CE-47001-23-31-000-2012-00441-01-2014

RECHAZO DE LA DEMANDA – Procedencia por no individualizar con precisión el acto demandado ni acompañar copia auténtica del mismo La persona que acude a la jurisdicción, a cuestionar un acto administrativo, debe individualizarlo con toda precisión y acompañar con la demanda una copia auténtica del mismo. Si bien el actor manifestó subsanar los defectos de la demanda, se limitó a enunciar el trámite que se le impartió al acto que decretó la disolución y liquidación de la Industria Licorera del Magdalena, pues insistió en que la nulidad que pretende es respecto de la presunta irregularidad en que a su juicio incurrió la administración al efectuar dicha publicación en un diario de circulación departamental cuando lo correspondiente era efectuarlo en uno de circulación nacional, argumentos que no corrigen la anomalía puesta de presente por el Tribunal a quo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 139 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 140 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 142 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 143

ACTOS ADMINISTRATIVOS – Son pasibles de control de legalidad aquellos que ponen término a una actuación administrativa Precisa la Sala que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. Únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un

procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 50 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 135

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de octubre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 47001-23-31-000-2012-00441-01

Actor: GERARDO MARTINEZ HERNANDEZ

Demandado: INDUSTRIA LICORERA DEL MAGDALENA EN LIQUIDACION Referencia: APELACION AUTO – ACCION DE SIMPLE NULIDAD Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 12 de diciembre de 2012, por el cual el Tribunal Administrativo del Magdalena, rechazó la demanda de simple nulidad interpuesta contra la Industria Licorera del

Magdalena en Liquidación.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 21 de junio de 2012, el ciudadano GERARDO MARTÍNEZ HERNÁNDEZ actuando en nombre propio y, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad del “proceso liquidatorio de la Industria Licorera del Magdalena, desde el 29 de agosto de 2003, fecha en la cual fue realizada la segunda publicación del llamamiento a los

acreedores en el periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA, medio que no cumple los requisitos para ser considerado como un diario de alta circulación nacional, violando con esto el debido proceso que debe seguir toda entidad que inicia su liquidación”. 1.2 ACTUACIÓN El Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia de 12 de septiembre de 2012, inadmitió la demanda para que se corrigiera en el sentido de individualizar en debida forma la decisión demandada y de allegar copia auténtica de dicho acto. El actor subsanó la demanda mediante escrito allegado el 9 de octubre de 2012. El Tribunal a quo en providencia de 12 de diciembre de 2012, rechazó la demanda porque el actor no precisó con claridad el acto demandado ni allegó copia auténtica del mismo.

II. EL RECURSO El actor, luego de reiterar los argumentos expuestos en los escritos de la demanda y de la de subsanación, solicita revocar el auto de rechazo de la demanda por las

siguientes razones: “(…) Como es evidente, aporté en la subsanación de la demanda la publicación en el periódico, cuenta de cobro de la difusión por la emisora, comprobante de egreso del pago de las dos publicaciones en el periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA y una oferta de publicación de AMILVIA PAVA LÓPEZ. Lo que no se pudo aportar en dicha subsanación fue la copia del acto administrativo que ordenó dichas publicaciones, ya que están (sic) me fue negada, por tal motivo le solicite a los Honorable (sic) Tribunal le ordenara al señor Gerente de la Industria Licorera del Magdalena, como al Director

del periódico Hoy Diario del Magdalena, que hicieran llegar al proceso dicha prueba. En este sentido la Honorable Corte Constitucional en sentencia 555-10 ha manifestado: (…) Es evidente que el objetivo de la publicación de un periódico de amplia circulación nacional es darle la PUBLICIDAD al acto de apertura del proceso liquidatorio de la Industria Licorera del Magdalena, y el sentido del numeral 7 del artículo 157 de la Ley 222 de 1995, es poner en conocimiento a todos los acreedores de la factoría ya que esta, como empresa comercial del estado tenía negocios comerciales como la compra de insumos, venta y distribución de sus productos a nivel nacional, de tal motivo, que las publicaciones que se realizaron en el periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA son locales, constituyéndose en una violación al procedimiento contemplado en la ley 222 de 1995. En este orden de ideas, la Carta Política establece la publicidad como principio rector de las actuaciones administrativas, para lo cual, de conformidad con lo preceptuado en su artículo 209, obliga a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios lo actos administrativos, con el fin, no sólo de que éstos se enteren de su contenido y los observen, sino que, además, permita impugnarlos a través de los correspondientes recursos y acciones. Ahora bien, en la solicitud de la subsanación pido que se decrete la nulidad de la publicación realizada el 23 de agosto de 2003, por ser esta indebida, y a la vez que se ordene nuevamente su publicación, acorde al procedimiento establecido en la Ley 222 de 1995 y al Decreto 067 de 11 de marzo de

2002 del Gobernador del Magdalena. No se puede ordenar, como es evidente, al Hoy Diario del Magdalena que ordene una nueva publicación, sino a la administración que creó el acto administrativo por medio del cual ordenó su publicación indebida en el periódico Hoy Diario del Magdalena, actuación que conllevó a una publicación nula, en cuanto no se le dio la (sic) procedimiento establecida (sic), por consiguiente ese acto administrativo no ha nacido y no tiene efectos jurídicos para los acreedores de la Industria Licorera del Magdalena”.1 III.CONSIDERACIONES DE LA SALA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia de 12 de diciembre de 2012, rechazó la demanda de la referencia por considerar que el actor no determinó con precisión el acto administrativo contra el cual promovía la acción de simple nulidad, pues pretender la nulidad de la publicación realizada por el Diario Hoy del Magdalena no es viable comoquiera que dicha publicación no constituye un acto administrativo susceptible de enjuiciamiento, toda vez que no crea, modifica o extingue una situación jurídica de voluntad de la administración sino que simplemente da cumplimiento a un trámite; y, tampoco allegó copia del acto acusado. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si era procedente el rechazo de la demanda pese a haberse allegado escrito de subsanación. El artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, dispone que “se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores…”. Por su parte, los artículos 137, 138, 139, 140, 142 y 143, señalan las formalidades

y requisitos que debe tener toda demanda que se presente ante la jurisdicción contenciosa administrativa, así: Artículo 137. Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes;

2. Lo que se demanda;

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción;

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación;

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer;

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia.

Artículo 138. Individualización de las pretensiones. Cuando se demande la nulidad del acto se individualizará éste con toda precisión. 1 Folio 58 del cuaderno 1. Cuando se pretendan declaraciones o condenas diferentes de la declaración de nulidad de un acto, deberán enunciarse clara y separadamente en la demanda. Si el acto administrativo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión. Si se alega el silencio administrativo a la demanda deberán acompañarse las pruebas que lo demuestren. Artículo 139. La demanda y sus anexos. A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso; y los documentos, contratos y

pruebas anticipadas que se pretenda hacer valer y que se encuentren en su poder. Se reputan copias hábiles para los efectos de este artículo, las publicadas en los medios oficiales, sin que para el efecto se requiera la autenticación. Cuando la publicación se haya hecho por otros medios, la copia tendrá que venir autenticada por el funcionario correspondiente. Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda. Deberá acompañarse también el documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título, y la prueba de la existencia y representación de las personas jurídicas distintas de las de derecho público que intervengan en el proceso. Al efecto deberá acompañarse con la demanda la prueba del recurso o petición elevado ante la administración, con la fecha de su presentación. Deberá acompañarse copias de la demanda y sus anexos para la notificación a las partes Artículo 140. Comprobante de consignación. Si se trata de demanda de impuestos, tasas, contribuciones o multas que se exijan o de créditos definitivamente liquidados a favor del tesoro público, bastará que se otorgue caución a satisfacción del ponente para garantizar el pago con los recargos a que haya lugar en cuanto fuere desfavorable lo resuelto.

Artículo 141. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañar el texto legal que las contenga, debidamente autenticadas, o solicitar del ponente que obtenga la copia correspondiente. Artículo 142. Presentación de la demanda. Toda demanda deberá presentarse personalmente por quien la suscribe. El signatario podrá remitirla previa autenticación ante juez o notario de su residencia, caso en el cual se considerará presentada al recibo en el despacho judicial de destino”. De lo anterior se infiere que la persona que acude a la jurisdicción, a cuestionar un acto administrativo, debe individualizarlo con toda precisión y acompañar con la demanda una copia auténtica del mismo. En este caso se tiene que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en providencia de 12 de diciembre de 2012, inadmitió la acción y ordenó corregirla, en lo siguiente: “(…) En efecto el libelista no individualiza en debida forma la decisión de la cual depreca su nulidad, a más de no aportar copia auténtica de la misma de acuerdo a los parámetros establecidos en el inciso 1 del artículo 193 del C.C.A.,… Deber de cual es palmar inferir que el extremo accionante omitió, por cuanto deberá allegar tal documentación al plenario en aras de que prospere la admisión de la demanda…”.2 En escrito radicado el 9 de octubre de 2012, la parte actora subsanó la demanda, así: “(…) Primero: Por medio de Decreto No 067 de 11 de marzo de 2002, el señor

Gobernador del Magdalena, JOSÉ DOMINGO DÁVILA ARMENTA, decreta la disolución y liquidación de la INDUSTRIA LICORERA DEL MAGDALENA.

Segundo: En dicho Decreto, en su artículo segundo contempla, que para cumplir su contendido del artículo primero, se debe adoptar el procedimiento establecido para la disolución y liquidación de las Sociedades Comerciales, contenido en el Código de Comercio.

(…) Sexto: El Gerente de la INDUSTRIA LICORERA DEL MAGNALENA mediante publicación realizada en el periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA, en la edición de fecha 29 de agosto de 2003, hace el segundo emplazamiento a los acreedores mediante la figura de la

CONVOCATORIA.

Séptimo: El periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA, no cumple los parámetros para ser considerado un diario de amplia circulación nacional, como es la cantidad de ejemplares impresos diariamente y la distribución, 2 Folio 35 ibídem. entendiéndose como la distribución la forma de hacer llegar el diario a las distintas ciudades por medios de sus agentes y sucursales que debe tener una empresa de medios para que un periódico sea adquirido. (…) Visto lo anterior, es evidente que el Decreto 067 de 2002, no cumplió con la norma establecida en el Código de Comercio… SOLICITUD PRIMERO: Solicito a Ustedes Honorables Magistrados, que decrete la nulidad de la publicación realizada el 29 de agosto de 2003, en el periódico HOY DIARIO DEL MAGDALENA del segundo llamamiento a los acreedores

de la Industria Licorera del Magdalena, por ser una notificación indebida, ya que se debió haber realizado en un periódico de amplia circulación nacional”. Visto lo anterior, considera la Sala, que le asistió razón al Tribunal a quo en rechazar la demanda, debido a que la parte demandante no determinó con precisión el acto demandado ni allegó la copia auténtica de éste. Si bien el actor manifestó subsanar los defectos de la demanda, se limitó a enunciar el trámite que se le impartió al acto que decretó la disolución y liquidación de la Industria Licorera del Magdalena, pues insistió en que la nulidad que pretende es respecto de la presunta irregularidad en que a su juicio incurrió la administración al efectuar dicha publicación en un diario de circulación departamental cuando lo correspondiente era efectuarlo en uno de circulación nacional, argumentos que no corrigen la anomalía puesta de presente por el Tribunal a quo. Al efecto, precisa la Sala que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. “ARTICULO 135. POSIBILIDAD DE DEMANDA ANTE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONTRA ACTOS PARTICULARES. Subrogado por el artículo 22 del Decreto Extraordinario 2304 de 1989. La demanda para que se declare la nulidad de un acto particular, que ponga término a un proceso administrativo, y se restablezca el derecho del actor, debe agotar previamente la vía gubernativa mediante

acto expreso o presunto, por silencio negativo. El silencio negativo, en relación con la primera petición también agota la vía gubernativa. Sin embargo, si las autoridades administrativas no hubieran dado oportunidad de interponer los recursos procedentes, los interesados podrán demandar directamente los correspondientes actos.” En contraste con lo anterior, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, aquellos que ponen fin a una actuación administrativa, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite sólo ponen fin a una actuación, cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. “ARTICULO 50. RECURSOS EN LA VIA GUBERNATIVA. Por regla general, contra los actos que pongan fin a las actuaciones administrativas procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante el mismo funcionario que tomó la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo, con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Jefes de Departamento Administrativo, Superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personería jurídica.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a

la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso. Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla.” (Subraya y negrilla fuera de texto) En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa. De modo tal, que los actos de trámite o preparatorios son distintos de los antes señalados, y por consiguiente, se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Visto lo anterior, mal podría acceder esta Corporación a lo pedido por el recurrente, pasando por alto las exigencias legales que en el caso concreto sería la de individualizar el acto demandado y acompañar con la demanda una copia del acto acusado. En este orden de ideas, la Sala considera que le asistió razón al a quo y, por ende, el auto apelado debe confirmarse, toda vez, que el actor debió atender cada uno de los requerimientos exigidos en la providencia del 12 de septiembre de 2012,

por la cual se dispuso inadmitir la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO.- CONFÍRMASE el auto apelado. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA MARÍA ELIZABETH GARCÍA

Presidente GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO MARCO ANTONIO VELILLA

MORENO