CE-47001-23-31-000-2007-00363-01(AC)-2007

ACCION DE TUTELA – Procede el pago de prestaciones sociales cuando afecta el mínimo vital y móvil / MINIMO VITAL Y MOVIL – Vulneración por no pago de prestaciones sociales / DIGNIDAD HUMANA – Vulneración por no pago de prestaciones sociales La jurisprudencia ha reiterado que la acción de tutela es, por regla general, improcedente para reclamar el pago de prestaciones sociales dada la existencia de otros mecanismos ordinarios para tal fin. Sin embargo, de la documentación que obra en el plenario se concluye que de no concederse el amparo solicitado se continuará con la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y móvil y a la dignidad humana de la actora, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos. CESANTIAS – Pago. Prescripción / PERSONAS DE LA TERCERA EDADProtección Se afirma por el apoderado del Hospital Universitario “Fernando Troconis” que las cesantías definitivas de la actora se encuentran prescritas. Sin embargo concurren en este caso una serie de circunstancias, como la ya enunciada de que la actora es una persona de edad que requiere el pago de la prestación a la que tiene derecho por haber laborado al servicio de la referida entidad por un buen número de años, que llevarán a la Sala a amparar los derechos fundamentales invocados. Así mismo, debe señalarse que el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas es una obligación que pesa sobre el empleador, de manera que alegar o el olvido o el descuido de la actora en su reclamo, si bien constituye un

argumento jurídico válido, dadas las circunstancias de indefensión de la empleada y la desidia de la entidad en contestarle y atender su reclamo justo, implica alegar en su favor el propio dolo. La Constitución dispone en su artículo 2 que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Por su parte, el artículo 46 del mismo texto dice que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil siete (2007).

Radicación número: 47001-23-31-000-2007-00363-01(AC)

Actor: TERESA RUIZ DE VASQUEZ

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y OTROS ACCIÓN DE TUTELA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el apoderado de Teresa Ruiz de Vásquez contra la sentencia de 26 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que le negó el amparo de los derechos fundamentales a la vida, a la vejez digna, al mínimo vital y al debido proceso.

EL ESCRITO DE TUTELA

Teresa Ruiz de Vásquez, mediante apoderado, interpuso acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento del Magdalena y el Hospital Universitario “Fernando Troconis” por la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales atrás aludidos, presuntamente vulnerados por no habérsele reconocido ni pagado sus cesantías ni los intereses a las mismas a que tiene derecho como ex-empleada del Centro de Rehabilitación y Diagnóstivo “Fernando Troconis”. Basó sus pretensiones en los siguientes HECHOS: Teresa Ruiz de Vásquez laboró en el Hospital Universitario hasta el 31 de diciembre de 1993, fecha en la cual se reestructuró el sector salud por mandato de la ley 60 de 1993. No ha podido obtener el pago de sus cesantías pues el mismo está condicionado a la firma de un convenio de concurrencia entre el Departamento del Magdalena y la Nación, a través del Ministerio de Salud, hoy de la Protección Social. El decreto 530 de 1994 estableció un término de nueve meses para que el Centro de Rehabilitación presentara su solicitud ante el Ministerio para hacerse beneficiario del Fondo de Pasivo Prestacional, sin que cumpliera tal requerimiento. Han transcurrido trece años desde el retiro y no ha existido voluntad de las entidades demandadas para firmar el convenio. En la actualidad no existe otro medio para obtener el pago de las acreencias laborales ya que los juzgados laborales han exonerado de toda responsabilidad al Centro de Rehabilitación, dado que consideran que no es el obligado a suscribir el convenio, sin tener en cuenta el mandato del artículo 242 de la ley 100 de 1993.

Con la actitud de los referidos entes estatales se violan los derechos fundamentales a la vejez digna, al mínimo vital “(…) en atención a que son personas que sobrepasan la barrera de los 65 años de edad”. El Consejo de Estado amparó a través de tutela la petición de pago de cesantías de otros demandantes. Se ha producido un perjuicio irremediable y por ello la tutela es procedente. INFORME DEL DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA El apoderado del Departamento arguye que el Hospital Fernando Troconis es una Empresa Social del Estado, con autonomía propia y es quien debe facilitar los recursos tendientes a pagar las acreencias laborales solicitadas por la actora, motivo por el cual debe exonerarse de responsabilidad a la entidad que representa. INFORME DEL MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO La apoderada del Ministerio solicita se declare improcedente la acción en lo que respecta a esa entidad, con base en los siguientes argumentos: La ley 60 de 1993 creó el Fondo del Pasivo Prestacional del sector salud como un mecanismo para que la Nación colaborara en la financiación del pasivo causado hasta el 31 de diciembre de 1993 por concepto de cesantías y pensiones de los trabajadores del sector salud. El decreto 530 de 1994 dispuso que la Nación estaría representada por el Ministerio de Salud. Con la expedición de la ley 715 se suprimió el Fondo y se trasladó la responsabilidad financiera al Ministerio de Hacienda. El inciso 4 del artículo 242 de la ley 100 de 1993 señaló que las entidades del sector salud deberían seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones

a que estuvieren obligadas. Aún no se ha suscrito el contrato de concurrencia entre la Nación, el Departamento del Magdalena y la entidad de salud. El pasivo laboral está a cargo de la entidad de salud como empleador, que tiene el deber de presupuestar cada año los recursos que por este concepto se generen a favor del trabajador. Hasta que no se fije la concurrencia y se efectúe el cruce de cuentas corresponde a la entidad de salud continuar con el pago de las cesantías causadas a 31 de diciembre de 1993. El Ministerio ha venido adelantando con el Departamento y con el Hospital los trámites necesarios para la suscripción de los convenios de concurrencia que permitan financiar el pasivo por concepto de cesantías de los trabajadores. INTERVENCION DE LA ESE HOSPITAL UNIVERSITARIO FERNANDO TROCONIS El apoderado de la ESE afirma que el convenio de concurrencia no se ha suscrito por culpa imputable a las dos entidades restantes obligadas a la firma del mismo. Si bien es cierto que la actora laboró desde el 28 de agosto de 1970 hasta el 31 de diciembre de 1993 no adelantó el procedimiento indicado para evitar la prescripción de sus derechos laborales. Por ello no se está frente a la vulneración de los derechos invocados. La acción de tutela no es la institución indicada para dirimir controversias como la planteada. El tutelante está utilizando este mecanismo judicial para revivir términos prescritos y por ese motivo se deben desestimar las pretensiones. Aún así la ESE, a pesar de ser una obligación natural, con fundamento en el principio de buena fe, está gestionando la firma del convenio de concurrencia

para cancelar a la actora las cesantías causadas hasta el año 1993. En caso de condenarse al pago del pasivo prestacional, las obligadas deben concurrir solidariamente para tal efecto. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Magdalena negó el amparo solicitado, por las siguientes razones (fls. 49 a 59): La acción de tutela no es el mecanismo apropiado para obtener el efectivo pago de acreencias de carácter laboral. No es posible al juez de tutela verificar la vulneración de derechos fundamentales en abstracto, a fin de proferir una decisión erga omnes o de carácter general, como lo pretende la demanda. La actora no demostró sumariamente la vulneración de su mínimo vital ni haber acudido a la jurisdicción ordinaria laboral, que es la competente para conocer del asunto. Si bien el Consejo de Estado accedió a tutelar derechos fundamentales en otros eventos, ello se debió a circunstancias especiales que no se presentan en el presente caso pues no se demostró que la demandante perteneciera a la tercera edad. LA IMPUGNACION El apoderado de la actora al sustentar la impugnación expresó (fl. 64): El Tribunal desobedeció lo ordenado por el Consejo de Estado en sentencia del año 2006, actor Nicanor Santiago Santiago y otros. En ese pronunciamiento existían personas que no llegaban a los 55 años y sin embargo fueron beneficiadas con el mismo. La entidad donde se prestó el servicio no tiene el presupuesto suficiente para pagarles a todos los extrabajadores las cesantías y por ello se exige un fallo de tutela para determinar el orden de pago de cada interesado.

Después de trece años no se le ha pagado a la actora su cesantía y ello se debe a la ineptitud de los funcionarios de turno al no firmar el convenio de concurrencia muy a pesar de los fallos que lo ordenan. A la justicia ordinaria no se puede acudir en atención a que el derecho se encuentra prescrito, según lo manifestado por los jueces, sin tener en cuenta que esa prescripción se encuentra interrumpida por la ley 60 de 1993, que estableció que para el pago de las cesantías se debía firmar un convenio de concurrencia entre la Nación y el Departamento del Magdalena. CONSIDERACIONES El problema jurídico Consiste en dilucidar si se han violentado los derechos constitucionales fundamentales de Teresa Ruiz de Vásquez a la vida, a la vejez digna, al trabajo, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso, por no habérsele pagado las cesantías como ex trabajadora de la ESE Hospital Universitario “Fernando Troconis”. Análisis de la Sala La jurisprudencia ha reiterado que la acción de tutela es, por regla general, improcedente para reclamar el pago de prestaciones sociales dada la existencia de otros mecanismos ordinarios para tal fin. Sin embargo, de la documentación que obra en el plenario se concluye que de no concederse el amparo solicitado se continuará con la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales al mínimo vital y móvil y a la dignidad humana de la actora, razón por la cual se revocará la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos. Las sumas reclamadas por la accionante por concepto de cesantías definitivas

corresponden al período laborado en el Centro de Rehabilitación y Diagnóstico “Fernando Troconis”, E.S.E., entre el 28 de agosto de 1970 y el 31 de diciembre de 1993, es decir, más de veintitrés años de servicios ininterrumpidos a la entidad (folios 10 y 34). La actora nació el 27 de junio de 1951, por lo que a la fecha de presentación de la acción de tutela cuenta con 56 años de edad (Fl. 6). El Centro de Rehabilitación, hoy Hospital Universitario, en su contestación a la tutela, reconoce que es cierta la acreencia laboral reclamada por la actora; refiere que mediante sentencia de tutela del Consejo de Estado de 6 de abril de 2006 ya se dispuso que el Hospital, el Departamento del Magdalena y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público iniciaran las acciones tendientes a la suscripción del contrato de concurrencia para la financiación del pasivo laboral, pero que en dicha sentencia no se ordenó el pago concreto de alguna acreencia laboral; señala que la responsabilidad no sólo es del Centro de Rehabilitación sino también de las demás entidades que no han concurrido a la suscripción del contrato; y dice que están prescritas las cesantías definitivas de la actora por haber transcurrido un lapso de tres años a partir de la fecha en que se hicieron exigibles (Fls. 34 a 36). Aunque no obra dentro del expediente copia de ninguna petición, de acuerdo con la demanda y la contestación de la misma por parte del Hospital demandado se advierte que la actora ha venido solicitando sus cesantías definitivas y la respuesta que ha recibido es que no se ha suscrito el contrato de concurrencia

que permita el pago de la acreencia laboral, de lo que se deriva que la entidad admite la existencia de la obligación pero afirma que no tiene dinero para pagarla. Se afirma por el apoderado del Hospital Universitario “Fernando Troconis” que las cesantías definitivas de la actora se encuentran prescritas. Sin embargo concurren en este caso una serie de circunstancias, como la ya enunciada de que la actora es una persona de edad que requiere el pago de la prestación a la que tiene derecho por haber laborado al servicio de la referida entidad por un buen número de años, que llevarán a la Sala a amparar los derechos fundamentales invocados. Las cesantías definitivas tienen el propósito de asegurarle al empleado o trabajador unas condiciones adecuadas de vida en el momento en que concluye su vínculo laboral, de lo cual se deriva que su reconocimiento constituye una obligación que no debe eludirse por el patrono bajo ninguna circunstancia pues de ella depende, en buena medida, la subsistencia digna del trabajador y de su familia. Por tal motivo, reconociendo la finalidad con la que fue concebida la prestación, los ordenamientos laborales, tanto el privado como el público, prevén sanciones fortísimas frente al incumplimiento por parte del patrono de dicha obligación, que entrañan el reconocimiento de un día de salario por cada día de retardo en su pago. Así mismo, debe señalarse que el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas es una obligación que pesa sobre el empleador, de manera que alegar o el olvido o el descuido de la actora en su reclamo, si bien constituye un argumento jurídico válido, dadas las circunstancias de indefensión de la empleada

y la desidia de la entidad en contestarle y atender su reclamo justo, implica alegar en su favor el propio dolo. La Constitución dispone en su artículo 2 que son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Por su parte, el artículo 46 del mismo texto dice que el Estado, la sociedad y la familia concurrirán para la protección y la asistencia de las personas de la tercera edad y promoverán su integración a la vida activa y comunitaria. En el presente caso la edad de la actora lleva a pensar que la escogencia de un medio judicial diferente a la tutela resulta completamente ineficaz para la efectividad de sus derechos, la garantía de condiciones dignas de vida y el derecho a un mínimo vital, en relación con el cual la Corte Constitucional, en sentencia T-011 de 29 de enero de 1998, señaló1, “(...) 1 Corte Constitucional, Sentencia T-011 de 29 de enero de 1998, No Expediente T-114939, Magistrado ponente José Gregorio Hernández Galindo,

3. El mínimo vital. Viabilidad extraordinaria de la acción de tutela en asuntos laborales Debe reiterar la Corte que, en principio, la solución de controversias entre patronos y trabajadores por el pago de prestaciones sociales encuentra vía adecuada en los procesos ordinarios, que en tal sentido desplazan a la acción de tutela en cuanto resulten eficaces para la protección de los derechos afectados y no se tenga el caso de un perjuicio irremediable.

En efecto, la acción de tutela no es el mecanismo que debe

utilizarse para lograr la cancelación de sumas adeudadas cuyo origen radique en una relación laboral, pues si bien el derecho al trabajo es de naturaleza fundamental, según lo consagra el artículo 25 de la Carta Política, debe tenerse en cuenta que el sistema jurídico contempla las vías adecuadas para hacer efectivo su pago. Sólo en casos excepcionales, cuando el juez constitucional encuentre violados otros derechos fundamentales que no puedan ser amparados por el juez ordinario, cuando el medio de defensa judicial ordinario no sea efectivo, o se esté ante la posibilidad de la ocurrencia de un perjuicio irremediable, se debe conceder el amparo; de lo contrario, el juez de tutela estaría invadiendo campos de competencia que no le han sido asignados por el Constituyente. Como lo ha venido recalcando la Corte, la ineficacia o incapacidad del medio judicial ordinario en el caso concreto para resolver la situación del peticionario, en lo relativo a sus derechos fundamentales, hace procedente la tutela. (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-03 del 11 de mayo de 1992). Uno de los eventos que la jurisprudencia, basada en la Constitución, ha admitido como susceptibles de amparo es el de afectación del mínimo vital del accionante o de su familia, a partir del acto u omisión sobre el cual debe recaer una determinación judicial de efecto inmediato que paralice la vulneración de los derechos fundamentales en juego. El caso en cuestión resulta excepcional bajo la indicada perspectiva, pues la inoperancia y negligencia del ente llamado a cubrir el escaso monto de la prestación hace más de tres años

solicitada por el actor repercutió sin duda en el mínimo vital de la unidad familiar, y, por otro lado, los medios de defensa judicial de carácter ordinario, mirada la circunstancia específica y peculiar del accionante (art. 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991), no resultan ni resultaban idóneos para proteger con eficacia y prontitud los derechos invocados, ante el apremio de una situación económica claramente probada en el proceso, que puede provocar la pérdida de la vivienda familiar, único patrimonio del solicitante. (...)”.(Destacado por la Sala). Según lo anterior, ante la ineficacia de los medios ordinarios con los que podría contar la actora para proteger sus derechos resulta procedente acceder al amparo para evitar que se vulneren sus derechos al mínimo vital y móvil y a la dignidad humana. El derecho al mínimo vital y móvil incorpora un componente social que obliga al Estado a considerar a la persona en su plena dimensión2 y es por ello que el Estado debe propender por la protección de los derechos fundamentales para garantizar su eficacia y la de un Estado Social y Democrático de Derecho. La actora debe ser considerada en su situación particular de indefensión y vulnerabilidad, la que permite acceder al amparo de sus derechos. En cuanto a la vinculación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la Sala advierte su responsabilidad para concurrir en el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud. La Ley 715 de 2001, por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias, de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357,

Acto Legislativo 01 de 2001, de la Constitución Política, y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros aspectos, dispone: “Artículo 61. Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud. Suprímese el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993. En adelante, con el fin de atender la responsabilidad financiera a cargo de la Nación para el pago de las cesantías y pensiones de las personas beneficiarias de dicho Fondo y de acuerdo con los convenios de concurrencia correspondientes, la Nación a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se hará cargo del giro de los recursos, así: 61.1. Al encargo Fiduciario o Patrimonio Autónomo constituido por la entidad territorial para el pago de las mesadas y bonos pensionales de las Instituciones de Salud, de conformidad con el Decreto 1296 de 1994. 61.2. A las entidades administradoras de pensiones o cesantías a las cuales se encuentren afiliados los servidores públicos. 61.3. A los fondos de que trata el artículo 23 del Decreto-ley 129 de 1994 o a los fideicomisos a que se refiere el artículo 19, numeral 3 del mismo Decreto. 2 Ibídem. Artículo 62. Convenios de Concurrencia. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que

concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público podrá establecer, en concertación con el ente territorial, las condiciones para celebrar los convenios de concurrencia y el desarrollo de los mismos y de los que se encuentren en ejecución, para lo cual podrá verificar el contenido de los convenios suscritos y ordenará el ajuste a las normas sobre el particular. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia. Parágrafo. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios. Artículo 63. Administración. Los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud serán trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de manera que con cargo a dichos recursos, se efectúen los pagos correspondientes. Así mismo, los demás recursos que por ley se encontraban destinados al Fondo, serán entregados al Ministerio de Hacienda para financiar el pago de los pasivos prestacionales de los servidores del sector salud.”. (Destacado por la Sala). El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al contestar el escrito de tutela, manifiesta que hasta tanto no se suscriba el convenio de concurrencia entre el

Departamento del Magdalena, la entidad de salud y la Nación, esta última no podrá colaborar en la financiación del pasivo de la E.S.E, que como empleadora debe asumir el pago de las acreencias laborales que hayan causado los empleados a su servicio. En criterio de la Sala estas circunstancias no son obstáculo para que el Estado, a través de la entidad que corresponda, pague las cesantías definitivas a la actora, sin perjuicio de que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concurra al pago y adelante también las gestiones necesarias para evitar los retrasos porque, tratándose de acreencias laborales que afectan el mínimo vital de los trabajadores y cuyo impago puede causar un perjuicio irremediable, es inaceptable esgrimir la falta de suscripción de un acuerdo de concurrencia como excusa para retardar o eximirse del pago pues se trata de obligaciones a cargo del Estado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley FALLA Revócase la sentencia de 26 de julio de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó el amparo solicitado por la señora Teresa Ruiz de Vásquez y en su lugar se dispone: Tutelar los derechos fundamentales al mínimo vital y móvil, a la dignidad humana y al trabajo de la señora Teresa Ruiz Vásquez. En consecuencia la E.S.E. Centro de Rehabilitación y Diagnóstico “Fernando Troconis” y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberán de manera concurrente pagar las cesantías indexadas de

la actora, en el término de 30 días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia. Cópiese, notifíquese, remítase copia al Tribunal de origen y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE