CE-47001-23-31-000-2011-00317-01(AC)-2012

SANCION POR DESACATO - Se revoca por cumplimiento de orden dada en el fallo de tutela Para la Sala, el cumplimiento de la orden judicial a través de la mencionada Resolución, es prueba de que el presente trámite incidental persuadió a la demandada a ejecutar las acciones tendientes a hacer cesar la vulneración del derecho fundamental de petición de la actora, por lo cual era improcedente la sanción por desacato, habida cuenta de que no se verificó, en el caso concreto, la negligencia o desidia de la Administración en tramitar su solicitud y, por el contrario, una vez ésta obtuvo la documentación necesaria para ello, dio respuesta concreta y de fondo, garantizado así el goce efectivo de los derechos de la peticionaria.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ.

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil doce (2012) Radicación número: 47001-23-31-000-2011-00317-01(AC)

Actor: EVERLIDES PABON GUTIERREZ Demandado: CAJANAL E.I.C.E - PAB BUEN FUTURO Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta de la providencia de 16 de enero de 2012, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena sancionó al

Gerente de CAJANAL E.I.C.E - PAB BUEN FUTURO PATRIMONIO

AUTONOMO, por desacato a la sentencia de 22 de agosto de 2011, y le impuso sanción equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.

I. ANTECEDENTES I.1.- La solicitud de tutela.

La ciudadana EVERLIDES PABON GUTIERREZ, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra CAJANAL E.I.C.E - PAB BUEN FUTURO, por la vulneración de su derecho fundamental de petición, al omitir dicha entidad dar respuesta a la solicitud de reliquidación de su pensión gracia, dentro del término establecido en la ley. I.2.- La sentencia objeto de desacato. El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 22 de agosto de 2011, amparó el derecho fundamental de petición de la actora y ordenó a la Caja Nacional de Previsión -CAJANAL E.I.C.E. en liquidacióno a la entidad que haya asumido sus funciones en materia de reconocimiento de pensiones, dar respuesta a la solicitud de reliquidación de su pensión, en el término de 48 horas. Explicó el a quo que pese a que la actora presentó inicialmente una acción de cumplimiento, fue necesario darle a ésta el trámite consagrado para las acciones de tutela, por reclamarse la protección de derechos fundamentales, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8° de la Ley 393 de 1997. Encontró probada la vulneración del derecho fundamental constitucional de petición, al corroborar que la demandada había dejado transcurrir el término previsto en el artículo 19 del Decreto 656 de 19941 para dar respuesta a las cuatro solicitudes

formuladas por la demandante, en las cuales pedía la reliquidación de su pensión gracia. II.- EL INCIDENTE DE DESACATO. 1 “Por el cual se establece el régimen jurídico y financiero de las sociedades que administren fondos de pensiones.”. Artículo 19. El Gobierno Nacional establecerá los plazos y procedimientos para que las administradoras decidan acerca de las solicitudes relacionadas con pensiones por vejez, invalidez y sobrevivencia, sin que en ningún caso puedan exceder de cuatro (4) meses. Mediante proveído de 5 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Magdalena corrió traslado del escrito de desacato propuesto por la actora a CAJANAL E.I.C.E. en liquidación y al Patrimonio Autónomo BUEN FUTURO, para que en el término de 3 días allegaran y solicitaran las pruebas que estimaran convenientes. II.1. La contestación. CAJANAL E.I.C.E. en liquidación expuso los siguientes argumentos en su defensa: Aseguró que mediante fallo de 12 de noviembre de 2010, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Santa Marta resolvió tutelar el derecho fundamental de petición de la señora EVERLIDES PABON GUTIERREZ, ordenando a CAJANAL E.I.C.E. en liquidación dar respuesta a su solicitud de 8 de julio de 2010, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de la providencia. Por lo anterior, solicita que al resolverse el presente incidente de desacato, se estudie la posible temeridad en que incurrió la actora al promover simultáneamente dos acciones de tutela con identidad de objeto.

En cuanto a las medidas adoptadas para dar cumplimiento al fallo de tutela de 22 de agosto de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, afirmó que a través del Oficio PABF-REF-00476 de 17 de junio de 2011, requirió a la Secretaría de Educación del Distrito de Santa Marta, para que allegara certificación de los factores salariales devengados por la señora EVERLIDES PABON GUTIERREZ, correspondientes a los años 2006 y 2007. Que la respuesta se recibió el 2 de septiembre de 2011, por lo que hasta ese momento no se había podido atender la solicitud de la actora. Que una vez allegada la mencionada documentación, es necesario que la solicitud ingrese en el proceso de verificación, el cual permitirá emitir la respuesta de fondo requerida, en un tiempo prudencial, sin que sea posible evadir las etapas de obligatoria observancia. Pone de presente la providencia de 22 de julio de 2010, mediante la cual la Corte Constitucional dispuso suspender todas las órdenes de arresto y las multas que hayan sido proferidas contra los Liquidadores de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, por desacato judicial, hasta tanto no se dicte una decisión definitiva frente al plan de acción que esa entidad debe ejecutar para dar cumplimiento a los trámites pendientes. Manifiesta que para llegar a esa decisión, la Corte tuvo en cuenta que las sanciones impuestas a los liquidadores de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, por vía de desacato, no consultaron su particular situación institucional, lo que ha conllevado que se declaren incumplimientos y se ordenen arrestos y pago de

multas, por parte de los jueces constitucionales, sin atender al criterio subjetivo que define este tipo de procedimientos correccionales. Bajo esta consideración, solicita que no se continúe con el trámite incidental o, en su defecto, que no se imponga sanción, por no existir negligencia comprobada de parte de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación, para cumplir el fallo objeto de desacato. El 11 de enero de 2012, una vez vencido el término otorgado por el Tribunal para que la demandada se pronunciara sobre el incidente de desacato, la apoderada de CAJANAL E.I.C.E. en liquidación presentó escrito en el que solicitó que se declarara que en el caso concreto se ha configurado el fenómeno jurídico del hecho superado, habida cuenta de que el 11 de octubre de 2011, el Liquidador de esa entidad expidió la Resolución núm. UMG 013283, mediante la cual ordenó la reliquidación de la pensión gracia de la actora, dando cumplimiento al fallo de tutela de 22 de agosto de 2011.

III.- LA PROVIDENCIA CONSULTADA.

El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia de 16 de enero de 2012, resolvió sancionar al Gerente de CAJANAL E.I.C.E - PAB BUEN FUTURO PATRIMONIO AUTONOMO, con multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos mensuales vigentes, por desacato a la sentencia proferida el 22 de agosto de 20112. Adujo el Tribunal que CAJANAL E.I.C.E en liquidación contaba con un plazo de

48 horas a partir de la notificación del fallo de tutela, para dar respuesta a las solicitudes formuladas por la peticionaria. Que si bien es cierto que en el traslado del incidente la entidad manifestó que para dar cumplimiento a la sentencia de 22 de agosto de 2011, había requerido a la Secretaría de Salud de Santa Marta, a fin de que certificara los salarios devengados por la actora y había recibido respuesta mediante el oficio calendado el 2 de septiembre de 2011, no lo es menos que de tales actuaciones no allegó prueba que respaldara sus afirmaciones, ni documentos que demostraran que cumplió con la orden judicial impartida en dicho fallo. 2 La providencia menciona equivocadamente la fecha de 18 de junio de 2010.

IV.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19913, proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. Por su parte, el artículo 52 ibídem, establece que la sanción por el incumplimiento será impuesta por el mismo juez de la causa, mediante trámite incidental y “será consultada al superior jerárquico, quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Según los lineamientos de la Corte constitucional, el juez que decide la consulta debe, en primer lugar, comprobar si hubo un incumplimiento y si este fue total o parcial, para adoptar las medidas necesarias que aseguren el acatamiento de lo decidido; y en segundo lugar, analizar si la sanción impuesta en el incidente de

desacato es la correcta porque se ajustó a la Constitución y a la ley, y porque es la adecuada para asegurar el goce efectivo del derecho tutelado por la sentencia, que es el fin último de éste trámite incidental.4 3 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 4 En la Sentencia T-086 de 2003, con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte precisó: “Las materias sobre las cuales es competente un juez en consulta se definen por el motivo de la misma, en razón al interés que se busca proteger. Se advierte fácilmente el fin que se deduce de la figura misma: garantizar la corrección de la sanción impuesta por el juez de tutela en un incidente de desacato. El juez encargado de resolver la consulta debe verificar que la decisión sometida a control no contravenga la Constitución ni la ley y, que, en las circunstancias específicas del caso, se haya presentado un incumplimiento que merezca ser sancionado como desacato. Este es pues, el primer contenido sobre el cual se puede ocupar el auto que resuelve la consulta. Pero no es el único fin que esta institución persigue. El incidente por desacato se enmarca dentro del proceso de tutela, y ello implica que la consulta es una de las herramientas procesales diseñadas para garantizar la protección de los derechos fundamentales. El fin de la sanción en un incidente de desacato es, precisamente, presionar a la persona de cuya conducta depende que cese la violación o la amenaza a un derecho. Recientemente la Corte se pronunció al respecto en la sentencia T-190 de 1992: «La

jurisprudencia de la Corte Constitucional ha sido reiterativa en definir que el cumplimiento de los fallos es imprescindible para la efectiva protección de los derechos fundamentales y la jurisprudencia constitucional afirma que el estudio que realiza el juez de tutela no es sólo un dictamen teórico sino una transgresión al mandato constitucional, y sobre este supuesto, está obligado a proferir una decisión de naturaleza imperativa que restaure su plena vigencia en el caso específico. De allí que las normas citadas (arts. 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991) hayan previsto los mecanismos necesarios para que se cumpla la orden proferida en virtud de un fallo de tutela». Para verificar lo anterior, se requieren dos elementos, a saber: el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona o entidad responsable; y el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación5. Para la declaración de desacato, debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, para efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia de 22 de agosto de 2011, ordenó a CAJANAL E.I.C.E - PAB BUEN FUTURO PATRIMONIO AUTONOMO, en el término de 48 horas, contados a partir de su

ejecutoria, resolver las peticiones formuladas por la señora EVERLIDES PABON GUTIERREZ, en el sentido de reliquidar su pensión gracia. Una vez verificó que transcurrido dicho plazo, la demandada no cumplió lo decidido, la declaró en desacato y sancionó con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales. Para la Sala, la sanción impuesta por el a quo debe ser revocada, según pasa a explicarse. Ello introduce un segundo elemento que puede ser objeto del auto en el que se resuelve la consulta: un pronunciamiento sobre si es necesario que se dicten medidas adicionales para garantizar el goce efectivo del derecho puesto que la finalidad esencial de la sanción por desacato es propender por el goce del derecho tutelado en el fallo para lo cual, en determinadas circunstancias, la medida adecuada puede comprender complementos o ajustes a la orden inicial dentro de los límites antes mencionados(…).” (Resaltado fuera del texto). 5 En la Sentencia T-763 de 1998, con ponencia del Magistrado Alejandro Martinez Caballero, la Corte indicó: “Es pues el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento.” En el expediente consta que en el traslado para rendir los descargos, CAJANAL E.I.C.E explicó las razones por las cuales para ese momento aún no había podido contestarse de fondo la petición de reliquidación de pensión elevada por la actora,

sin aportar prueba alguna que respaldara sus afirmaciones. No obstante, a través del escrito de 11 de enero de 2012 -antes de proferir el Tribunal la sanción por desacato-, la apoderada de la entidad allegó copia de la Resolución núm. UMG 013283 de 11 de octubre de 2011, con constancia de notificación6, mediante la cual CAJANAL E.I.C.E procedió a reliquidar la pensión de la señora EVERLIDES PABON GUTIERREZ. Para la Sala, el cumplimiento de la orden judicial a través de la mencionada Resolución, es prueba de que el presente trámite incidental persuadió a la demandada a ejecutar las acciones tendientes a hacer cesar la vulneración del derecho fundamental de petición de la actora, por lo cual era improcedente la sanción por desacato, habida cuenta de que no se verificó, en el caso concreto, la negligencia o desidia de la Administración en tramitar su solicitud y, por el contrario, una vez ésta obtuvo la documentación necesaria para ello, dio respuesta concreta y de fondo, garantizado así el goce efectivo de los derechos de la peticionaria. La Sala destaca que, si bien es cierto que la medida de amparo se produjo después del plazo fijado por el juez constitucional, no lo es menos que no se comprobó el elemento subjetivo de la responsabilidad endilgada a CAJANAL E.I.C.E., la cual no podía presumirse por el solo hecho del incumplimiento. 6 Folios 72 a 76. Por lo precedente, la Sala revocará la providencia consultada y, en su lugar, declarará que no hay lugar a imponer sanción por desacato.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A: PRIMERO: REVOCASE la providencia de 16 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. En su lugar, se dispone: DECLARASE que no hay lugar a imponer sanción por desacato.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la sesión del día 16 de marzo de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO