CE-47001-23-31-000-2007-00073-01(AC)-2007

MESADAS PENSIONALES - Ante el incumplimiento en su pago procede la acción de tutela / MINIMO VITAL - Se afecta cuando no se pagan las mesadas pensionales / DERECHO A LA SALUD - Se vulnera ante el no pago de las mesadas pensionales / SITUACION PRESUPUESTAL DE ENTIDADES PENSIONALES - No es óbice para desconocer el pago de mesadas pensionales / ENTIDADES TERRITORIALES - Deben prevenir la eventual violación de los derechos fundamentales de los pensionados Aunque en principio, el mecanismo idóneo para obtener el pago de las mesadas pensionales adeudadas no es la acción de tutela, para la Sala el incumplimiento en el pago de los mencionados aportes origina una vulneración al mínimo vital y a la salud lo que implica su protección por conexidad puesto que conlleva el desmedro de los derechos fundamentales de la vida y la dignidad humana, por lo que en este caso procede a su amparo. Así mismo, la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha estimado que el pago de las mesadas pensionales dejadas de cancelar puede reclamarse a través de tutela, cuando tal omisión pone en peligro o amenaza los derechos fundamentales antes mencionados, dado que dicha prestación constituye el único ingreso económico que sirve para solventar las necesidades primarias del afectado y su familia. La mora de varios meses en el pago de las mesadas pensionales hace presumir la afectación del mínimo vital del pensionado y de quienes dependen de él. Ahora bien, la situación económica o presupuestal de las entidades encargadas del pago, o las dudas sobre la legalidad de la normatividad que rige las pensiones de los miembros de la

Asociación de Pensionados de la Universidad del Magdalena, como es el caso de la señora GLORIA ISABEL JIMENEZ DE RINCON, no es óbice para desconocer el pago de mesadas pensionales. En caso de duda sobre la legalidad de la normatividad que regula su pago, la administración debe acudir a las acciones jurídicas correspondientes; empero ninguna de estas circunstancias es excusa para dejar de pagar las mesadas atrasadas al accionante. De otro lado, resalta la Sala que los entes territoriales y los organismos descentralizados, deben ceñirse a los principios que rigen a la Administración (artículos 2º y 3º del C.C.A.) y prevenir la eventual violación de los derechos fundamentales de los pensionados, procurando la obtención de los recursos y los medios para que no exista retraso alguno, pues los inconvenientes jurídicos entre las entidades públicas no es un argumento válido cuando con tal proceder se están vulnerando derechos fundamentales, más aún cuando se trata de personas de la tercera edad que derivan su subsistencia del pago cumplido de la mesada pensional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil siete (2007) Radicación número: 47001-23-31-000-2007-00073-01(AC)

Actor: GLORIA ISABEL JIMENEZ DE RINCON

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Y OTRO FALLO Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionada contra la

providencia de 5 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual se tutelaron los derechos fundamentales al mínimo vital y al pago oportuno de las pensiones. ANTECEDENTES La señora GLORIA ISABEL JIMENEZ DE RINCON, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad del Magdalena, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Mediante Resolución No. 131 de 5 de marzo de 2004 de la Universidad del Magdalena, le fue reconocida la pensión de jubilación. En enero de 2007 la Universidad dio a conocer a la Asociación de Pensionados de la Universidad una comunicación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se planteaban algunas dudas en relación con la legalidad del convenio que asumió parte del pasivo pensional, en cuyo cumplimiento la Nación mediante la emisión de bonos tipo A realizaba los aportes a la Universidad del Magdalena desde 1997. En tanto la Nación dejó de emitir los bonos tipo A en favor de la Universidad, ésta suspendió el pago de la mesada pensional. Señaló que la decisión de las entidades accionadas vulneran sus derechos fundamentales, como quiera que el no pago de la mesada implica la afectación de su mínimo vital y del derecho a la salud, pues actualmente no se le está realizando el descuento de los aportes en salud por lo que el servicio le fue suspendido. Anotó que no le corresponde asumir las consecuencias de las controversias

surgidas entre las entidades accionadas y que la acción instaurada es procedente en tanto el no pago de la pensión implica una afectación de su mínimo vital ya que es el único ingreso económico que percibe en la actualidad por ser una persona de la tercera edad. Solicitó el amparo de los derechos invocados y en consecuencia se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitir el bono tipo A en favor de la Universidad del Magdalena y a esta última cancelar el valor de la mesada pensional en forma oportuna. Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal Administrativo del Magdalena, se ordenó notificar al Ministro de Hacienda y Crédito Público y a la Rectora de la Universidad del Magdalena. OPOSICION Las entidades accionadas frente a los hechos que dieron origen a la presente acción manifestaron lo siguiente:  El Ministro de Hacienda y Crédito Público anotó que el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 ordena a la Nación y a las entidades territoriales concurrir en el pago del pasivo pensional a cargo de la Universidades Territoriales causado a diciembre de 1993, mediante la emisión de un bono de valor constante serie B previa la aprobación del cálculo actuarial del pasivo pensional. Señaló que el Decreto 2337 de 1996 previó un mecanismo transitorio de concurrencia: los bonos de valor constante serie A, mediante los cuales la Nación reembolsa a la Universidad el porcentaje a su cargo de las obligaciones pensionales canceladas en un cuatrimestre. En el caso de la Universidad del Magdalena el porcentaje de concurrencia corresponde al 88.7%.

Agregó que el ICFES concluyó en 1996 que la Universidad del Magdalena era beneficiaria de la concurrencia a que se refiere el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, por lo que la Nación emitió bonos serie A hasta diciembre de 2006, bajo el entendido de que la Universidad era responsable del pasivo pensional. Afirmó que sin embargo, el Ministerio de Hacienda recibió de la Universidad una copia de un convenio que había suscrito con el Departamento en 1994 según el cual se concluye que los funcionarios de la Universidad estaban afiliados a la antigua Caja de Previsión la cual fue liquidada y que sus pasivos fueron transferidos al Fondo Territorial de Pensiones del Departamento. Así, la Universidad asumió el pago del pasivo pensional que estaba a cargo de la entidad territorial y la obligación terminó transferida a la Nación. Estimó que dicho convenio no es oponible a la Nación en tanto esta sólo puede concurrir en el pago de los pasivos pensionales que se encontraban legalmente a cargo de las Universidades a 23 de diciembre de 1993 y por ser ajena a los arreglos contractuales entre el Departamento y la Universidad. Concluyó que es claro que el pasivo pensional es responsabilidad del Fondo Territorial de Pensiones. De otro lado argumentó que la Universidad reconoció a la actora la mesada pensional sin ser competente para ello conforme a lo dispuesto por el Decreto 2337 de 1996, pues la prestación de la actora se causó en el 2005.  La Rectora de la Universidad del Magdalena alegó que la vulneración de los derechos de los pensionados no la originó la Universidad sino el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público, quien atenta contra el principio constitucional del acto propio al desconocer una actuación mediante la cual dio a otro la confianza legítima respecto de una posición jurídica, en este caso el valor de la concurrencia a cargo del Ministerio respecto del pasivo pensional. Sostuvo que el concepto emitido por el Ministerio en 1996 constituyó para la Universidad la posición jurídica oficial y es una de las causas por las cuales hoy subsiste la Caja de Previsión. TRAMITE DE LA ACCION El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto de 26 de febrero de 2007 vinculó al trámite de la acción al Gobernador del Departamento del Magdalena y al Gerente del Fondo Territorial de Pensiones por asistirles un interés legítimo, quienes manifestaron lo siguiente: La Universidad y el Departamento del Magdalena suscribieron convenio interadministrativo el 22 de febrero de 1994, con el objeto de que el ente universitario asumiera el pago de las pensiones de jubilación, vejez, invalidez y muerte, causadas con anterioridad y posterioridad a la vigencia del mismo, por lo que el pago de las mesadas quedó en cabeza de la Universidad del Magdalena. La orden de suspensión en el pago de las mesadas fue librada por la Universidad y dada a conocer a los pensionados mediante Oficio No. 181 de 22 de enero de 2007 dirigido a la Asociación de Pensionados de la Universidad, lo que evidencia que el pago estaba a su cargo y que efectivamente venía dando cumplimiento a su deber, por lo que no es posible derivar vulneración alguna de los derechos invocados por la accionante por parte del Departamento del Magdalena ni del

Fondo Territorial de Pensiones y Cesantías. No puede el ente universitario trasladar a los pensionados la carga de las controversias jurídicas con el Ministerio de Hacienda pues ello afecta sus derechos. No es el Departamento del Magdalena el llamado a responder por el amparo solicitado, en tanto la suspensión de pagos no es atribuible a sus actuaciones en la concurrencia a cargo del mismo, sino por la omisión en el giro de los recursos con cargo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia de 5 de marzo de 2007 tuteló los derechos al mínimo vital y al pago oportuno de las pensiones al advertir que aunque en principio la acción de tutela no es el medio dispuesto por el ordenamiento jurídico para obtener el pago de acreencias laborales, el no pago de la mesada pensional afecta de manera ostensible los derechos de la parte actora. Manifestó que la jurisprudencia ha señalado que la mora de varios meses en el pago de las mesas pensionales hace presumir la afectación del mínimo vital del pensionado y de quienes dependan de él y que la eventual crisis presupuestal que pueda tener la Universidad del Magdalena por el no giro del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, no la exonera de la obligación como empleadora de pagar oportunamente las mesadas pensionales. IMPUGNACION El Ministerio de Hacienda y Crédito Público inconforme con la decisión de primera instancia la impugnó y consideró que la Universidad es la empleadora directa y responsable del pago de las pensiones y que la Nación no reconoció la prestación ni tiene ningún vínculo con la actora.

Insistió en los argumentos expuestos en el escrito de oposición en relación con el convenio de concurrencia y la emisión de bonos serie A. Solicitó que se revoque la orden impartida por el Tribunal al Ministerio con fundamento en que la Universidad del Magdalena tiene la capacidad financiera para realizar los pagos de las mesadas pensionales dado que cuenta con la transferencia del 20% del recaudo de la estampilla Pro Universidad del Magdalena, los aportes de la concurrencia para pensiones que le efectúa el Departamento y los traslados presupuestales de los rubros con apropiación disponible. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional se reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción la actora pretende en concreto que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la seguridad social y a la salud y en consecuencia se ordene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitir el bono tipo A en favor de la Universidad del

Magdalena y a esta última cancelar el valor de la mesada pensional en forma oportuna. Procede la Sala a decidir exclusivamente respecto de la alegada vulneración de derechos fundamentales, sin perjuicio de futuras decisiones de esta Corporación en acciones ordinarias. Mediante Resolución No. 131 de 5 de marzo de 2004, la Universidad del Magdalena reconoció y ordenó el pago de la pensión vitalicia de jubilación a favor de la señora GLORIA ISABEL JIMENEZ DE RINCON, a partir del 11 de marzo de 2004, valor del cual era descontado el porcentaje que la Ley determina para efectos de la prestación de los servicios médicos asistenciales (fls. 7 a 10). En Oficio de 22 de enero de 2007 dirigido a la Asociación de Pensionados, dicha Institución Educativa informó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene dudas respecto de la legalidad del pasivo pensional de la Universidad del Magdalena, razón por la cual suspendió el pago de la mesada pensional a la actora, a partir del mes de enero del presente año. Aunque en principio, el mecanismo idóneo para obtener el pago de las mesadas pensionales adeudadas no es la acción de tutela, para la Sala el incumplimiento en el pago de los mencionados aportes origina una vulneración al mínimo vital y a la salud lo que implica su protección por conexidad puesto que conlleva el desmedro de los derechos fundamentales de la vida y la dignidad humana, por lo que en este caso procede a su amparo. Así mismo, la Corte Constitucional en reiterados pronunciamientos ha estimado que el pago de las mesadas pensionales

dejadas de cancelar puede reclamarse a través de tutela, cuando tal omisión pone en peligro o amenaza los derechos fundamentales antes mencionados, dado que dicha prestación constituye el único ingreso económico que sirve para solventar las necesidades primarias del afectado y su familia. La mora de varios meses en el pago de las mesadas pensionales hace presumir la afectación del mínimo vital del pensionado y de quienes dependen de él1. Advierte la Sala que según informa el Ministro de Hacienda y Crédito Público, con fundamento en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, que ordena a la Nación y a las entidades territoriales concurrir en el pago del pasivo pensional a cargo de la Universidades Territoriales causado a diciembre de 1993, y en lo establecido en el 1 Corte Constitucional, Sentencia T-471 de 2002 M.P., Doctor Alfredo Beltrán Sierra Decreto 2337 de 1996, celebró convenio de concurrencia con la Universidad del Magdalena por el 88.7% del pasivo pensional. No obstante que esta vigente la obligación aceptada por el Ministerio en el convenio de concurrencia, éste suspendió el pago por considerar que con fundamento en el convenio interadministrativo celebrado entre la Universidad y el Departamento del Magdalena el 22 de febrero de 1994, corresponde a la Universidad asumir el pago del pasivo pensional dado que la Nación sólo puede concurrir en el pago que se encontraba legalmente a cargo de las Universidades a 23 de diciembre de 1993. Ahora bien, la situación económica o presupuestal de las entidades encargadas del pago, o las dudas sobre la legalidad de la normatividad que rige las

pensiones de los miembros de la Asociación de Pensionados de la Universidad del Magdalena2, como es el caso de la señora GLORIA ISABEL JIMENEZ DE RINCON, no es óbice para desconocer el pago de mesadas pensionales. En caso de duda sobre la legalidad de la normatividad que regula su pago, la administración debe acudir a las acciones jurídicas correspondientes; empero ninguna de estas circunstancias es excusa para dejar de pagar las mesadas atrasadas al accionante. De otro lado, resalta la Sala que los entes territoriales y los organismos descentralizados, deben ceñirse a los principios que rigen a la Administración (artículos 2º y 3º del C.C.A.) y prevenir la eventual violación de los derechos fundamentales de los pensionados, procurando la obtención de los recursos y los medios para que no exista retraso alguno, pues los inconvenientes jurídicos entre las entidades públicas no es un argumento válido cuando con tal proceder se están vulnerando derechos fundamentales, más aún cuando se trata de personas de la tercera edad que derivan su subsistencia del pago cumplido de la mesada pensional. Al respecto la Corte Constitucional en sentencia de T-136 de 23 de febrero de 2006, M.P. Doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, sostuvo: “… 2 Consejo de Estado, Sentencia 31 de mayo de 2007, Exp. 2007-00070, C.P.: Bertha Lucia Ramírez de Páez. Los principios que rigen la Administración Pública son aplicables a todas las actuaciones que la administración haga frente a los particulares y dentro de la administración pública. La eficiencia, eficacia y celeridad, entre otros,

encuentran respaldo constitucional en el artículo 209 de la Constitución. Estos principios rectores de toda actuación administrativa, son igualmente aplicables a los eventos en los cuales el Estado y los organismos descentralizados, deban responder por el pago de las pensiones de jubilación de conformidad con lo que se establezca en la ley. Aunque la actuación de la administración debe dirigirse por los principios antes señalados para el cumplimiento de sus deberes, existen casos en los que la administración los desatiende, y se configuran en violaciones de los derechos fundamentales de los individuos que, como el caso que ocupa a la Sala, ven amenazado el mínimo vital por la falta de pago de las mesadas pensionales. …” De otro lado resalta la Sala que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no puede desobedecer sus obligaciones respecto del convenio suscrito hace más de 10 años, ya que la normatividad aplicada en torno a la celebración del mismo para el pago del pasivo pensional goza de la presunción de legalidad y no se ha iniciado acción para buscar su nulidad o suspensión provisional. Finalmente, aclara la Sala que las controversias surgidas con ocasión de los convenios de concurrencia celebrados entre el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad del Magdalena, y esta última con el Departamento del Magdalena deben ser resueltas por el juez natural de la causa y no por el de tutela. F A L L A CONFIRMASE la providencia de 5 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, objeto de impugnación. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE LIGIA LOPEZ DIAZ Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA HECTOR J. ROMERO DIAZ