CE-47001-23-31-000-2002-1228-01(ACU-1357)-2002

ACCION DE CUMPLIMIENTO - No está instituida para analizar el cumplimiento de providencias sino de normas con fuerza material de ley y actos administrativos / DECRETO REGLAMENTARIO - La derogatoria de la norma que reglamentaba también se extiende al decreto no siendo posible exigir su cumplimiento / DEROGATORIA POR CONSECUENCIA De acuerdo con lo anterior se observa al igual que lo hizo el a quo, que a través de la presente acción no puede analizarse el cumplimiento de providencias, por cuanto la misma ley que reglamenta el ejercicio de la acción de cumplimiento limita su objeto a la posibilidad de hacer eficaces los contenidos de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos. En cuanto a la solicitud de cumplimiento de lo establecido en los numerales 1° y 2° del artículo 3° del Decreto 707 de 1996, se precisa que dicho Decreto fue expedido para reglamentar el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, relacionado con el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras y se dictan otras disposiciones. Al respecto se observa que el mencionado artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue derogado expresamente por el 113 de la Ley 715 de 2001 y en consecuencia dicha derogatoria se extiende a su reglamentación, es decir a la norma cuyo cumplimiento se exige. NORMAS DEROGADAS - Improcedencia de la acción de cumplimiento / NORMAS QUE ESTABLECEN GASTOS / CUMPLIMIENTO DE DECRETO VIGENTE HASTA EL AÑO 2001 - Debe analizarse la existencia y alcance del

derecho que se pretende / BONIFICACION ESPECIAL PARA DOCENTES - Su cumplimiento no es posible por tratarse de una norma que establece gastos Aunque resulta claro para esta Corporación que la derogatoria de una norma sólo produce efectos hacia el futuro y el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 desapareció del ordenamiento jurídico a partir del 21 de diciembre de 2001 (fecha de expedición de la Ley 715 de 2001), la solicitud por parte de los actores tendiente a obtener el cumplimiento de dicha disposición en cuanto establecía el pago de una bonificación especial y a la cual alegan tener derecho las docentes por haber reunido los requisitos previstos en la norma mientras ésta se encontraba vigente, se advierte que a través de la presente acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de las posibles obligaciones que se deriven de la norma derogada toda vez que habría que verificar en primer término la existencia y alcance del derecho cuyo reconocimiento se pretende, pretensión que puede ser discutida a través de otros mecanismos de defensa judicial. Además esta Sala destaca que en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 se establece como causal de improcedibilidad de la acción perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA

Bogotá, D.C., junio doce (12) de dos mil dos (2002) Radicación número: 47001-23-31-000-2002-1228-01(1357)

Actor: MARLU RIVALDO VILORIA Y OTROS

Demandado: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE PUEBLO VIEJO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante contra la providencia de febrero 4 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda impetrada.

ANTECEDENTES Los docentes Marlú Rivaldo Viloria, Carlos de Jesús Acosta Osorio, Arnaldo Cueto Viña y Ruth Esther Ibarra Díaz a través de apoderada instauraron acción de cumplimiento contra la Alcaldía del Municipio de Pueblo Viejo (Magdalena) con el fin de solicitar el cumplimiento “de la Sentencia C-1433/2000; Decreto 0707 del 17 de Abril de 1999 Ley 91/89”. Indicaron como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Manifestaron que como docentes vinculados desde hace varios años al Municipio de Pueblo Viejo (Magdalena) (fls. 17, 19, 27 y 32), le han solicitado a la accionada en forma verbal y escrita la afiliación al Fondo de Prestaciones del Magisterio al cual deben estar afiliados todos los docentes según lo establecido en la Ley 91 de 1989, para que a través de éste les sean prestados los servicios de salud y se les consignen allí sus prestaciones sociales. Señalaron que actualmente la demandada no ha cumplido con dicha disposición y como consecuencia de ello están ‘perjudicados algunos docentes’ a quienes les prestan los servicios médicos E.P.S. de carácter privado y no tienen acceso a préstamos para vivienda o educación y demás beneficios que disfrutan quienes se

encuentran afiliados al Fondo de Prestaciones del Magisterio. Afirmaron que tampoco se ha dado cumplimiento por parte de la accionada a lo ordenado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-1433 de 2000 respecto del pago del retroactivo o incremento salarial correspondiente al 9.23% para todos los empleados del sector oficial. Expresaron que la autoridad demandada no ha cumplido con lo ordenado en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 reglamentada por el Decreto 0707 de abril 17 de 1996 en el que se prevé la disminución en el tiempo exigido para obtener el ascenso dentro del Escalafón Nacional Docente y de una bonificación remunerativa especial. Indicaron que en respuesta a la solicitud de cumplimiento de la normatividad antes mencionada presentada ante el despacho del Alcalde Municipal el día 11 de octubre de 2001 (fl. 5), el Jefe de la Oficina de Presupuesto explicó la forma como se sostiene el Municipio y presentó excusas que no ofrecen ninguna solución concreta a los planteamientos expuestos por los docentes (fl. 7). Agregó que la actitud omisiva de la accionada vulnera los derechos adquiridos por los educadores. Finalmente argumentaron que cada vez que se exige el cumplimiento de las normas que ahora se reclaman, se les manifiesta que ‘se están adelantando las gestiones pertinentes’ pero sin que se vislumbre la cancelación de las sumas adeudadas por los accionantes. Para cada uno de los actores se indicaron las siguientes pretensiones: “MARLU RIVALDO solicita el cumplimiento de lo reglado en el Decreto 0707 de Abril 17 de 1996 es decir el 8% que debe ser

cancelado a partir de la expedición del Decreto 707 de 1996. Solicita el cumplimiento de lo reglado en la ley 91-89 afiliación al fondo de prestaciones del magisterio. A ella le cancelaron el 9.23% ordenado por la Corte Constitucional. RUTH ESTHER IBARRA DIAZ Solicita el cumplimiento de la Ley 91-89; Cancelación del 9.23% ordenado por la Corte Constitucional y el pago de la Bonificación remunerativa especial del 8% de 1.996 al 15 de marzo de 1.999 tiempo en el cual laboró en zona crítica o de inseguridad. CARLOS DE JESÚS ACOSTA OSOSRIO (sic) Solicita el cumplimiento de la Ley 91-89 Afiliación al Fondo de Prestaciones del Magisterio; Cancelación del 9.23% ordenado por la Corte Constitucional. ARNALDO CUETO VIÑA Solicita el cumplimiento de la Ley 91-89 Afiliación al Fondo de Prestaciones del Magisterio; Cancelación del 9.23% ordenado por la Corte Constitucional”. (fl. 2) Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal ordenó notificar a la accionada. INTERVENCIÓN DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE PUEBLO VIEJO El Alcalde Municipal (E) a través de apoderado dio respuesta a los hechos objeto de la presente acción con los siguientes argumentos: En primer término afirmó que los accionantes son docentes del Municipio de Pueblo Viejo y que el Alcalde electo ha realizado ingentes esfuerzos para dar cumplimiento a lo ordenado en la Ley 91 de 1989 por medio de la cual se

establece que los docentes deben estar afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio. Indicó que como prueba de lo anterior que el Secretario de Educación solicitó mediante oficio de agosto 8 de 2001 (fl. 59) la afiliación e incorporación de los docentes a dicho fondo, documento mediante el cual se remitió la información detallada de cada uno de los maestros. Explicó que posteriormente la Coordinadora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio en Bogotá a través de oficio de 10 de diciembre de 2001 (fl. 48) dirigido a la Coordinadora de dicha entidad en el Departamento del Magdalena, dio inicio al trámite de perfeccionamiento al Convenio de Afiliación al mencionado fondo de 65 docentes pagos con recursos propios del Municipio de Pueblo Viejo. Expresó que el Tesorero Municipal mediante oficio de 26 de diciembre de 2001 (fl. 50) solicitó a COLFONDOS (Santa Marta) que se abonen a favor del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio los dineros que el municipio ha girado a favor de dicha entidad por concepto de aportes para pensión de los docentes, en virtud del convenio interadministrativo suscrito por el ente municipal con el Fondo de Prestaciones. Indicó que la Secretaría de Desarrollo de la Educación Departamental remitió oficio el 11 de enero de 2002 (fl. 47) al Alcalde Municipal a fin de refrendar dicho convenio para afiliar a los docentes con recursos propios del ente territorial. Con fundamento en lo anterior, concluyó que mal puede afirmarse de manera ‘temeraria’ que existe una actitud omisiva por parte de esta administración de no

darle cumplimiento a lo dispuesto en la Ley 91 de 1989. Precisó por otra parte que los docentes del municipio se encuentran vinculados al Régimen Contributivo de Salud a través de la E.P.S. Saludcoop y en Pensiones a Colfondos. Manifestó que la accionada no desconoce lo ordenado por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000 respecto del pago del retroactivo salarial, ya que se encuentra a la espera de que se realice la transferencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público para dicho efecto. Sostuvo que la Administración Municipal había presupuestado cancelar el incremento salarial con los recursos del reaforo correspondiente a la vigencia fiscal de 1999 pero ellos no fueron girados a los entes territoriales y como consecuencia se estudió la posibilidad de pagar dichas sumas con rentas propias, ‘toda vez que el municipio por su categoría es uno de los más pobres del país por cuanto no posee rentas propias’ y subsiste exclusivamente de su participación en los ingresos corrientes de la Nación, los cuales tienen una destinación específica. En cuanto al cumplimiento de lo establecido en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, reglamentado por el Decreto 0707 de 1996 y en concordancia con el Decreto 473 de 28 de junio de 2001 por el cual se adiciona el Decreto 0629 de 10 de noviembre de 2000, alegó que el Alcalde Municipal no tiene competencia para tramitar y decidir solicitudes relacionadas con la inscripción en el Escalafón Nacional de Docentes de los Educadores Oficiales y no Oficiales de conformidad con lo establecido en el Decreto 259 de 1981, artículo 2°.

Por otra parte señaló que la administración tampoco desconoce el pago de la bonificación proporcional por tiempo de servicio el cual se realizará según la disponibilidad de caja y sobre lo cual debe llegarse a un acuerdo con los docentes conforme lo prevé el Decreto 473 de 28 de junio de 2001. Finalmente aclaró que la accionada no propende contrariar los postulados de la Constitución y la Ley y resaltó que las actuaciones de los funcionarios municipales están enmarcadas dentro de los principios de transparencia, eficiencia y eficacia. Agregó que la apoderada de los accionantes no se ha acercado a la Administración para conciliar los aspectos discutidos en la presente acción. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante providencia de febrero 4 de 2002 accedió parcialmente a las pretensiones de los actores y en consecuencia ordenó: “(...) al señor Alcalde del Municipio de Pueblo Viejo (Magdalena), a fin de que en el término de diez (10) días adelante él, o a través de los funcionarios u órganos municipales que corresponda, las gestiones pertinentes ante los organismos y autoridades nacionales y departamentales competentes, a fin de culminar el proceso de afiliación de los docentes de dichos municipios, y por tanto de los accionantes Marlú Rivaldo Viloria, Carlos de Jesús Acosta Osorio, Arnaldo Cueto Viña y Ruth Esther Ibarra Díaz al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” (fl. 75) Estimó el a quo que frente a la afiliación de los docentes al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la Alcaldía Municipal con la documentación

aportada demuestra las gestiones realizadas en tal sentido, sin embargo los docentes aún no se encuentran afiliados a dicho fondo, por lo cual concluyó que resulta incumplida la Ley 91 de 1989. En cuanto al pago del incremento del 9.23% ordenado por la Corte Constitucional, señaló que su incumplimiento ha sido reconocido por la parte accionada en su respuesta, no obstante no puede accederse a dicha pretensión por cuanto la parte accionante no señaló la norma con fuerza material de ley o acto administrativo incumplidos, como lo exige la Ley 393 de 1997. Agregó que las sentencias, así se traten de constitucionalidad, no son materia de la acción de cumplimiento. Expresó que frente a la disminución en el tiempo requerido para el ascenso dentro del escalafón nacional docente y de la bonificación especial establecida en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, dicha norma no establece por sí sola una obligación específica para los municipios por lo cual no puede predicarse su incumplimiento por parte del Alcalde de Pueblo Viejo. Finalmente en cuanto al Decreto 707 de 1996, afirmó que no se precisó el artículo o artículos que se consideran incumplidos “poniendo al juzgador a adivinar”. LA IMPUGNACIÓN La apoderada de los accionantes impugnó la decisión adoptada por el Tribunal con fundamento en las siguientes razones: Señaló que todo fallo debe guardar armonía entre la parte motiva y la parte resolutiva, no obstante pese a que en la providencia objeto de impugnación se reconoce el incumplimiento y vulneración por parte de la accionada del fallo de la

Corte Constitucional, se niega tal pretensión. En relación con la bonificación y el ingreso en el escalafón, aclaró que los accionantes ‘en ningún momento han solicitado dicha pretensión’ por cuanto el Municipio de Pueblo Viejo no es competente para conocer dicha solicitud, sino que la pretensión consistía en que se ordenara el cumplimiento de lo reglado en el Decreto 707 respecto de la bonificación remunerativa especial, como se anotó al individualizar cada una de las pretensiones, en especial la de la docente Ruth Ibarra en la que se solicitó la bonificación remunerativa del 8% por haber laborado en zona crítica o de inseguridad. Indicó con base en lo anterior que no se le dejó al juez la ‘tarea de adivinar’ pues de la lectura del Decreto 707 de 1996 se establece en los numerales 1 y 2 del artículo 3, la bonificación remunerativa especial. Explicó que en el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 reglamentado por el Decreto 707 de 1996 se establece la obligatoriedad de los Distritos y Municipios de disponer de los recursos provenientes del situado fiscal o de sus rentas propias, el pago de la bonificación remunerativa especial de acuerdo con el grado en el Escalafón Nacional Docente. El apoderado de la parte accionada mediante oficio radicado el 18 de abril de 2002 (fl. 89) remitió la comunicación de la Coordinadora del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (fl. 90) en el que se informa que no se ha podido efectuar la afiliación de los docentes a dicha entidad según solicitud verbal del Alcalde Municipal, por cuanto la Ley 715 de 2001 derogó la Ley 60 de 1993, lo

que deja sin efectos el Decreto 196 de 1995 que constituía el soporte jurídico para el proceso de afiliación de docentes territoriales al Fondo, razón por la cual debe esperarse a que se expida el Decreto Reglamentario de la mencionada ley para que se establezcan los criterios de afiliación a la entidad. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución Nacional busca hacer efectivo el Estado Social de derecho, haciendo real por parte de sus autoridades el cabal acatamiento y total observancia de las normas, que de acuerdo con en el principio de legalidad enmarcan el ejercicio de las funciones a su cargo. Lo anterior se encuentra claramente consagrado en su reglamentación contenida en la Ley 393 de 1997, que en el artículo 1° dispone que toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos, o contra acciones u omisiones de particulares, cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, y el inciso segundo del artículo 9° prevé que la acción de cumplimiento no procederá “cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante” Mediante el ejercicio de la presente acción los accionantes pretenden que se ordene a la Alcaldía Municipal de Pueblo Viejo (Magdalena) que en su calidad de

docentes sean afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio de conformidad con lo dispuesto en la Ley 91 de 1989 y se les cancele el aumento salarial del 9.23% retroactivo ordenado por la Corte Constitucional a excepción de la señora Marlú Rivaldo quien afirma ya le fue pagada dicha suma. Además solicitan que la accionada les cancele a Ruth Esther Ibarra Díaz y a Marlú Rivaldo la bonificación remunerativa especial del 8% por laborar en una zona crítica o de inseguridad según lo establecido en el Decreto 707 de 1996. Lo primero que observa la Sala es que según lo manifestado por los accionantes en su escrito inicial, con el objeto de constituir el requisito de renuencia solicitaron al Alcalde de Pueblo Viejo mediante escrito que obra a folios 5 a 6 del expediente, el cumplimiento de la sentencia C-1433 de 2000 proferida por la Corte Constitucional en la que se ordena el pago del retroactivo e incremento salarial del 9.23%, de la Ley 91 de 1989 y del Decreto 707 de 1996. El Alcalde Municipal de Pueblo Viejo dio respuesta a dicha solicitud a través de escrito de fecha 24 de octubre de 2001 (fls. 7 a 9) en el que manifiesta las circunstancias de carácter económico por las cuales no ha sido posible cumplir con las peticiones de los actores. En consecuencia se observa que en el caso se dio cumplimiento al requisito de procedibilidad establecido en el inciso 2° del artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Para resolver se advierte que frente a la solicitud de cumplimiento de lo ordenado

por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2001, relacionada con el pago a los servidores públicos del retroactivo salarial para el año 2000, que en el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 se establece: Artículo 1°.- Objeto. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos. (Subrayas fuera de texto). De acuerdo con lo anterior se observa al igual que lo hizo el a quo, que a través de la presente acción no puede analizarse el cumplimiento de providencias, por cuanto la misma ley que reglamenta el ejercicio de la acción de cumplimiento limita su objeto a la posibilidad de hacer eficaces los contenidos de las normas con fuerza material de ley o actos administrativos. En cuanto a la solicitud de cumplimiento de lo establecido en los numerales 1° y 2° del artículo 3° del Decreto 707 de 1996, se precisa que dicho Decreto fue expedido para reglamentar el artículo 134 de la Ley 115 de 1994, relacionado con el otorgamiento de estímulos para los docentes que presten sus servicios en zonas de difícil acceso o en situación crítica de inseguridad o mineras y se dictan otras disposiciones. Al respecto se observa que el mencionado artículo 134 de la Ley 115 de 1994 fue derogado expresamente por el 113 de la Ley 715 de 2001 y en consecuencia dicha derogatoria se extiende a su reglamentación, es decir a la norma cuyo cumplimiento se exige. Ahora bien, aunque resulta claro para esta Corporación que la derogatoria de una

norma sólo produce efectos hacia el futuro y el artículo 134 de la Ley 115 de 1994 desapareció del ordenamiento jurídico a partir del 21 de diciembre de 2001 (fecha de expedición de la Ley 715 de 2001), la solicitud por parte de los actores tendiente a obtener el cumplimiento de dicha disposición en cuanto establecía el pago de una bonificación especial y a la cual alegan tener derecho las docentes MARLU RIVALDO y RUTH ESTHER IBARRA DIAZ por haber reunido los requisitos previstos en la norma mientras ésta se encontraba vigente, se advierte que a través de la presente acción constitucional no puede exigirse el cumplimiento de las posibles obligaciones que se deriven de la norma derogada toda vez que habría que verificar en primer término la existencia y alcance del derecho cuyo reconocimiento se pretende, pretensión que puede ser discutida a través de otros mecanismos de defensa judicial. Además esta Sala destaca que en el parágrafo del artículo 9° de la Ley 393 de 1997 se establece como causal de improcedibilidad de la acción perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Frente a la pretensión de los accionantes relacionada con su afiliación al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la cual fue concedida por el a quo en el sentido de ordenar a la autoridad accionada que adelante las gestiones tendientes a culminar el proceso de afiliación de los docentes a dicho Fondo, la Sala advierte que tal punto no fue objeto de impugnación, aspecto que indica que los accionantes se encuentran conformes con la decisión que profirió el Tribunal y por parte de la autoridad accionada la aceptación de su omisión en cuanto al

cumplimiento de tal obligación y su compromiso de efectuar las diligencias necesarias para realizar el propósito encomendado por el a quo, de acuerdo con los procedimientos y requisitos legales vigentes que para tal efecto deban atenderse. En consecuencia la Sala confirmará el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A Confírmase la providencia de 4 de febrero de 2002 del Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de impugnación. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General