CE-47001-23-31-000-2004-0053-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Supuestos de procedencia. Improcedencia para exigir la aplicación de normas que consagran potestades discrecionales / FACULTAD DISCRECIONAL - Implica inexistencia de deber jurídico El mecanismo de la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que esté contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. En tal contexto, el análisis de procedencia sustancial de la acción de cumplimiento está limitada a la existencia de un deber jurídico omitido, por lo que, no es viable con esta acción exigir la aplicación de normas que consagran potestades discrecionales. Efectivamente, la actividad discrecional que se autoriza normativamente a la administración implica el ejercicio de actuaciones relativamente libres para adoptar decisiones, por lo que resulta contrario a su esencia que el juez u otra autoridad imponga cierta determinación. De hecho, a pesar de que es claro que los servidores públicos sólo pueden actuar dentro del marco normativo autorizado, existen competencias que, por su propia naturaleza, permiten que la autoridad administrativa adopte decisiones con relativa libertad, pues “la discrecionalidad no es ni puede ser otra cosa, cuando de la actividad de los entes públicos se trata, que la valoración en cada caso de que sea lo mejor, entre las diversas opciones posibles, para tal interés general o público”. Conforme a lo anterior, se concluye que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma cuyo cumplimiento se reclama. Por tal motivo, esta acción

constitucional no procede para exigir el ejercicio de facultades discrecionales que autorizan al titular de aquellas para determinar, entre otros aspectos, la oportunidad y conveniencia de la decisión. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar el ejercicio de facultad discrecional. Refinanciación de deudas / INSTITUTO DE CREDITO TERRITORIAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenarle refinancie obligaciones de deudores Los demandantes pretenden que se ordene al Director del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana que cumpla lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 633 de 2000. Sin embargo, de la lectura de esa norma no surge la existencia de un mandato imperativo en cabeza de esa entidad que pueda exigirse por vía de la acción de cumplimiento. De su tenor literal se deriva sí una facultad discrecional en cuanto prevé que el Inurbe “…podrá adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones que tengan los deudores del ICT ”, pero no es clara en la exigibilidad del deber que se dice omitido. Y, precisamente, se encuentra demostrado que esa entidad utilizó esa facultad, pues, como lo advirtió el Tribunal en la sentencia impugnada, mediante Resolución número 0212 del 10 de mayo de 2001, con fundamento, entre otras consideraciones, en el artículo 129 de la Ley 633 de 2000, autorizó a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del I.C.T. para reestructurar individualmente las obligaciones vigentes de los deudores de ese instituto descontando el 100% de los intereses a quienes paguen de contado el saldo de capital a partir del 15 de mayo

y hasta el 15 de agosto de 2001, y refinanciando a través del mecanismo del Descuento Permanente por pago anticipado, las obligaciones a un plazo de 12 meses”. En esta forma, advertido que, de una parte, la disposición cuyo cumplimiento pretenden los demandantes no contiene un deber jurídico imperativo en cabeza del INURBE, y, de otra, esa entidad ejerció la facultad que la misma le otorga, pues a través de la Resolución 0212 del 10 de mayo de 2001 adoptó medidas orientadas a la reestructuración de las obligaciones de los deudores del I.C.T., cuyo contenido controvierten los demandantes, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 47001-23-31-000-2004-0053-01(ACU)

Actor: CARMEN ALICIA BONADIEZ VARELA Y OTROS Demandado: INURBE Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 16 de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por Carmen Bonadiez, Olga Hernández, Glen Calero, Dora Márquez y Roque Sánchez Visval en ejercicio de la acción de cumplimiento.

I. ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES Los demandantes antes mencionados ejercieron la acción de cumplimiento contra

el Director del Instituto Nacional de vivienda de Interés Social y Reforma Urbana – INURBE-, con el objeto de que se le ordene dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 129 de la ley 633 de 2000. Como consecuencia de esa declaración pretenden que se ordene a esa entidad que adelante un programa de refinanciación de las obligaciones que con ella mantienen en su calidad de deudores del Instituto de Crédito Territorial, mejorando los plazos otorgados en la Resolución 0167 de 2000, otorgándoles el descuento del 100% de los intereses y un plazo mínimo de doce meses (12 cuotas) para cancelar por el sistema de abonos el saldo de capital de esas obligaciones.

B. HECHOS Como fundamento de la acción los demandantes exponen los argumentos que se

pueden resumir de la siguiente manera:

1. El Instituto de Crédito Territorial les adjudicó viviendas de interés social y pagaron las cuotas iniciales correspondientes. Debido a la difícil situación económica, se atrasaron en el pago de las cuotas.

2. El 31 de marzo de 2000 el Gerente del INURBE, mediante Resolución número 0167, modificó las fechas para reestructurar la cartera de las viviendas transferidas a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del I.C.T.

Ese acto otorgó un plazo de cuatro meses para pagar de contado el saldo de capital de las obligaciones, contado entre la fecha de su expedición y el 31 de julio de 2000, fecha límite para pagar de contado el saldo de capital de sus obligaciones.

3. El 29 de diciembre de 2000 se expidió la Ley 633 que en su artículo 129

autorizó al INURBE para mejorar los plazos señalados de la Resolución 167, y le otorgó un plazo mínimo de doce (12) meses para adelantar un programa de refinanciación que permitiera a los deudores del I.C.T. cumplir con sus obligaciones.

4. El 10 de mayo de 2001 el Gerente General del INURBE expidió la Resolución 0212 autorizando reestructurar la cartera transferida por la U.A.E. Liquidadora de Asuntos del I.C.T.. Así autorizó descontar los intereses en un 100% a quienes cancelaran el saldo de capital entre el 15 de mayo y el 15 de julio de 2001.

5. Ese acto otorgó un plazo de tres meses a los deudores del I.C.T. para que realizaran sus pagos, cuando el artículo 129 de la Ley 633 de 2000 señaló un plazo mínimo de doce (12) meses.

6. Solicitaron al Director del INURBE el cumplimiento de esa disposición sin obtener respuesta.

2. CONTESTACION El Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social contestó la demanda para hacer las siguientes precisiones: 1° El Decreto 1121 del 27 de mayo de 2002, ordenó la disolución y consiguiente liquidación de la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Instituto de Crédito Territorial y ordenó la transferencia gradual de los activos, pasivos, obligaciones y derechos al INURBE. 2° El Decreto 554 de 2003 ordenó la supresión y liquidación del INURBE y en su artículo 9º señaló lo siguiente: “Artículo 9. Prohibición para iniciar nuevas actividades. El Instituto Nacional de

Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, en Liquidación, conservará su capacidad jurídica, únicamente, para expedir los actos y celebrar los contratos y adelantar las acciones necesarias para su liquidación”. Es claro entonces que a partir del 1º de enero de 2003 desapareció la entidad competente para cumplir lo exigido por los demandantes. En la actualidad, por expreso mandado de esa Decreto, es imposible que el INURBE en Liquidación realice actividades distintas de las expresamente encomendadas y de aplicación a una ley que perdió vigencia.

3. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia del 16 de abril de 2004, negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de esa decisión esa Corporación se refirió a la normatividad que determina las entidades encargadas del punto relativo a la vivienda de interés social. Igualmente aludió a las disposiciones expedidas por el INURBE en torno a la reestructuración de las obligaciones de los adjudicatarios del Instituto de Crédito Territorial y a la condonación de intereses por pago de contado del saldo de capital, así como a las pruebas que obran en el expediente respecto de la petición de los demandantes.

Sentado lo anterior expuso los argumentos que se resumen a continuación: 1º La Unidad Administrativa Especial Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial tuvo existencia jurídica hasta el 28 de mayo de 2002. Por tanto a partir de esa fecha le queda proscrita la realización de funciones relativas a su objeto social. El Gobierno igualmente ordenó la disolución y liquidación del INURBE. 2º Se podría estimar, entonces, la falta de legitimación en la causa material y por

pasiva, pues la acción se dirigió contra organismos que en la actualidad solo pueden encargarse de actividades tendientes a materializar su liquidación y no a actividades dirigidas a resolver el problema de cartera morosa de adjudicatarios y no adjudicatarios. 3º Sin embargo los documentos que obran en el expediente conducen a afirmar que la norma invocada por los demandantes no fue incumplida, pues, de una parte, el artículo 129 de la Ley 633 de 2000 faculta al INURBE para que adelante un programa de refinanciación pero no le impone obligación en ese sentido. Además, a través de la Resolución número 212 de 2001 esa entidad autorizó a la U.A.E. Liquidadora del Instituto de Crédito Territorial para adelantar refinanciaciones en el plazo de doce meses. La autorización otorgada en el artículo 2º de la Resolución 212 de 2001 de descontar el 100% de los intereses a los deudores, no está ordenada en la Ley 633 de 2000. Se trata de una atribución que el INURBE dio a la U.A.E. y que ésta utilizó en la Resolución 447 del 22 de noviembre de 2001, en la que, además, concedió un plazo adicional hasta el 26 de diciembre de 2001.

4. LA IMPUGNACION Los demandantes Carmen Bonadiez, Glen Calero y Dora Márquez impugnaron la sentencia del Tribunal. En el expediente no obra escrito de sustentación de la impugnación.

II. CONSIDERACIONES El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para

hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. El asunto objeto de estudio. En este caso Carmen Bonadiez, Olga Hernández, Glen Calero, Dora Márquez y Roque Sánchez Visval ejercieron la acción de cumplimiento contra el Director del Instituto Nacional de vivienda de Interés Social y Reforma Urbana –INURBEcon el objeto de obtener el cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 129 de la ley 633 de 2000 y, consecuencialmente, se ordene a esa entidad que adelante un programa de refinanciación de las obligaciones que mantienen con esa entidad en su calidad de deudores del Instituto de Crédito Territorial, mejorando los plazos otorgados en la Resolución 0167 de 2000, otorgándoles el descuento del 100% de los intereses y un plazo mínimo de doce meses (12 cuotas) para cancelar por el sistema de abonos el saldo de capital de esas obligaciones. La facultad discrecional implica inexistencia de deber jurídico. El mecanismo de la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos

supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que esté contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que ella contenga un mandato que esté a cargo de la autoridad o particular que tenga la obligación jurídica. En tal contexto, el análisis de procedencia sustancial de la acción de cumplimiento está limitada a la existencia de un deber jurídico omitido, por lo que, como lo ha sostenido la jurisprudencia de esta Corporación, no es viable con esta acción exigir la aplicación de normas que consagran potestades discrecionales1. Efectivamente, la actividad discrecional que se autoriza normativamente a la administración implica el ejercicio de actuaciones relativamente libres para adoptar decisiones, por lo que resulta contrario a su esencia que el juez u otra autoridad 1 Consejo de Estado. Sección Cuarta: sentencia del 11 de mayo de 2001, expediente ACU-866. Sección Tercera: sentencia del 25 de mayo de 2000, expediente ACU-1290. imponga cierta determinación. De hecho, a pesar de que es claro que los servidores públicos sólo pueden actuar dentro del marco normativo autorizado (artículo 6º de la Constitución), existen competencias que, por su propia naturaleza, permiten que la autoridad administrativa adopte decisiones con relativa libertad, pues “la discrecionalidad no es ni puede ser otra cosa, cuando de la actividad de los entes públicos se trata, que la valoración en cada caso de que sea lo mejor, entre las diversas opciones posibles, para tal interés general o público”2.

Conforme a lo anterior, se concluye que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma cuyo cumplimiento se reclama. Por tal motivo, esta acción constitucional no procede para exigir el ejercicio de facultades discrecionales que autorizan al titular de aquellas para determinar, entre otros aspectos, la oportunidad y conveniencia de la decisión. Como se anotó, los demandantes pretenden que se ordene al Director del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana que cumpla lo dispuesto en el artículo 129 de la Ley 633 de 2000. Esa norma dispone lo siguiente: “ ARTICULO 129. El Inurbe podrá adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones que tengan los deudores del ICT mejorando los plazos de la Resolución número 0167 de 2000 y las tasas de interés para pago de capital (plazo mínimo de 12 meses) e intereses”. Ocurre que el Gerente del INURBE, mediante la Resolución número 0643 del 29 de octubre de 1999, autorizó a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del I.C.T. para reestructurar individualmente las obligaciones vigentes de los adjudicatarios y no adjudicatarios del instituto para que paguen sus saldos de capital en la forma y oportunidades fijadas en ese acto (folios 26 y 27). Posteriormente, a través de la Resolución número 0167 del 31 de marzo de 2000 –a la que alude la norma cuyo cumplimiento se reclama-, el mismo funcionario modificó los plazos establecidos en esa Resolución 0643 para descontar los

intereses corrientes y moratorios de aquellos deudores que pagaran de contado el saldo de capital y sus obligaciones, en la siguiente forma: “a. El total de los intereses a quienes paguen hasta el 31 de julio de 2000 2 Faya Barrios Antonio Luis. Discrecionalidad y Espacios Naturales protegidos, artículo publicado en Discrecionalidad Administrativa y Control Judicial. I Jornadas de Estudio del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucia. Editorial Civitas. Primera edición. 1996. Madrid. Página 58. b. El 90% a quienes paguen entre el 1º de agosto y el 1º de septiembre de 2000. c. El 80% a quienes paguen entre el 2 de septiembre y el 3 de noviembre de 2000. d. El 70% a quienes paguen entre el 4 de noviembre y el 29 de diciembre de 2000. e. El 60% a quienes paguen entre el 30 de diciembre de 2000 y el 2 de febrero de 2001. f. El 50% a quienes paguen entre el 3 de febrero y el 2 de abril de 2001”. Y por medio de la norma que los demandantes reprochan como incumplida -el artículo 129 de la Ley 633 de 2000el legislador autorizó al INURBE para adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones adquiridas por los deudores del I.C.T. mejorando los anteriores plazos. Sin embargo, de la lectura de esa norma no surge la existencia de un mandato imperativo en cabeza de esa entidad que pueda exigirse por vía de la acción de cumplimiento. De su tenor literal se deriva sí una facultad discrecional en cuanto

prevé que el INURBE “…podrá adelantar un programa de refinanciación de las obligaciones que tengan los deudores del ICT ……”, pero no es clara en la exigibilidad del deber que se dice omitido. Y, precisamente, se encuentra demostrado que esa entidad utilizó esa facultad, pues, como lo advirtió el Tribunal en la sentencia impugnada, mediante Resolución número 0212 del 10 de mayo de 2001, con fundamento, entre otras consideraciones, en el artículo 129 de la Ley 633 de 2000, autorizó a la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de Asuntos del I.C.T. para reestructurar individualmente las obligaciones vigentes de los deudores de ese instituto descontando el 100% de los intereses a quienes paguen de contado el saldo de capital a partir del 15 de mayo y hasta el 15 de agosto de 2001 (artículo segundo), y refinanciando a través del mecanismo del DPPA (Descuento Permanente por pago anticipado) las obligaciones a un plazo de 12 meses” (artículo tercero) –folios 24 y 25-. Los demandantes consideran que esa Resolución incumple las previsiones contenidas en el artículo 129 de la ley 633 de 2000, pues para obtener el descuento de intereses concede a los deudores del ICT únicamente un plazo de tres meses para pagar de contado el saldo de capital, en tanto que esa disposición señala un plazo mínimo de 12 meses. Sin embargo, si a juicio de los demandantes ese acto se opone a la norma cuyo cumplimiento reclaman, el mecanismo para impugnarlo no es la acción de cumplimiento, pues esta acción no está prevista para examinar la legalidad de esa

decisión.

En esta forma, advertido que, de una parte, la disposición cuyo cumplimiento pretenden los demandantes no contiene un deber jurídico imperativo en cabeza del INURBE, y, de otra, esa entidad ejerció la facultad que la misma le otorga, pues a través de la Resolución 0212 del 10 de mayo de 2001 adoptó medidas orientadas a la reestructuración de las obligaciones de los deudores del I.C.T., cuyo contenido controvierten los demandantes, la Sala confirmará la sentencia impugnada. De otra parte, es cierto que, como lo sostiene la sentencia impugnada, el Gobierno Nacional, mediante Decreto 554 del 20 de octubre de 2003, dispuso la supresión del Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana, Inurbe, y ordenó su liquidación, la que debe concluir a más tardar en un plazo de dos años. Sin embargo, la Sala no considera del caso adelantar el estudio orientado a definir la posible falta de legitimación en la causa material y por pasiva a la que alude en Tribunal en la sentencia impugnada, pues para resolver el asunto y negar las pretensiones de los demandantes considera suficientes los argumentos antes expuestos.

III. LA DECISION En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1º Confírmase la sentencia del 16 de abril de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA

Ausente

DARIO QUIÑONES PINILLA