conductas violatorias de derechos colectivos, generadoras de la acción popular, están originadas por regla general en el ejercicio de la función regulada en el artículo 209 de la Constitución Política, según el cual “La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.” Principios que son objeto de control a través de la acción popular, con miras al estudio de los procedimientos donde presuntamente se involucran el abuso de la función administrativa en beneficio

individual, y la recuperación de sumas de dinero que se desvían del patrimonio público a causa de la corrupción administrativa. La presente acción se orienta contra el Alcalde del Municipio de Sitionuevo (Magdalena), por la presunta violación del derecho colectivo a la defensa del patrimonio cultural de la Nación, consagrado en el literal f) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998 y pretende que se ordene a esa autoridad, la suspensión inmediata de las obras adelantadas en el inmueble “Mercado Público” de esa municipalidad, orientadas a la refacción del bien y a la implementación de oficinas de la Administración Local así como a la explotación de otras actividades culturales, artísticas y comerciales. Consideraciones generales.- La Constitución Política dispone: “Artículo 8. Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación.” “Artículo 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.” “Artículo 72. El patrimonio cultural de la Nación está bajo la protección del Estado. El patrimonio arqueológico y otros bienes culturales que conforman la identidad nacional, pertenecen a la Nación y son inalienables, inembargables e imprescriptibles. La ley establecerá los mecanismos para readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares y reglamentará los derechos especiales que pudieran tener

los grupos étnicos asentados en territorios de riqueza arqueológica.” Las anteriores disposiciones consagran la voluntad del Constituyente de proteger las riquezas culturales de la Nación, establecen que el patrimonio cultural está bajo la protección del Estado y que los bienes que le conforman pertenecen a la Nación con carácter inalienable, por lo cual, la Ley debe proveer los mecanismos necesarios para velar por su protección y readquirirlos cuando se encuentren en manos de particulares. El Legislador al desarrollar el contenido de los artículos 70, 71 y 72 de la Carta, a través de la Ley 397 del 7 de agosto de 1997, en el inciso primero del artículo 4°, señaló: “Definición de patrimonio cultural de la Nación. El patrimonio cultural de la Nación está constituido por todos los bienes y valores culturales que son expresión de la nacionalidad colombiana, tales como la tradición, las costumbres y los hábitos, así como el conjunto de bienes inmateriales y materiales, muebles e inmuebles, que poseen un especial interés histórico, artístico, estético, plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico, ambiental, ecológico, lingüístico, sonoro, musical, audiovisual, fílmico, científico, testimonial, documental, literario, bibliográfico, museológico, antropológico y las manifestaciones, los productos y las representaciones de la cultura popular. (...)” La defensa y protección del patrimonio cultural es de interés social y es responsabilidad tanto de las autoridades como de la ciudadanía en general.

La apropiación, conocimiento, valoración y disfrute del patrimonio cultural por parte de la ciudadanía es indispensable para su defensa y protección, de acuerdo con las normas vigentes. La Ley 388 de 1997 referente al Ordenamiento Territorial, destaca la importancia que cobra el liderazgo de los Municipios en la consolidación de políticas, prioridades y acciones sobre la organización de su territorio rural y urbano, lo que complementa la importancia jurídica, institucional y orgánica, que deben tener los planes de protección de los bienes patrimoniales y de ordenamiento territorial. Herramientas jurídicas esenciales para consolidar las políticas nacionales en torno al tema. Esto indica que a nivel nacional, departamental y municipal las autoridades respectivas junto con las instituciones culturales y científicas y las comunidades están comprometidas en las decisiones que se tomen en torno a la protección, conservación y divulgación del patrimonio cultural, histórico para la construcción, reafirmación y elaboración de la identidad colombiana. Caso concreto.- De conformidad con la Ley 397 de 1997 (artículo 7°), el Consejo de Monumentos Nacionales es el órgano encargado de asesorar al Gobierno Nacional en cuanto a la protección y manejo del patrimonio cultural de la Nación y para efectos de la declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación, el artículo 8° dispone: “Artículo 8º. Declaratoria y manejo del patrimonio cultural de la Nación. El Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Cultura y previo concepto del Consejo de Monumentos Nacionales, es el responsable de la declaratoria y del manejo de los monumentos nacionales y de los bienes de interés cultural de carácter nacional.”

Dicha norma, también asigna a las entidades territoriales (Departamentos y Municipios, principalmente) “con base en los principios de descentralización, autonomía y participación, les corresponde la declaratoria y el manejo del patrimonio cultural y de los bienes de interés cultural del ámbito municipal, distrital, departamental, a través de las alcaldías municipales y las gobernaciones respectivas, y de los territorios indígenas, previo concepto de los centros filiales del Consejo de Monumentos Nacionales allí donde existan, o en su defecto por la entidad delegada por el Ministerio de Cultura”. Por su parte el inciso 2° del parágrafo del artículo 4° ibídem, señala que “También podrán ser declarados bienes de interés cultural, previo concepto del Ministerio de Cultura, aquellos bienes que hayan sido objeto de reconocimiento especial expreso por las entidades territoriales.” En el numeral 3 del artículo 11 de la Ley de 397 de 1997 se enuncia el denominado Plan Especial de Protección, en el que se establece que una vez declarado un bien de interés cultural, la autoridad competente elaborará un plan de protección del mismo, así: “El plan especial de protección indicará el área afectada, la zona de influencia, el nivel permitido de intervención y las condiciones de manejo y el plan de divulgación que asegurará el respaldo comunitario a la conservación de estos bienes, en coordinación con las entidades territoriales correspondientes.” Ahora bien, en el caso de inmuebles, La Planoteca del Centro de Documentación de la Dirección de Patrimonio del Ministerio de Cultura3 cuenta con más de 43.000 planos, con información gráfica del patrimonio

arquitectónico y urbano del país, representada en estudios, reglamentaciones y proyectos de restauración realizados en los Monumentos y Bienes de Interés Cultural; contiene la historia del Patrimonio Colombiano conservada desde la creación del Instituto Colombiano de Cultura – Colcultura en 1968 hasta hoy, en el Ministerio de Cultura y está conformada por los planos de los Bienes Inmuebles y Muebles que han sido motivo de estudio, evaluación o restauración por parte de la Dirección de Patrimonio. En el municipio de Sitionuevo (Magdalena), si existe un bien que fue declarado Bien de interés cultural de Colombia, es el “Parque Nacional Natural Isla de Salamanca”, sin que haya información de que el “Mercado Público”, constituya un bien de esta naturaleza. En consecuencia, como lo afirmó el a quo, mientras no se surta el procedimiento establecido para el efecto, esto es, declaratoria de bien de interés cultural o patrimonio de la Nación del bien objeto de la presente acción, queda a disposición de la Autoridad Local destinarlo a los fines culturales, públicos o comerciales que al efecto considere. Corolario de lo anterior, sólo en el evento en que un bien ostente dicha calidad, es susceptible de protección por la vía de la acción popular en caso de su desconocimiento o vulneración y como quiera que ni de las pruebas arrimadas por el actor ni de las que obran en el proceso, ello se puede establecer, la Sentencia apelada será confirmada. Finalmente, la Sala llama la atención del Tribunal Administrativo del Magdalena en el trámite de la presente acción popular, pues entre la fecha de interposición de la misma (abril 3 de 2003) y el fallo de primera instancia (junio 5 de 2003),

3 Puede consultarse en: http://www.mincultura.gov.co/webviejo/monumentos/consulta.htm transcurrieron más de 3 años, desconociendo la perentoriedad de los términos de esta acción. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA – Presidente de la Sección –

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General