CE-47001-23-31-000-2011-00066-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Acumulación de procesos, no procede rechazo de la demanda Lo anterior impone a la Sala resaltar, que en caso de que se presenten dos o más acciones con el mismo objeto, se deben observar las reglas propias de la acumulación de procesos y determinar su procedencia… Visto lo anterior, se colige que en el evento en que exista multiplicidad de acciones populares que cumplan con los requisitos anotados, es menester proceder a su acumulación, razón por la cual, si el a quo encontró que en las mismas se dan las exigencias requeridas, no debió declarar la nulidad de todo lo actuado ni rechazar la demanda… Según la posición transcrita, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la demanda de acción popular, ya que la accionante en el escrito de demanda cumplió todos los requisitos dispuestos para la procedencia de la misma y la existencia de otros procesos con idéntico objeto, no es causal de rechazo, como quedó anotado.

NOTA DE RELATORIA: Sobre acumulación de procesos, Consejo de estado, auto de 27 de noviembre de 2003, expediente núm. 2003-00771. C.P. doctor Camilo Arciniegas Andrade, Y Sobre admisión y rechazo de la demanda, auto de 18 de abril de 2007, expediente núm. 2005-01404, C.P. doctor Rafael E. Ostau de

Lafont Planeta.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 44

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil once (2011) Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00066-01(AP)

Actor: DEFENSORIA DEL PUEBLO - REGIONAL MAGDALENA

Demandado: DIRECCION SECCIONAL DE ADMINISTRACION JUDICIAL DE SANTA MARTA Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la actora contra el proveído de 1° de abril de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda.

I-. ANTECEDENTES La DEFENSORIA DEL PUEBLO - REGIONAL MAGDALENA, presentó demanda, que por reparto le correspondió al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, contra la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta y la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura, aduciendo la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, con el fin de que se ordene a las entidades demandadas la adecuación de las edificaciones y la construcción de un ascensor, donde funcionan los Juzgados de Santa Marta y Cienaga y demás Despachos Judiciales, al igual que la modificación de la barra de atención al público, con el fin de que la población discapacitada y las personas

que sufren de enanismo puedan acceder al servicio judicial. La acción fue admitida por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, mediante auto de 6 de octubre de 20101. Posteriormente, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, en escrito de 23 de noviembre de ese año, advirtió la falta de competencia del Despacho y solicitó la nulidad de lo actuado y el envío de la demanda al Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de que avocara conocimiento. De igual forma, puso de presente que cursó una acción popular por los mismos hechos y contra la misma entidad, instaurada por la señora Angélica María Muñoz, que fue conocida por el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Santa Marta bajo el radicado núm. 2007-0115, en la que se profirió sentencia el 14 de enero de 2008. La sentencia fue apelada, cuyo recurso fue resuelto por el Tribunal Administrativo 1 Folios 11 y 12 del Magdalena mediante sentencia de 29 de julio de 2009, confirmando el fallo impugnado. En respuesta de lo anterior, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta en auto de 17 de enero de 2011, declaró la falta de competencia para conocer del asunto, toda vez que la acción fue instaurada el 30 de septiembre de 2010, es decir, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1395 de 2010, lo que implica que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de las acciones populares instauradas contra entidades del orden nacional y, como quiera que la presente demanda va dirigida contra la Dirección Seccional de

Administración Judicial de Santa Marta y la Sala Administrativa del Consejo Seccional de la Judicatura, las cuales no tienen personería jurídica, por tanto se entendió que la acción se dirige contra la Nación - Rama Judicial. En consecuencia, declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 6 de octubre de 2010 y remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Magdalena. Seguidamente, el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 15 de febrero de 2011, admitió la acción popular instaurada y ordenó oficiar a las Secretarías de los Juzgados Administrativos para que informaran si en sus Despachos cursan o han cursado acciones populares con el mismo objeto de la presente. La Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta en la contestación de la demanda de 21 de febrero de 2011, obrante a folios 41 y 42, solicitó el rechazo de plano de la acción instaurada por configurarse el fenómeno de la cosa juzgada, debido a que cursó una acción popular en el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, instaurada por la señora Angélica María Muñoz, cuyo objeto era la construcción de un ascensor en el edificio Macea, donde operan los Despachos Judiciales de Santa Marta, y la adecuación de las instalaciones para la población discapacitada, en la que se profirió sentencia el 14 de enero de 2008 amparando los derechos colectivos vulnerados, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 29 de julio de 2009. De igual forma, adujo, en relación con la edificación donde funcionan los

Despachos Judiciales de Cienaga, que está en curso una acción popular por los mismos hechos, instaurada por la señora Genina Hernández, la cual, fue admitida mediante auto de 17 de enero de 2011, por el Tribunal Administrativo del Magdalena cuyo Despacho Conductor es el del Magistrado doctor Adonai Ferrari Padilla. En Oficio de 22 de febrero de 2011, el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Santa Marta, informó que en su Despacho cursa una acción popular instaurada por el señor Hader Rodriguez Armenta contra el Municipio de Cienaga, la cual se encuentra radicada bajo el núm. 2009-00015, cuyo objeto es que el ente accionado incluya en su presupuesto los rubros necesarios para la eliminación de todas las barreras arquitectónicas del inmueble donde funciona el Palacio Municipal y construya rampas u otros mecanismos, además de la instalación de la correspondiente señalización y avisos para todos los limitados físicos. Indicó que la demanda fue admitida en auto de 22 de abril de 2009 y fue notificada a la parte accionada en Oficio núm. 645 de 22 de febrero de 2010. El Despacho Conductor de la presente acción, ordenó a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 25 de febrero de 2011, que certificara si en el Despacho del Doctor Adonai Ferrari Padilla cursa una acción popular instaurada por la ciudadana Genina Hernández contra la Dirección Seccional de Administración Judicial, radicada bajo el núm. 2010-00590, que

tenga como fundamento los mismos supuestos fácticos y pretensiones y en que estado se encuentra. En respuesta de lo precedente, la Secretaría General del Tribunal Administrativo de Magdalena, informó en Oficio de 10 de marzo de 2011, que la acción popular instaurada por la ciudadana Genina Hernández contra la Dirección de Administración Judicial, tiene como objeto la adecuación del Palacio Municipal y del edificio donde se presta el servicio judicial, además de la instalación de un ascensor en este último, con el fin de no discriminar a la población discapacitada.

II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA.

El a quo mediante providencia de 1° de abril de 2011, declaró la nulidad de todo lo actuado y rechazó la demanda. Indicó que de acuerdo con los informes rendidos por los correspondientes Despachos Judiciales, se observó una coexistencia de acciones populares que versan sobre el mismo objeto, que son: i) 2010-00590. Instaurada por la ciudadana Genina Hernández contra la Dirección Seccional de Administración Judicial, tramitada en el Despacho del Doctor Adonai Ferrari Padilla del Tribunal Administrativo de Magdalena. ii) 2009-00015. Instaurada por el ciudadano Hader Rodriguez Armenta contra el Municipio de Cienaga, tramitada en el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Santa Marta. Visto lo anterior, adujo que el Consejo de Estado ha señalado que en casos de coexistencia de varias acciones populares con el mismo objeto, la acción que primero fue notificada a los demandados y donde se traba la relación jurídica procesal, es la que debe continuar, ya que es ésta la que representa los intereses

de la comunidad, por tanto, en cuanto a las demás acciones se presenta el agotamiento de la jurisdicción. De igual forma, indicó que en el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Santa Marta, cursó una acción popular radicada con el núm. 2007-00115, instaurada por la señora Angélica María Muñoz contra el Consejo Superior de la Judicatura, en el que se dictó sentencia el 14 de enero de 2009, amparando los derechos colectivos invocados, la cual fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en fallo de 29 de julio de 2009. Por lo anterior, Argumentó que se dan los presupuestos para que se estructure el agotamiento de la jurisdicción, debido a la coexistencia de varias acciones populares con el mismo objeto, causa e identidad de la parte demandada.

II-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.

Los motivos de inconformidad de la actora con la providencia apelada pueden resumirse así: Expresó que si bien es cierto que existe identidad de objeto en cuanto a la implementación de los ascensores en las edificaciones donde funcionan los Juzgados de Santa Marta y Cienaga, también lo es que en los hechos y pretensiones de la presente acción, se dio cuenta y se solicitó la adecuación e implementación de las barras de atención al público, para que permitan a las personas que sufren de enanismo acceder al servicio público, lo que no se encuentra contemplado en la acción popular instaurada por la señora Genina Hernández, razón por la cual no se configura el agotamiento de la jurisdicción. III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA: Para entrar a resolver el auto apelado, la Sala precisa que el Tribunal

Administrativo del Magdalena, declaró la nulidad de todo lo actuado, por considerar que la demanda debía ser rechazada, ya que existían otras acciones populares fundadas en la misma causa, cuyo conocimiento se encontraba en cabeza del Despacho del Magistrado doctor Adonai Ferrari Padilla de ese Tribunal, cuyo accionante es la señora Genina Hernández contra la Dirección Seccional de Administración Judicial, expediente radicado bajo el núm. 201000590 y, del Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Santa Marta, actor Haider Rodriguez Armenta contra el Municipio de Cienaga, expediente radicado con el núm. 2009-00015; así pues, estimó que la comunidad ya se encontraba representada para ejercer la defensa de los derechos e intereses colectivos. Lo anterior impone a la Sala resaltar, que en caso de que se presenten dos o más acciones con el mismo objeto, se deben observar las reglas propias de la acumulación de procesos y determinar su procedencia. La jurisprudencia de ésta Sección ha dispuesto lo siguiente: “La figura de la acumulación de procesos contribuye a la uniformidad de criterio en las decisiones judiciales evitando, por lo tanto, que se profieran sentencias contradictorias; amén de que es, precisamente, en aplicación de ella en que encuentran pleno desarrollo los principios de economía, celeridad y eficacia, que para el trámite de esta acción consagra el artículo 5º de la Ley 472 de 1998. Desde esa perspectiva, se hace necesario y conveniente que la providencia que resuelve la solicitud de acumulación de procesos pueda ser revisada por el superior, en aras de garantizar la referida

uniformidad de criterio; además de que ello no se opone a la finalidad ni naturaleza de la acción popular sino que, por el contrario, se aviene a sus postulados. De otra parte, el artículo 44 de la Ley 472 de 1998, prevé que en los aspectos no regulados en dicha Ley, y mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de las acciones en ella reguladas, se aplican las disposiciones del C.de P.C. o del C.C.A., dependiendo de la jurisdicción que corresponda. El C.C.A. no regula la acumulación de procesos, pero, con fundamento en el artículo 267, ibídem, son aplicables las disposiciones del C.deP.C., dentro de las cuales se consagra dicha figura (artículos 157 y siguientes), y en el artículo 159, inciso final, se prevé como apelable tanto el auto que niega como el que decreta tal acumulación, razón por la cual la Sala avoca el conocimiento del proveído recurrido. El artículo 157, establece: “Podrán acumularse dos o más procesos especiales de igual procedimiento o dos o más ordinarios, a petición de quien sea parte en cualquiera de ellos, siempre que se encuentren en la misma instancia: 1.- Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. 2.- Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones propuestas se fundamenten en los mismos hechos, salvo que aquéllas tengan el carácter de previas. 3.-Cuando existan varios procesos de ejecución en los cuales se persiga exclusivamente la misma cosa hipotecada o dada en prenda. 4.- Cuando en los procesos de que trata el numeral anterior,

todos los acreedores que hayan concurrido convengan en que se acumulen a un ejecutivo quirografario que contra el mismo deudor se adelante por otros acreedores”. Por su parte, el artículo 82, ibídem, consagra: “Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1.-Que el juez sea competente para conocer de todas....” 2.- Que las pretensiones no se excluyan entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3.- Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento.....” “....También podrán formularse en una misma demanda pretensiones de varios demandantes contra varios demandados, siempre que aquellas provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se halen entre sí en relación de dependencia, o deban servirse específicamente de unas mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros....”. En orden a establecer si se dan o no los presupuestos previstos para la acumulación, la Sala observa lo siguiente: 1.- En los procesos objeto de la solicitud de acumulación se ha instaurado la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998. 2-. En los citados procesos se pretende la protección de los mismos derechos colectivos, esto es, los consagrados en el artículo 4º, literales a), c), d), e), g), l) y m) de la citada Ley (folios 1, 165, 179,) 3-. A los aludidos procesos les corresponde el mismo trámite del

procedimiento previsto en la Ley 472 de 1998, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4-. Las pretensiones impetradas habrían podido acumularse o formularse en una misma demanda. 5-. El Distrito Capital de Bogotá- Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá constituyen parte demandada en todas las demandas. Para la Sala en el asunto sub examine sí se dan los presupuestos para la acumulación de procesos, pues si bien es cierto que las personas jurídicas de derecho privado demandadas en los distintos expedientes son diferentes, no lo es menos que la persona jurídica de derecho público respecto de la cual se endilga la conducta que permitió la violación de los derechos colectivos, y que es, precisamente, la que hace que la acción popular sea del conocimiento de esta jurisdicción, ES LA MISMA en todos los procesos, esto es, el Distrito Capital de Bogotá- Empresa de Acueducto Acueducto y Alcantarillado de Bogotá.” 2 Igual posición fue adoptada en el auto de 27 de noviembre de 2003, con ponencia del doctor Camilo Arciniegas Andrade, expediente núm. 2003-00771. “El artículo 44 de la Ley 472 de 1998 (5 de agosto), establece que en los procesos por acciones populares se aplicarán las disposiciones del Código de Procedimiento Civil y del Código Contencioso Administrativo dependiendo de la jurisdicción que le corresponda, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones. 2 Auto de 16 de diciembre de 2001 proferido por el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, expediente núm. 2001-0416:

Como la ley en mención no reguló expresamente el tema de la acumulación de procesos, debe acudirse a lo establecido en este aspecto por el artículo 157 del C. de P.C., que dispone: (…) Significa lo anterior que en la acción popular, por tratarse de un proceso especial, es viable la acumulación de procesos, siempre y cuando se reúnan los requisitos establecidos en el artículo 157 transcrito.” Visto lo anterior, se colige que en el evento en que exista multiplicidad de acciones populares que cumplan con los requisitos anotados, es menester proceder a su acumulación, razón por la cual, si el a quo encontró que en las mismas se dan las exigencias requeridas, no debió declarar la nulidad de todo lo actuado ni rechazar la demanda. Ahora bien, en cuanto a la admisión y rechazo de la demanda, en auto de 18 de abril de 2007, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado doctor Rafael E. Ostau de Lafont Planeta, expediente núm. 2005-01404, se dispuso: “El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e

intereses colectivos. 3.- Así las cosas, para la Sala es claro que en el sub lite se dan dos de los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular, esto es, que se invoque como vulnerado o amenazado algún derecho o interés colectivo y que se señalen los hechos u omisiones que pueden estar causando tal situación, de donde se sigue que el juez debe desplegar la actividad procesal tendiente a verificar si se vulneran o amenazan o no los derechos invocados por la omisión aducida como motivo de la demanda y decidir sobre las pretensiones de la misma. 4.- En ese sentido, estima la Sala que no era procedente rechazar de plano la demanda formulada por la Asociación de Participación Ciudadana Anticorrupción Colombia Democrática - APCACD, menos aún declarando de entrada, sin surtirse el respectivo debate probatorio ni realizarse el análisis de la normativa pertinente, que la actuación de las autoridades demandadas no vulnera los derechos colectivos invocados en la demanda. (…) 5.- Ahora bien, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 472 de 1998, el juez inadmitirá la demanda que no cumpla con los requisitos señalados en la ley, precisando los defectos de que adolezca para que el demandante los subsane en el término de tres (3) días, y si no lo hiciere, deberá rechazarla. Es decir, que la norma especial que regula las acciones populares no consagra causales de rechazo diferentes al incumplimiento de lo ordenado en el auto que inadmite. Al revisar el expediente no se observa que ello sea precisamente lo que ocurrió en este asunto, en donde al realizarse el examen de

admisibilidad de la demanda, se decidió, de plano, proceder a su rechazo, decidiendo además en forma anticipada el fondo del proceso.” Según la posición transcrita, la Sala no comparte lo resuelto por el Tribunal al rechazar la demanda de acción popular, ya que la accionante en el escrito de demanda cumplió todos los requisitos dispuestos para la procedencia de la misma y la existencia de otros procesos con idéntico objeto, no es causal de rechazo, como quedó anotado. De otra parte, observa la Sala que el Tribunal en el auto recurrido dio cuenta de la existencia de la acción popular instaurada por la ciudadana Angélica María Muñoz Lozano contra el Consejo Superior de la Judicatura, radicada bajo el núm. 200700115, la cual tuvo pronunciamiento de primera y segunda instancia del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta, el 14 de enero de 2009 y del Tribunal Administrativo del Magdalena, el 29 de julio de 2009, respectivamente, la cual tiene las mismas pretensiones argüidas en la presente acción. Resalta la Sala, que en el presente caso, es evidente que una de las causales invocadas por el a quo para declarar la nulidad de todo lo actuado y rechazar la demanda, fue la configuración del fenómeno de la cosa juzgada, debido a la existencia de otra acción popular, en la que se debatió el mismo objeto que aquí se demanda y culminó en sentencia que se encuentra en firme, lo cual, a todas luces resulta improcedente, toda vez que la cosa juzgada es una excepción que debe ser resuelta en la sentencia, conforme lo establece el artículo 23 de la Ley

472 de 1998, el cual señala: “Artículo 23º.- Excepciones. En la contestación de la demanda sólo podrá proponerse las excepciones de mérito y las previas de falta de jurisdicción y cosa juzgada, las cuales serán resueltas por el juez en la sentencia (…)”. Por lo anteriormente expuesto, la Sala se aparta de la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, conforme lo dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, R E S U E L V E: REVOCASE el proveído recurrido y, en su lugar, se dispone que por el a quo se provea sobre la admisión de la demanda y le imprima el trámite que corresponda. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 7 de julio de 2011.

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA ELIZABETH

GARCIA GONZALEZ

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA

ROJAS LASSO Ausente con permiso