CE-47001-23-31-000-2001-00619-01(7904)-2002

JUICIOS CIVILES DE POLICIA - Acto de trámite: lo es el que decreta nulidad procesal de actuación de inspector de policía comisionado / ACTOS DE TRÁMITE - No existe competencia del juez administrativo para juzgarlos Un primer aspecto a considerar por la Sala es el carácter de auto de trámite del que se demanda, pues el Alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta lo que decidió fue decretar la nulidad procesal de toda la actuación adelantada por el inspector de policía, comisionado para la práctica de una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. Así las cosas, como consecuencia de la nulidad procesal decretada habrá de restituirse la actividad tendiente al cumplimiento de la orden de lanzamiento a que se ha hecho mención. Es decir, lo demandado no contiene una decisión de fondo del asunto. Este solo argumento resultaría suficiente para confirmar el auto apelado, pues no existe competencia para juzgar actos de trámite. De manera que un correcto entendido del asunto lleva a la Sala a concluir que la administración, a través de la Unidad Especial Liquidadora de Asuntos del INURBE, inició una querella policiva para restituir el statuo quo de la posesión sobre los terrenos que ocupan un grupo de alfareros, entre ellos los demandantes; así las cosas, el asunto se ajusta al ámbito de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Situación diferente, como ya se dijo, es la que se deriva del hecho de que lo demandado no son propiamente decisiones administrativas sino actos de trámite, proferidos en

aras de sanear una actuación procesal que se declaró nula, por lo cual se confirmará el auto apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia. JUICIOS CIVILES DE POLICIA - Compete a la jurisdicción contenciosa cuando el querellante sea entidad pública: recuperación del espacio público, recuperación de posesión de bien de la administración / JUICIOS CIVILES DE POLICIA ENTRE PARTICULARES - Sus actos no son competencia del juez administrativo En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el ámbito de competencia en relación con las decisiones adoptadas en juicios civiles de policía. En efecto, partiendo de lo señalado en el artículo 82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisión administrativa la dictada en un juicio de policía que tiene por objeto la recuperación del espacio público, la de la recuperación del statuo quo de la posesión de un predio de propiedad de la administración en manos de particulares, pues es del interés de la comunidad en general este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad policiva, y que es la contención administrativa la jurisdicción competente al efecto cuando la parte querellante sea una entidad de derecho público, pues allí no se vislumbra un mero conflicto entre particulares, sino el interés de la administración. De manera que, cuando se trata de querellas entre particulares tendientes a la recuperación del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Código Nacional de Policía y de las normas que lo complementan, las decisiones que allí se adopten no son revisables para la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

NOTA DE RELATORIA: Se cita auto de 3 de mayo de 1990, proceso No. 5911,

Consejero ponente, Dr. Antonio José de Irisarri Restrepo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Bogotá, veinticinco (25) de julio de dos mil dos (2002) Radicación número: 47001-23-31-000-2001-00619-01(7904)

Actor: MARILUZ GÓMEZ CASTILLO Y HÉCTOR MAESTRE

Demandado: ALCALDE MAYOR DEL DISTRITO TURÍSTICO, CULTURAL E

HISTÓRICO DE SANTA MARTA Referencia: APELACIÓN AUTO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora respecto del auto de fecha 3 de octubre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual rechazó por falta de jurisdicción la demanda presentada por Mariluz Gómez Castillo. AUTO APELADO Mediante el auto apelado el a quo consideró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tiene competencia para conocer de los actos proferidos por el Alcalde Mayor del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, mediante los cuales decretó la nulidad de las actuaciones procesales surtidas con posterioridad a la providencia de abril 17 de 2000, que admitió la querella instaurada y decretó el lanzamiento de los ocupantes indeterminados de los lotes 2 y 3 de la ciudadela 29 de junio o San Antonio del Piñón. La diligencia de lanzamiento se practicó, mediante despacho comisorio, por el

Inspector de Policía Permanente el 18 de mayo de 2000. El Tribunal de Primera Instancia arribó a la conclusión de la falta de competencia acorde con lo que señala el artículo 82 del C. C. A., dado que se trata de un juicio netamente policivo de naturaleza civil; además de que los actos proferidos con ocasión de controversias suscitadas ante las autoridades policivas, ya sean penales o civiles, que se encuentren reguladas por normas especiales, no son susceptibles de las acciones contencioso administrativas. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante, inconforme con la decisión de rechazo de demanda, apeló con la siguiente sustentación: El despacho de la magistrada sustanciadora desconoció los derechos de la parte actora al debido proceso, al derecho de defensa , los derechos humanos y el derecho a ser oído en juicio de la parte actora, además de desconocer los derechos al trabajo y al ejercicio de la profesión u oficio del abogado que la representa, al no mencionar en el auto a la segunda persona que le confirió poder para demandar, por lo que denunció penalmente a dicha magistrada. Con cita de algunos doctrinantes interpreta el artículo 82 del C.C.A., para concluir que luego de la declaratoria de inexequibilidad parcial de dicho artículo (sentencia de noviembre 15 de 1984 de la Corte Suprema de Justicia), y de la expedición de la Ley 446 de 1998, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el juzgamiento de los actos políticos o de gobierno, criterio que luego fue acogido por la Corte Constitucional al revisar la exequibilidad de la Ley

446 de 1998. En cuanto a las resoluciones o providencias que se dictan en juicios civiles de policía, considera que la misma jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que los actos que se dictan en ejercicio del poder de policía, relativos al orden público, tranquilidad, moralidad, salubridad y orden público económico, en principio, no se excluyen del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues, como actos administrativos, están sujetos a dicho control jurisdiccional, como lo reiteran expresamente los artículos 23 del Decreto 2562 de 1968 y 223 del Decreto 444 de 1967. Las resoluciones que se dicten en juicios de policía de naturaleza civil o penal son de competencia de la jurisdicción, por lo que en el caso en estudio, cuando el Alcalde del Distrito de Santa Marta dictó un acto viciado de nulidad, mediante el cual revivió una actuación administrativa de policía, como lo es el lanzamiento por ocupación de hecho legalmente concluido utilizando la figura de la falsedad ideológica en documento público, como lo consigna la denuncia penal de los alfareros, profirió un acto administrativo. Afirma, en relación con el lanzamiento por ocupación de hecho, que siendo los motivos o asuntos de policía la causa de la intervención de la policía, existen varios procedimientos legales para dirimirlo, por lo cual se pueden clasificar en tres tales actuaciones: Actuación administrativa de policía. Proceso civil de policía. Proceso de contravención de policía. Siendo que en este caso la motivación o el asunto de policía de carácter administrativo su caracterización o procedimiento sería la actuación administrativa

de policía, la mera circunstancia de tratarse de un acto por el cual se adoptan medidas de policía no es motivo suficiente para afirmar la incompetencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la acción, porque la policía, materialmente entendida, es parte de la administración y, por ello, los actos dictados en ejercicio del Poder de Policía, en principio, son actos administrativos y, por lo tanto, acusables ante la misma. Jurídicamente no es viable distinguir entre contravenciones de policía y contravenciones administrativos, porque unas y otras tienen la misma naturaleza y se caracterizan por constituir la aplicación de los estatutos prescriptivos que determinan los medios y los fines de policía, para preservar el orden público en las modalidades indicadas. Con cita de una decisión judicial, argumenta que al artículo 82 del C. C. A. no puede dársele una significación extensiva sino excepcional, porque las excepciones a la competencia de la jurisdicción sólo deben provenir de la ley. De manera que cuando el C. C. A. excluyó del conocimiento de la jurisdicción las resoluciones que se dicten en los juicios de naturaleza penal o civil, obviamente se refirió a los ya instituidos, o que en el futuro se instituyan por la ley, que además tiene como base la Constitución Política por la exclusiva posibilidad de regular o limitar el ejercicio de las libertades públicas. De lo contrario, si se acogiere el criterio según el cual los juicios de policía de naturaleza penal , además de la ley, pueden tener por fuente actos de carácter local, como las ordenanzas o los

acuerdos, se infringiría el principio constitucional contenidos en los artículos 141, ordinal 3, y 154, y se supeditaría, con violación de la Constitución Política, la competencia de los organismos de esta jurisdicción, a actos administrativos locales, no obstante que éstos son, no causa de su competencia, sino el objeto de su control, y se crearía a este respecto una cantidad de regímenes, tantos como departamentos , municipios y distritos existan o puedan existir, con la consecuente falta de unidad jurídica y de fluctuación de la competencia. Luego de narrar la historia de la expedición del actual artículo 82 del C. C. A., concluye que administración es toda actividad del Estado, con exclusión de lo legislativa y de la justicia. De manera que la excepción se fundamenta en la consideración de que en los juicios civiles o penales de policía, la administración ejerce una función jurisdiccional que, como tal y en virtud del principio del centralismo político, no puede ser regulada sino por la Constitución o la ley, en idéntica forma para todos los órganos de esta jurisdicción y para todo el territorio nacional. Hace algunas alegaciones relacionadas con las contravenciones de carácter penal, que no atañen a este caso, y luego concluye que el Decreto Ley 1355 de 1970, conocido como Código Nacional de Policía, reguló los medios de policía y el ejercicio de algunas libertades públicas, y al efecto instituyó las llamadas contravenciones comunes (Decreto Ley 522 de 1971) cuya ocurrencia permite a las autoridades de policía imponer las respectivas sanciones allí previstas, o tomar

medidas de hecho tendientes a precaver la perturbación de orden público; se trata de medidas que orgánica y materialmente consideradas son policivas y, por lo mismo, administrativas como lo son, en idéntica forma y con el mismo significado, las sanciones por infracción al estatuto de cambios o al de precios; todas son sanciones policivas o sea administrativas, identidad que impide, a diferencia del criterio que distingue entre contravenciones de policía e infracciones administrativas, darles un tratamiento discriminatorio; por el contrario, lleva a admitir que todos los actos que las impongan, por su índole o naturaleza administrativa, pueden ser impugnados mediante el ejercicio de las acciones contencioso administrativas. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se discute en este proceso el carácter de administrativo de la decisión emanada del Alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta de fecha abril 2 de 2001, mediante la cual decretó la nulidad de las actuaciones procesales surtidas con posterioridad a la providencia de abril 27 de 2000, por la cual admitió la querella instaurada y decretó el lanzamiento de los ocupantes indeterminados de los lotes 2 y 3 de la ciudadela 20 de julio o San Antonio del Piñón. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala anota que fue presentada una querella policiva de lanzamiento por ocupación de hecho presentada el 7 de agosto de 2000, por la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial contra personas indeterminadas; la Alcaldía admitió la querella y decretó el lanzamiento de los ocupantes de hecho indeterminados,

comisionando al inspector de policía para la notificación a los mismos, personalmente o mediante aviso. El inspector comisionado notificó la providencia de lanzamiento el 8 de mayo de 2000, es decir, un día antes de que ésta fuera remitida por la División de Justicia de la Secretaría de Gobierno Distrital; sin embargo, el inspector practicó la diligencia el 18 de mayo de 2000. En el auto que se demanda se alude a que , a sabiendas de que los primeros pasos se refieren a la determinación del inmueble y a la comprobación de linderos y medidas, para verificar que el procedimiento recaiga sobre el predio objeto de petición, el inspector no verificó en forma técnica tales aspectos y, como se puede prestar a equívocos, propició intencionalmente la no aplicación de la medida decretada; concluyó, además, que no se observaron las ritualidades de ley en la recepción de testimonios que se rindieron dentro de la diligencia. Así mismo, la ratificación de los testimonios solicitada por el apoderado de los querellados se efectuó en forma irregular, sin hacerlo en forma individual y bajo la gravedad del juramento. Tampoco se identificaron los intervinientes, específicamente a los querellados, para efectos de la debida representación judicial, y también se omitió la intervención de los presuntos ocupantes indeterminados del predio . Finalmente, consideró que el inspector comisionado no puede entrar a decidir cuestiones de fondo del proceso, como lo hizo al finalizar la diligencia, al considerarse competente para abstenerse de realizar el lanzamiento por ocupación de hecho, enviando el expediente a reparto de la justicia ordinaria,

aplicando a la querella civil policiva el fenómeno de la prescripción policiva y caducidad de la acción; fijando términos o tiempo a las construcciones sin contar con una experticia técnico, con el ánimo de apoyar una futura abstención para realizar el lanzamiento, olvidando hechos de notoriedad pública. Encontró que todo lo anterior no encaja dentro de las facultades indelegables del funcionario competente según la ley 57 de 1905, al fallar de fondo el litigio suprimiendo todas las normas procesales. Concluyó el Alcalde que como saneamiento procesal no es viable la proposición de incidentes y de excepciones en este tipo de querellas, pues se trata de un proceso policivo contenido en la Ley 57 de 1905, reglamentado por el Decreto 992 de 1930, el cual no contempla ni incidentes ni excepciones, dec retando la nulidad procesal de tales actuaciones. Un primer aspecto a considerar por la Sala es el carácter de auto de trámite del que se demanda, pues el Alcalde del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta lo que decidió fue decretar la nulidad procesal de toda la actuación adelantada por el inspector de policía, comisionado para la práctica de una diligencia de lanzamiento por ocupación de hecho. Así las cosas, como consecuencia de la nulidad procesal decretada habrá de restituirse la actividad tendiente al cumplimiento de la orden de lanzamiento a que se ha hecho mención. Es decir, lo demandado no contiene una decisión de fondo del asunto. Este solo argumento resultaría suficiente para confirmar el auto apelado, pues no

existe competencia para juzgar actos de trámite, pero en aras de dar claridad al asunto, la Sala precisará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para juzgar decisiones proferidas dentro de juicios civiles de policía. En repetidos pronunciamientos se ha delimitado el ámbito de competencia en relación con las decisiones adoptadas en juicios civiles de policía. En efecto, partiendo de lo señalado en el artículo 82 del C. C. A., se ha dicho que constituye decisión administrativa la dictada en un juicio de policía que tiene por objeto la recuperación del espacio público, la de la recuperación del statuo quo de la posesión de un predio de propiedad de la administración en manos de particulares, pues es del interés de la comunidad en general este tipo de decisiones, que se requieren de la autoridad policiva, y que es la contención administrativa la jurisdicción competente al efecto cuando la parte querellante sea una entidad de derecho público, pues allí no se vislumbra un mero conflicto entre particulares, sino el interés de la administración. De manera que, cuando se trata de querellas entre particulares tendientes a la recuperación del status, mediante el ejercicio de las acciones policivas reguladas en el Código Nacional de Policía y de las normas que lo complementan, las decisiones que allí se adopten no son revisables para la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Precisamente, en aras de traer claridad al asunto, la Sala Plena del Consejo de Estado1 dijo: “Lo hasta aquí afirmado es a todas luces concordante con los principios tutelares que guían nuestro Estado de Derecho, dentro de los cuales brilla

aquél que afirma la separación de los poderes públicos, y que incluye a la policía en la Rama Ejecutiva, llamada por tanto a proferir normalmente actos administrativos, y en muy contadas excepciones, a proferir sentencias judiciales. ......................................... 3o. Así las cosas, observa la Sala que en el caso de autos no se trata de juicios policivos, pues no hay conflicto entre dos partes que sea dirimido por la autoridad policiva, como bien puede suceder en los amparos posesorios. En el evento de restitución de bienes de uso público, la autoridad administrativa no actúa como juez, entendiendo esta institución en su sentido lato, es decir como aquella que dirime imparcialmente, controversia entre dos partes que persiguen intereses opuestos. 4o. Estando claro que en el presente evento no se trata de un juicio policivo, procede ahora a definir a quien compete el conocimiento de los conflictos que por dichas actuaciones se originen entre un particular y el Estado. Estima la Sala que dicha competencia corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues ésta se halla instituida entre otras cosas, para “juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las 1 Auto de 3 de mayo de 1990, proceso No. 5911, Consejero ponente, Dr. Antonio José de Irisarri Restrepo. entidades públicas (artículo 12 del Decreto 2304 de 1989, que subroga el artículo 82 del C.C.A.). Si bien es cierto el Decreto 640 de 1937, dispone que en caso de conflicto por las mencionadas actuaciones el opositor puede debatir ante el poder judicial la calidad de pública de una propiedad afirmada

por la autoridad policiva, ello no es óbice para que la Sala estime que la jurisdicción Administrativa es obviamente también poder judicial. Por lo demás, las normas posteriores al Decreto 640 de 1937, ya citadas, al callar respecto de quien es el competente para conocer de litigios como el de que trata el presente proceso, hacen que dicha competencia deba gobernarse por el artículo 82 del C.C.A. que, como se ha visto, solo prohibe a esta Jurisdicción el conocimiento de las providencias dictadas en juicios civiles de policía regulados especialmente por la ley, hipótesis que no se da en el presente evento”. Y la Sección Primera de la Corporación ha dicho al respecto: “La excepcionante afirma que las providencias impugnadas fueron proferidas dentro un juicio de policía de naturaleza civil, puesto que los funcionarios distritales se encontraban en ejercicio de un acto propio de las autoridades jurisdiccionales, al dirimir una controversia interpartes, dando aplicación a lo normado en el artículo 132 del Código Nacional de Policía y no siendo por tanto susceptibles aquellas de control jurisdiccional, al tenor de lo establecido en el inciso 3o. del artículo 82 del C.C.A. La Sala observa al respecto, que en materia de policía, por regla general la actuación es típicamente administrativa. El hecho de que pueda tener carácter jurisdiccional constituye una excepción e impone un criterio restrictivo en la interpretación de las normas reguladoras de la misma, tal y como lo ha venido reiterando el Consejo de Estado.” “......... “Observa la Sala que la Constitución Política de 1991 adoptó el criterio jurisprudencial transcrito, cuando en el inciso 3o. del artículo 116 dispuso

que excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. La anterior tesis jurisprudencial es perfectamente aplicable al caso sub– júdice, razón por la cual no prospera la excepción analizada.”2 De manera que resta por precisar cuál es el objeto de la decisión policiva que se demandó a través del ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el caso en estudio. La demanda fue presentada por dos alfareros, quienes manifiesten tener su domicilio y residencia en el predio de la Avenida del Ferrocarril a la entrada de la Universidad del Magdalena, aduciendo que el acto demandado les fue notificado el 20 de abril de 2001 a Maryluz Gómez Cantillo, y por aviso del 19 de abril del 2 Expediente 3031 sentencia de 4 de mayo de 1995 magistrado ponente doctor Ernesto Rafael Ariza mismo año a Héctor Maestre Jiménez, providencia que fue recurrida y, como no se decidió en tiempo el recurso, consideran que se produjo silencio administrativo negativo. Consideran que los actos demandados vulneran el ordenamiento jurídico por desconocimiento de las normas aplicables al caso, y violan el debido proceso, el derecho de defensa y los derechos humanos, ya que el Alcalde, de manera unilateral y sin petición previa de las partes querellantes y, mucho menos de los terceros interesados ni de los terceros de buena fe, se ha convertido en juez al dictar una declaratoria de nulidad dentro del expediente 097, para revivir una litis en que fue vencida en juicio policivo la querellante, Unidad Administrativa Especial

Liquidadora de Asuntos del Instituto de Crédito Territorial. Además, a instancia de los mismos poderdantes cursa un proceso ordinario de pertenencia respecto de los mismos predios, porque no obstante figurar en instrumentos públicos a nombre de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los asuntos del INURBE, y no del Instituto de Crédito Territorial, hay falsa tradición por ser terrenos que pertenecían a particulares que le vendieron a dicho Instituto, ya que los alfareros, entre ellos los poderdantes, venían ocupando el predio. De manera que un correcto entendido del asunto lleva a la Sala a concluir que la administración, a través de la Unidad Especial Liquidadora de Asuntos del INURBE, inició una querella policiva para restituir el statuo quo de la posesión sobre los terrenos que ocupan un grupo de alfareros, entre ellos los demandantes; así las cosas, el asunto se ajusta al ámbito ,de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Situación diferente, como ya se dijo, es la que se deriva del hecho de que lo demandado no son propiamente decisiones administrativas sino actos de trámite, proferidos en aras de sanear una actuación procesal que se declaró nula, por lo cual se confirmará el auto apelado, pero por las razones expuestas en esta providencia. Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE CONFÍRMASE el auto apelado. En firme esta providencia envíese el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por

la Sala de la Sección Primera, en su sección del 25 de julio del año 2002.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA