CE-47001-23-31-000-2002-0849-01(AC-4189)-2002

DERECHO AL MÍNIMO VITAL - Protección. Orden de pagar mesada pensional mientras se deciden recursos / MESADA PENSIONALSuspensión del pago. Protección del derecho al debido proceso / ACCION DE TUTELA - Violación del derecho al debido proceso en suspensión de pago de mesada pensional / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Violación. Suspensión de pago de mesada pensional / REVOCATORIA DIRECTA DE ACTO ADMINISTRATIVO - Trámite. Deber de comunicar. Violación del debido proceso Afirma la actora que la entidad demandada resolvió revocar la mesada pensional que venía recibiendo y, de esa manera, dejó sin efectos un acto de contenido particular y concreto sin acudir al procedimiento señalado en el Código Contencioso Administrativo para ese fin. Ahora bien, en reiteradas oportunidades esta Sala ha sostenido que el derecho al pago de prestaciones sociales no es por sí mismo un derecho tutelable, pues para ello es necesario que el no pago afecte el mínimo vital del trabajador o el de su familia, en consideración a sus condiciones y circunstancias particulares. Por otra parte, conviene anotar que, independientemente de que la administración haya estado o no obligada a obtener el consentimiento expreso y escrito de la actora para expedir la Resolución número 000478 de 2002 que revocó la número 146214 del 29 de noviembre de 1993 –como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para la revocación de actos de contenido particular y concreto no comprendidos en aquéllos de que trata el inciso tercero de esa misma disposición-, es evidente que violó el derecho al debido proceso al no observar lo

dispuesto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo; del contenido de la Resolución cuestionada no se desprende que la entidad demandada haya cumplido lo señalado en esa norma, es decir que haya comunicado a la actora la existencia de la actuación y el objeto de la misma, como le correspondía, habida cuenta que es la directamente afectada con la revocatoria de una prestación social a su favor. Por lo anterior, es procedente el amparo de los derechos al mínimo vital y al debido proceso de la peticionaria, cuya vulneración debe entenderse conforme las consideraciones expuestas en este fallo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de noviembre de dos mil dos (2002).

Radicación número: 47001-23-31-000-2002-0849-01(AC-4189)

Actor: ESILDA LUCÍA MAIGUEL GAMERO

Demandado: EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA DEL MINISTERIO DE

TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL.

Se desata el recurso de apelación presentado por el demandado contra la sentencia del 19 de septiembre de 2002, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, concedió la tutela solicitada. ANTECEDENTES La señora Esilda Lucía Maiguel Gamero actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela de los derechos a la vida, a la igualdad, al buen nombre, al debido proceso y a la defensa, que considera vulnerados por la Coordinadora del

Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Hechos.- 1.- Mediante Resolución número 146214 del 29 de noviembre de 1993 a la actora le fue reconocida su pensión vitalicia, la cual venía recibiendo hasta el 11 de julio de 2002, fecha en que fue revocada por la Resolución número 000478 de la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. 2.- El 27 de agosto de 2002 la actora interpuso oportunamente contra esa decisión los recursos de reposición y el subsidiario de apelación. 3.- La resolución cuestionada desconoce el derecho a la igualdad, pues revoca la pensión de la actora con fundamento en que no se le debió reconocer el tiempo laborado en el Fondo Social de la Empresa Puertos de Colombia de la ciudad de Santa Marta, mientras que otras personas -que también laboraron en ese Fondocontinúan gozando de su pensión vitalicia, como ocurre con los señores Eulalia Palacio Roger y Jorge Navarro Núñez, entre otros. Igualmente, viola los derechos al debido proceso y a la defensa, pues omitió el procedimiento normado en el Decreto 01 de 1984 y las normas constitucionales que rigen la materia. 4.- La acción de tutela es procedente por existir para la peticionaria una situación de “urgencia manifiesta”, pues su mesada pensional constituye su única fuente de ingresos para su sostenimiento y el de sus dos hijas, quienes se encuentran en edad escolar.

Petición.- Mediante el ejercicio de la acción de tutela, la actora solicita que se ordene a la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que continúe pagando las mesadas pensionales, mientras sea fallado el recurso presentado contra el acto administrativo que dispuso su revocatoria. Contestación.- La Coordinadora de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social contestó la tutela y solicitó negar por improcedentes sus pretensiones. Afirmó que la Resolución número 000478 del 11 de julio de 2002 se dictó teniendo en cuenta que para el reconocimiento de la pensión de jubiliación se debieron cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por el Código Sustantivo del Trabajo, los cuales no se satisfacen respecto de la peticionaria, y que los funcionarios públicos deben impedir el detrimento del patrimonio del Estado y están obligados tomar las medias necesarias respecto de conductas que pueden constituir delitos por esa razón, con el fin de preservar la moralidad pública. Aclaró que los recursos de reposición y de apelación interpuestos por la actora se encuentran en trámite para ser decididos, de manera que el ejercicio de tales medios de defensa excluye el de la acción de tutela, dado el carácter supletorio de ésta. Finalmente, manifestó que la acción de tutela no puede utilizarse para proteger derechos cuyo reconocimiento está pendiente en razón de los recursos de la vía gubernativa que se utilizaron. La providencia impugnada.-

El Tribunal Administrativo del Magdalena concedió la tutela del derecho al debido proceso y para ello dejó sin efecto la Resolución número 000478 del 11 de julio de 2002 y advirtió a la entidad demandada que para revocar la pensión de jubilación de la actora debe seguir el procedimiento administrativo que corresponda tendiente a conseguir su consentimiento expreso y escrito. Para adoptar esa decisión, el Tribunal consideró que de lo expuesto por las partes y del contenido del acto administrativo cuestionado se desprende que para la expedición de la Resolución número 000478 de 2002 no se siguió ningún trámite previo en el que hubiera intervenido la actora, según lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo respecto de actos de contenido particular y concreto que no fueron obtenidos por medios ilegales, como ocurre con el que reconoció la pensión de jubilación a la peticionaria. La impugnación.- La Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social impugnó la decisión del Tribunal. Afirma que la figura de transitoriedad no existe respecto de la tensión que se presenta entre el derecho de la actora a percibir su mesada y el de la administración de defender su erario respecto de pagos que carecen de justo título, pues debe prevalecer el interés general sobre el particular. Manifiesta que, conforme se señaló en la parte considerativa y en el artículo 6° del acto cuestionado, éste se produjo luego de advertir la ilegalidad de los medios utilizados para la obtención de una prestación social, razón por la cual era

procedente su revocatoria sin el consentimiento de su beneficiaria, como lo dispone el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo y lo ha reconocido el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en fallos cuyos apartes pertinentes transcribe. Intervención de la peticionaria.- Mediante escrito presentado en el Tribunal Administrativo del Magdalena, la actora manifestó que la impugnación se sustenta en una equivocada interpretación de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo, pues éstos son claros en que para revocar un acto administrativo es necesario el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, lo que no ocurrió en su caso. Además, aclara que su pensión no fue obtenida por medios ilegales, pues su reconocimiento se obtuvo luego de superar el procedimiento de ley. CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Carta Política establece que toda persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, y que ésta es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el asunto sub exámine, la señora Esilda Lucía Maiguel Gamero, actuando en su nombre, interpuso acción de tutela de los derechos a la vida, a la igualdad, al buen nombre, al debido proceso y a la defensa, para que se ordene a la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la

Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que continúe pagando las mesadas pensionales, mientras sea fallado el recurso presentado contra el acto administrativo que dispuso su revocatoria. Afirma la actora que la entidad demandada resolvió revocar la mesada pensional que venía recibiendo y, de esa manera, dejó sin efectos un acto de contenido particular y concreto sin acudir al procedimiento señalado en el Código Contencioso Administrativo para ese fin. Ocurre que mediante la Resolución número 146214 del 29 de noviembre de 1993, el Gerente y la Secretaria del Terminal Marítimo de Santa Marta de la Empresa Puertos de Colombia en Liquidación resolvieron pagar a la señora Esilda Lucía Maiguel Gamero la suma de $5.974.855. y reconocer y pagar a 80 favor de ésta una pensión vitalicia mensual de jubiliación por valor de $796.647. 44 (folios 4 y 5). Posteriormente, la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social profirió la resolución número 000478 del 11 de julio de 2002, mediante la cual revocó el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia mensual de jubilación de la señora Esilda Lucía Maiguel Gamero contenidos en la Resolución número 146214 del 29 de noviembre de 1993 (folios 6 a 8). Como sustento de la revocatoria, esa funcionaria expuso, entre otras razones, que revisada la hoja de vida de la actora se estableció que no cumple con el

requisito de tiempo servido para el reconocimiento pensional (numerales 7° y 8° de los considerandos). Por tal razón, además de la revocatoria, dispuso proceder con las acciones de reintegro correspondientes (artículos 2°, 5° y 7°) y poner la actuación surtida en conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, con el fin de adelantar las investigaciones de su competencia (artículos 6° y 8°). En la Resolución cuestionada también se señaló que contra la misma procedían los recursos de reposición y de apelación (artículo 10°) y que produce efectos legales a partir de su inclusión en nómina (artículo 11°). Ahora bien, en reiteradas oportunidades esta Sala ha sostenido que el derecho al pago de prestaciones sociales no es por sí mismo un derecho tutelable, pues para ello es necesario que el no pago afecte el mínimo vital del trabajador o el de su familia, en consideración a sus condiciones y circunstancias particulares. En efecto, en ese caso es evidente que los medios ordinarios de defensa judicial resultan ineficaces y, por tanto, la acción de tutela se torna procedente. Conforma el mínimo vital la cuota de ingresos indispensable e insustituible destinada a socorrer necesidades básicas, a permitir la subsistencia digna de la persona y de su familia, sin la cual es difícil atender obligaciones elementales, como las de alimentación, salud, educación o vestuario, de manera que su carencia lesiona en forma grave y directa la dignidad humana. La protección a ese derecho se hace más evidente y necesaria en todos los casos

en que los afectados son pensionados, pues su capacidad laboral ha disminuido y son seres desafortunadamente más sensibles a la violación de sus derechos fundamentales. La pensión es, entonces, más que su principal, su único sustento vital que debe ser atendida con prontitud desde su reconocimiento hasta el pago oportuno. En relación con la actora, se tiene que la falta de pago de pensión le está afectando el mínimo vital y el de su familia, pues, además de que puede presumirse que la mesada pensional es su único ingreso, el monto en que fue reconocida esa prestación indica que las sumas dejadas de recibir resultan indispensables para su subsistencia y la de sus hijas. Por otra parte, conviene anotar que, independientemente de que la administración haya estado o no obligada a obtener el consentimiento expreso y escrito de la actora para expedir la Resolución número 000478 del 11 de julio de 2002 que revocó la número 146214 del 29 de noviembre de 1993 –como lo exige el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo para la revocación de actos de contenido particular y concreto no comprendidos en aquéllos de que trata el inciso tercero de esa misma disposición-, es evidente que violó el derecho al debido proceso al no observar lo dispuesto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo, que es del siguiente tenor: “Artículo 28.- Deber de comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma. En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los

artículos 14, 34 y 35.” Ciertamente, del contenido de la Resolución cuestionada no se desprende que la entidad demandada haya cumplido lo señalado en esa norma, es decir que haya comunicado a la actora la existencia de la actuación y el objeto de la misma, como le correspondía, habida cuenta que es la directamente afectada con la revocatoria de una prestación social a su favor. Por lo anterior, es procedente el amparo de los derechos al mínimo vital y al debido proceso de la peticionaria, cuya vulneración debe entenderse conforme las consideraciones expuestas en este fallo. En consecuencia, se modificará la sentencia impugnada, para conceder la tutela del primero de esos derechos y, en cuanto a la orden impartida para la protección del segundo, para inaplicar la Resolución número 000478 del 11 de julio de 2002 y ordenar a la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que, previo a la revocación de la Resolución número 146214 del 29 de noviembre de 1993 proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. Para adoptar la anterior decisión la Sala tiene en cuenta que, a pesar de que la violación del derecho al debido proceso se deriva de una irregularidad no advertida expresamente por la peticionaria en los hechos de la demanda, lo cierto es que esa irregularidad fue reconocida por las partes durante el trámite de la primera instancia, de manera que puede ser objeto de pronunciamiento por vía de apelación. Además, la informalidad del trámite de la acción de tutela,

especialmente consagrada para la demanda (artículo 14 del Decreto 2591 de 1991) y el carácter de fundamentales de los derechos para cuya protección fue previsto este medio de defensa judicial (artículo 86 de la Carta Política) exigen del juez de tutela una decisión que garantice eficazmente el derecho desconocido. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA MODIFÍCASE la providencia del 19 de septiembre de 2002 del Tribunal Administrativo del Magdalena, para conceder la tutela del derecho al mínimo vital de la señora Esilda Lucía Maiguel Gamero y, en cuanto a la orden impartida para la protección del derecho al debido proceso, para inaplicar la Resolución número 000478 del 11 de julio de 2002 y ordenar a la Coordinadora del Área de Pensiones del Grupo Interno de Trabajo para la Gestión del Pasivo Social de Puertos de Colombia del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que, previo a la revocación de la Resolución número 146214 del 29 de noviembre de 1993 proceda de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Código Contencioso Administrativo. El Tribunal Administrativo del Magdalena verificará el cumplimiento inmediato de este fallo. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y copia de esta providencia al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991 y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General