CE-47001-23-31-000-2011-00271-01-2014

SUSPENSION PROVISIONAL – Improcedente cuando la infracción alegada no es manifiesta Al confrontar el acto administrativo demandado con la norma que se estima vulnerada, y los documentos allegados junto con la demanda y la solicitud de suspensión provisional, no es posible concluir la manifiesta infracción en virtud de la cual la suspensión de los efectos de la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, resulte procedente. Contrario a ello, para la Sala es claro que el DADMA conservaba las facultades de control, vigilancia y seguimiento respecto de la licencia ambiental concedida mediante la Resolución 028, cuyo artículo 1º fue revocado por la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, y por ende la vulneración alegada no es palmaria, ello requiere realizar un análisis exhaustivo tanto de los actos administrativos que reglamentan el tema, y concretamente, del alcance de las licencias ambientales allí otorgados, como de los antecedentes administrativos de dichos actos y las normas legales que facultan al Ministerio para intervenir en determinados proyectos en que se vea comprometido el medio ambiente.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 152 / LEY 99 DE 1993 – ARTICULO 5 NUMERAL 16

NOTA DE RELATORIA: Suspensión provisional, Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de 1 de abril de 2009, MP. Ruth Stella Correa Palacio.

NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 142 DE 2010 (11 de junio) DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE DE SANTA MARTA – DADMA (No suspendida).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00271-01

Actor: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL

Demandado: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL MEDIO AMBIENTE DE

SANTA MARTA - DADMA Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDAD Se procede a decidir el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la sociedad TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A.S.– TERLICA, tercera interesada en las resultas del proceso, contra el proveído de 24 de agosto de 2012, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Magdalena decretó la suspensión provisional de la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010, expedida por el Departamento Administrativo del Medio

Ambiente de Santa Marta – DADMA.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. La NACIÓN - MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (hoy MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE), a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A, contra la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010, “Por medio de la cual se REVOCA el artículo

primero de la Resolución núm. 028 de enero de 2007, por medio de la cual se otorga LICENCIA AMBIENTAL a la sociedad TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A. - TERLICA S.A. para la construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en punta voladero en esta ciudad”, expedida por el Departamento Administrativo del Medio Ambiente de Santa Marta – DADMA. Así mismo, solicitó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, como quiera que la competencia constitucional y legal otorgada al DADMA para su expedición, fue asumida integralmente por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, de acuerdo con la Resolución 1482 de 25 de agosto de 2008. A través del acto acusado el DADMA modificó actos administrativos respecto de los cuales ya no tenía competencia administrativa temporal y funcional, de control y de ejecutividad. El DADMA atentó contra el orden legal, generando como consecuencia que la sociedad TERLICA S.A.S., beneficiaria de la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010, solicitara al Instituto Nacional de Concesiones – INCO, el otorgamiento de una concesión portuaria para la construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en punta voladero de Santa Marta, induciendo a error a dicha entidad, pues el control y seguimiento de la licencia ambiental otorgada a TERLICA S.A.S., se encontraba en cabeza del ministerio, quien en el marco de la legalidad adelantará las acciones dirigidas a garantizar la protección del medio ambiente como bien jurídico tutelado, en cumplimiento de las competencias

otorgadas por la Ley 99 de 1993. En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 24 de agosto de 2012, admitió la demanda y accedió a la solicitud de suspensión provisional formulada por la parte actora. II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Magdalena decretó la suspensión de los efectos del acto administrativo acusado, por considerar que no se requería un estudio de fondo para concluir que el DADMA transgredió una decisión administrativa fundada en la ley que ante circunstancias particulares, permite a la entidad demandante asumir el conocimiento de asuntos en material ambiental de competencia de la autoridad del orden distrital. Lo anterior, por cuanto de conformidad con los numerales 16 y 35 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, el Ministerio de Medio Ambiente goza de un poder preferente, como quiera que de manera selectiva y discrecional puede asumir el conocimiento de aquellos asuntos ambientales asignados a la Corporaciones Autónomas Regionales, que si bien no existen en el plano distrital, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 678 de 2002 corresponden a la entidad creada para el efecto en el respectivo distrito. Fue así como, en ejercicio de dichas facultades el Ministerio de Ambiente asumió motu propio las actuaciones relacionadas con el proyecto desarrollado por la empresa TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A. – TERLICA S.A., que venían siendo ejecutadas por el DADMA, entidad que en abierta contravía de una norma superior, mediante el acto enjuiciado resolvió otorgar

licencia ambiental a la sociedad en mención, para la construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos. En efecto, con reparar el texto de la Resolución núm. 1482 de 25 de agosto de 2008, por medio de la cual el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (hoy Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible) ejerció la facultad antes referida, se infiere prima facie que al DADMA le había sido restringido efectuar actuación alguna en relación con TERLICA S.A. III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO En escrito obrante a folios 183-188 del expediente, el apoderado de la sociedad TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A.S. – TERLICA S.A.S., interpuso recurso de apelación contra el auto que decretó la suspensión provisional de la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010, pues a su juicio, ésta no vulnera ninguna de las normas alegada por el demandante, pues si bien el artículo 5º, numeral 16 de la Ley 99 de 1993 faculta al Ministerio para ejercer competencia discrecional, e intervenir desplazando a las Corporaciones Autónomas Regionales en la tarea de evaluación y control preventivo sobre actividades o proyectos de desarrollo que afectan el ambiente y que cuentan con licencias supervisadas por aquellas, dicha competencia supone necesariamente la existencia de algún hecho que deteriore o ponga en riesgo el medio ambiente por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por el aprovechamiento de recursos naturales, situación que no se presenta en el sub

examine. En esos términos solicita revocar el proveído de 24 de agosto de 2012, en cuanto ordenó suspender de manera provisional los efectos de la resolución acusada. IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la medida de suspensión provisional se encuentra regulada en el artículo 152 del C.C.A., así: “ARTICULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.” (Negrillas fuera del texto) Al respecto, esta Corporación ha precisado que “la procedencia de la suspensión provisional de un acto administrativo está condicionada a que la violación al ordenamiento jurídico que se le imputa al mismo sea evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie, conclusión a la que se debe llegar mediante un sencillo y elemental cotejo directo entre el acto administrativo demandado y las normas que se invocan como transgredidas, en un proceso comparativo a doble columna, que no requiere de mayores esfuerzos interpretativos o probatorios,

porque, en el caso de requerir un análisis profundo o un estudio de igual naturaleza de los medios probatorios aducidos con la demanda, no resulta posible su decreto, y las consideraciones de legalidad o ilegalidad en torno al acto se deben posponer para la sentencia.”1. A juicio de la demandante, la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, fue expedida en claro desconocimiento de las normas superiores que le sirvieron de sustento, toda vez que mediante la Resolución 1482 de 25 de agosto de 2008, el Ministerio había asumido la competencia para regular lo concerniente a la licencia ambiental otorgada en la precitada Resolución 142, de manera que el DADMA carecía de competencia para expedir dicho acto. Por su parte la recurrente, esto es, la sociedad TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE S.A.S. – TERLICA S.A.S., aduce que en el presente caso no se presenta la manifiesta infracción alegada por la parte actora, pues la competencia del Ministerio establecida en el artículo 5º, numeral 16 de la Ley 99 de 1993, supone necesariamente la existencia de un hecho que deteriore o ponga en riesgo el ambiente, con ocasión de actividades o proyectos de desarrollo, así como por el aprovechamiento de los recursos naturales, situación que no se presenta en el proyecto portuario amparado con la licencia ambiental otorgada por el DADMA. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si en efecto el DADMA carecía de competencia para expedir la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010, y de ser

así confirmar la decisión recurrida, en razón de existir una manifiesta infracción de normas de superior jerarquía dentro del ordenamiento jurídico. 1 Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 1 de abril de 2009. M.P. Ruth Stella Correa Palacio. El numeral 16 del artículo 5º de la Ley 99 de 1993, faculta al Ministerio de Ambiente para que en determinadas situaciones de marcada trascendencia ambiental, se ocupe de los asuntos que, en principio, son de competencia de las Corporaciones Autónomas Regionales y/o entidades encargadas de administrar los recursos naturales dentro de la respectiva jurisdicción2. Fue así como mediante Resolución 1482 de 25 de agosto de 2008, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial asumió el conocimiento de asuntos asignados al DADMA y a la Corporación Autónoma Regional del Magdalena, concretamente respecto de la licencia ambiental otorgada mediante Resolución 972 de abril de 2006 la sociedad EXTRACTORA TEQUENDAMA LTDA, para efectos de adelantar el proyecto TERMINALES DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE, cuyo objeto era manejar la importación y exportación de aceite de palma africana y aceite agrícola para la fumigación del cultivo de banano en áreas circundantes al Puerto de Santa Marta. Por su parte, a través del acto administrativo demandado, esto es, la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, se revocó el artículo 1º de la Resolución 028 de enero de 2007, en relación con el término de vigencia de la licencia ambiental otorgada a la sociedad Terminal de Graneles Líquidos del Caribe – TERLICA S.A.S.,

estableciendo que dicha licenciase extendería por “la vida útil del proyecto, obra o actividad”. Es claro, las Resoluciones 000972 de abril de 1996, 028 de 26 de enero de 2007 y 142 de 11 de junio de 2010, se refieren a proyectos de naturaleza diferente. Mientras que en la Resolución 000972 se otorgó licencia “para el proyecto TERMINAL DE GRANELES LÍQUIDOS DEL CARIBE”, a efectos de manejar la importación y exportación de aceite de palma africana y aceite agrícola; en la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, modificada por la Resolución 028 de 26 de enero de 2007, se otorgó licencia ambiental “para la construcción y operación de un atracadero para insumos líquidos en Punta Voladero”, licencia que no fue 2 Artículo 5º.- Funciones del Ministerio. Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente: (…)16. Ejercer discrecional y selectivamente, cuando las circunstancias lo ameriten, sobre los asuntos asignados a las Corporaciones Autónomas Regionales, la evaluación y control preventivo, actual o posterior, de los efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse por la ejecución de actividades o proyectos de desarrollo, así como por la exploración, explotación, transporte, beneficio y utilización de los recursos naturales renovables y no renovables y ordenar la suspensión de los trabajos o actividades cuando a ello hubiese lugar(…). objeto de intervención por parte del Ministerio, pues se reitera, el proyecto respecto del cual dicha entidad asumió competencia es aquel cuya licencia fue

otorgada mediante la Resolución 000972 de abril de 1996, como en efecto puede constatarse de la lectura de la Resolución 1482 de 25 de agosto de 2008. Así entonces, al confrontar el acto administrativo demandado con la norma que se estima vulnerada, y los documentos allegados junto con la demanda y la solicitud de suspensión provisional, no es posible concluir la manifiesta infracción en virtud de la cual la suspensión de los efectos de la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, resulte procedente. Contrario a ello, para la Sala es claro que el DADMA conservaba las facultades de control, vigilancia y seguimiento respecto de la licencia ambiental concedida mediante la Resolución 028, cuyo artículo 1º fue revocado por la Resolución 142 de 11 de junio de 2010, y por ende la vulneración alegada no es palmaria, ello requiere realizar un análisis exhaustivo tanto de los actos administrativos que reglamentan el tema, y concretamente, del alcance de las licencias ambientales allí otorgados, como de los antecedentes administrativos de dichos actos y las normas legales que facultan al Ministerio para intervenir en determinados proyectos en que se vea comprometido el medio ambiente. En consecuencia, como los estudios a que se hace referencia son impropios de efectuar en la presente etapa procesal, es menester revocar el auto recurrido en cuanto decretó la suspensión provisional del acto administrativo cuya legalidad se discute en el presente proceso. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

R E S U E L V E:

Primero.- REVÓCASE el proveído apelado, esto es, el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 24 de agosto de 2012, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído, y en su lugar DENIÉGASE la suspensión provisional de la Resolución núm. 142 de 11 de junio de 2010. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA MORENO