CE-47001-23-31-000-2017-00016-01(AC)-2017

PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO

ADMINISTRATIVO / MEDIDAS DE PROTECCIÓN EN PERSONA VÍCTIMA DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Y AMENAZAS / CONDICIONAMIENTO DE LAS MEDIDAS DE PROTECCIÓN - Están supeditadas al resultado del estudio técnico de nivel de riesgo / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES A LA VIDA, LA INTEGRIDAD, LA SEGURIDAD PERSONAL

Y EL DEBIDO PROCESO

[L]a Sala [deberá] determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la acción de tutela sí era procedente para cuestionar la terminación de las medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección. Además, deberá establecer si debía concederse el amparo al señor [R.D.R.B.], que, en su condición de líder de víctimas de desplazamiento forzado, y en virtud de nuevas amenazas que recibió, pidió que se le realizara una nueva evaluación del riesgo y se le mantuvieran las medidas de protección. (…) En lo que atañe al incumplimiento del requisito de la subsidiariedad, que fue uno de los aspectos esgrimidos en la impugnación, la Sala dirá que la acción de tutela promovida por [R.D.R.B.] sí es procedente y, por ende, era necesario abordar el fondo de la controversia. (…) [Para la Sala,] [l]a condición de líder de víctimas y defensor de derechos humanos [que ostenta el accionante] es razón suficiente para considerarlo como sujeto de especial protección constitucional. Y es que,

como lo afirmó la sentencia T-124 de 2015, “dado ese papel decisivo en un entorno marcado por el conflicto armado, los defensores y defensoras de derechos humanos incrementan notablemente su vulnerabilidad”. Siendo así, el reconocimiento como sujeto de especial protección atempera el test de procedibilidad de la acción de tutela y permite presumir que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idóneo ni eficaz para la protección de los derechos fundamentales que aquí se invocan. (…) [Ahora la Sala observa que,] en abril de 2017 (con posterioridad a la terminación de las medidas de protección), el actor presentó denuncia ante la Fiscalía General de la Nación, por presuntas amenazas contra su vida. En la denuncia, [el tutelante] relató que, en el municipio de Aracataca (Magdalena), circuló un panfleto que amenazaba a ciertos líderes de derechos humanos y que, aunque no estaba mencionado, recibió una llamada anónima en la que se le advirtió del panfleto con amenazas. Con fundamento en esa circunstancia (las nuevas amenazas), el a quo ordenó el restablecimiento de las medidas de protección. A juicio de la Sala, esa orden sí es acertada porque las condiciones actuales del país no muestran un escenario pacífico para los líderes de derechos humanos, de ahí que sean útiles las medidas encaminadas a salvaguardar la vida, integridad y seguridad personal. (…) En consecuencia, se revocará el numeral tercero de la sentencia impugnada y se confirmará en lo demás.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 47001-23-31-000-2017-00016-01(AC)

Actor: RUBÉN DARÍO ROMERO BLANCO Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la Unidad Nacional de Protección contra la sentencia del 24 de mayo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que resolvió1: SEGUNDO: En consecuencia, ordénese a la Unidad Nacional de Protección que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguiente a la notificación de este fallo, inicie los trámites respectivos para realizar un nuevo estudio de seguridad donde se revalúen las circunstancias relacionadas con las amenazas al accionante y los hechos ocurridos con posterioridad a la expedición de las Resoluciones 9947 de 2016 y 1555 de 2017.

TERCERO: Ordénese a la Unidad Nacional de Protección mantener las medidas de protección que goza el accionante, hasta tanto se revalúe con el nuevo estudio de seguridad el riesgo en que se encuentra y se determine si este amerita el sostenimiento de tales medidas.

CUARTO: Desvincúlese de la presente acción a las entidades que fueron incluidas de manera oficiosa en el trámite.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Rubén Darío Romero Blanco solicitó la

protección de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y seguridad personal y el debido proceso, que estimó vulnerados por la Unidad Nacional de Protección, porque finalizó las medidas de protección que le brindaban. Concretamente, pidió que se «ORDENE a la Unidad Nacional de Protección, a través de su representante legal, que, en el término de 48 horas, inicie los trámites para revaluar el nivel de riesgo del señor Rubén Darío Romero Blanco; inmediatamente, adopte medidas necesarias para continuar prestándole el mismo esquema de seguridad que tenía hasta la fecha en que se ordenó el desmonte de la medida, tal y como ordenó el H. Consejo de Estado en sentencia de 10 de octubre de 2016»2.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que el señor Rubén Darío Romero Blanco está incluido en el Registro Único de Víctimas, como víctima de los delitos de desplazamiento forzado y amenazas.

Que, desde el año 2001, Rubén Darío Romero Blanco se desempeña como líder de población desplazada en el departamento de Magdalena. Que, además, funge como representante legal de la Fundación Ayudémonos (Fundayude) y es miembro de la mesa de víctimas del Distrito de Santa Martha. 1 Folio 85 del expediente. 2 Folio 8 del expediente. Que, en el año 2012, el señor Rubén Darío Romero Blanco fue víctima de un atentado y recibió dos disparos con arma de fuego. Que, desde el año 2012 y hasta el año 2016, la Unidad Nacional de Protección brindó medidas de protección a favor de Rubén Darío Romero Blanco,

consistentes en: un vehículo blindado, dos hombres de protección, un medio de comunicación y un chaleco antibalas. Esas medidas eran brindadas por recomendación del Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem), pues las evaluaciones de riesgo realizadas a Rubén Darío Romero Blanco arrojaban que estaba expuesto a un riesgo extraordinario. Que, el 23 de mayo de 2016, el Grupo de Valoración Preliminar (GVP), luego de analizar el último estudio de nivel de riesgo realizado, concluyó que el riesgo al que estaba expuesto Rubén Darío Romero Blanco era del 44.44%, que permitía calificarlo como un riesgo ordinario. Que, en virtud de esa calificación, el Cerrem recomendó desmontar las medidas de protección, así: i) finalizar el vehículo blindado y un hombre de protección y ii) mantener, por un término de tres meses, el medio de comunicación, el chaleco antibalas y un hombre de protección. Que la recomendación del Cerrem fue adoptada por la Unidad Nacional de Protección, que, para el efecto, expidió la Resolución 4507 de 20163. Que, ante esa situación, Rubén Darío Romero Blanco interpuso acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección y pidió que le mantuvieran las medidas de protección. Que, en fallo de segunda instancia, proferido el 10 de octubre de 20164, la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales y ordenó a la Unidad Nacional de Protección que evaluara nuevamente el riesgo del señor Romero Blanco, pero que, mientras adelantaba ese trámite, mantuviera el mismo esquema de seguridad que tenía el actor antes

de la Resolución 4507 de 2016. Que, luego de analizar el resultado del nuevo estudio del nivel de riesgo, el Grupo de Valoración Preliminar concluyó que el riesgo de Rubén Darío Romero Blanco era del 41.66 %, es decir, de carácter ordinario. Que, con fundamento en esa evaluación, el Cerrem recomendó finalizar todas las medidas de protección a favor del señor Romero Blanco. Que, para acatar la recomendación del Cerrem, la Unidad Nacional de Protección expidió la Resolución 9947 del 22 de diciembre de 20165. Que Rubén Darío Romero Blanco interpuso recurso de reposición contra la Resolución 9947 de 2016, pero la Unidad Nacional de Protección, por Resolución 1555 del 17 de marzo de 2017, decidió no reponer.

3. Argumentos de la tutela El señor Rubén Darío Romero Blanco adujo que la Unidad Nacional de Protección vulneró los derechos fundamentales invocados, al finalizar las medidas de protección.

De manera preliminar, explicó que la tutela procede para evitar un perjuicio irremediable, porque, dada la condición de líder de las víctimas, está expuesto a un riesgo que amenaza el derecho a la vida y a la integridad personal, que puede concretarse ahora que no cuenta con las medidas de protección. Afirmó que la 3 Folios 320-321 del expediente. 4 Folios 146-169 del expediente. 5 Folios 328-330 del expediente. inminencia del riesgo torna ineficaz el mecanismo judicial ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido al tiempo que tarda en resolverse esa controversia. En cuanto al fondo del asunto, adujo que la evaluación del riesgo que se le

practicó era desacertada por varias razones: Primero, porque se ignoró que, en el departamento de Magdalena, los líderes defensores de derechos humanos y representantes de víctimas son objeto de amenazas por parte de grupos al margen de la ley, hecho que es de público conocimiento. Segundo, porque el analista del Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información se dedicó a realizar laborales de inteligencia y seguimiento en su contra, mas no a establecer el nivel de riesgo. Que prueba de ello es que el analista haya afirmado en el informe que «se presume que las presuntas amenazas pueden venir de su forma de actuar y no por su condición de líder»6. Tercero, porque no era cierto que el análisis de riesgo estuviera respaldado en información suministrada por sus propios escoltas. Cuarto, porque tuvo en cuenta denuncias formuladas en su contra, a pesar de que se encuentran en etapa de investigación y, por ende, al no existir pronunciamiento judicial, no pueden tenerse como antecedentes penales. Que, además, la Unidad Nacional de Protección no analizó las recientes amenazas que recibió de personas indeterminadas que dicen pertenecer a grupos criminales. Que, de hecho, por esas amenazas presentó la respectiva denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. Que, por otra parte, la entidad demandada incumplió el deber de activar «la presunción constitucional de riesgo extraordinario que aplica (…) en virtud del artículo 2º numeral 16 del Decreto 4912 de 2012 y del artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015»7.

4. Intervención de la Unidad Nacional de Protección (entidad demandada) La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección pidió que se declarara improcedente la tutela o, en su defecto, se denegaran las pretensiones. En resumen, dijo: Que la tutela era improcedente porque no cumplía el requisito de la subsidiariedad. Que, en ese sentido, si el actor estimaba que se produjeron nuevos hechos que podían alterar la calificación del riesgo, lo propio era que promoviera el procedimiento descrito en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, para que las autoridades competentes revaluaran el riesgo.

Que, en cuanto al fondo del asunto, si bien el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 establece que los líderes de la población desplazada son sujetos de protección en razón del riesgo, lo cierto es que esa mera condición no da derecho a que se implementen medidas de protección. Que, para que surja el deber de adoptar medidas de protección, es necesario que, además, exista un riesgo 6 Folio 3 del expediente. 7 Folio 5 del expediente. extraordinario o extremo, que provenga de la condición de líder de la población desplazada, tal y como lo establece el artículo 2.4.1.2.2 del Decreto 1066 de 2015. Que, justamente, el estudio del nivel de riesgo es el que determina si, en virtud de las funciones propias que desempeñan, los sujetos descritos en el artículo 2.4.1.2.6 del Decreto 1066 de 2015 (entre ellos los líderes de la población

desplazada) están expuestos a un riesgo extraordinario o extremo. Que, en su momento, cuando la evaluación del riesgo arrojó que el señor Romero Blanco estaba expuesto a un riesgo extraordinario, la Unidad Nacional de protección le brindó las correspondientes medidas de protección. Que, sin embargo, como los últimos estudios del nivel de riesgo arrojaron que Rubén Darío Romero Blanco estaba expuesto a un riesgo ordinario, la Unidad Nacional de Protección no estaba obligada a mantener las medidas de protección. Que, por disposición legal, la competencia para recomendar las medidas de protección está en cabeza del Cerrem, que es un órgano interinstitucional conformado por miembros de la Dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, de la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos, de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), de la Policía Nacional, entre otros. Que, en ese sentido, la finalización de las medidas de protección al señor Romero Blanco se trató, simplemente, del acatamiento de la recomendación del Cerrem. Que, por otra parte, el demandante no está expuesto a un perjuicio, «toda vez que no cumple los presupuestos de inminencia, urgencia, intensidad del daño o menoscabo material y moral de la persona, por el hecho de que las medidas hayan sido finalizadas»8. Que, en consecuencia, como el actor cuenta con procedimientos ordinarios para pedir que se evalúe nuevamente el nivel de riesgo y se establezcan, si es del caso, las medidas de protección, la acción de tutela es improcedente por incumplimiento del requisito de la subsidiariedad.

Que, en todo caso, la Unidad Nacional de Protección debía propender por racionalizar los recursos públicos y, por ende, no era admisible mantener las medidas de protección, cuando el análisis de riesgo permitía prescindir de ellas.

5. Intervención de terceros vinculados 5.1. Fundación Ayudemos El actor, como representante de la Fundación Ayudemos, afirmó que es un importante líder social en el departamento de Magdalena y que, al quitarle las medidas de protección, la Unidad Nacional de Protección pone en riesgo su vida y su integridad personal. 5.2. Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas La directora de la Dirección de Gestión Interinstitucional de la UARIV pidió que se desvinculara a esa entidad, por cuanto no es causante de la vulneración de los derechos fundamentales que invoca el actor. 5.3. Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas 8 Folio 313 del expediente.

El director territorial del Magdalena de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas pidió que se desvinculara a esa entidad, porque dentro de sus competencias no está la de brindar medidas de protección. 5.4. Organización Internacional para las Migraciones Por conducto del Ministerio de Relaciones Exteriores, hizo saber que, en virtud de la Ley 1441 de 2011, esa organización es inmune a la jurisdicción del Estado Colombiano y, por ende, no podía vincularse a esa acción de tutela.

6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 24 de mayo de

2017, amparó los derechos fundamentales del actor y le ordenó a la Unidad Nacional de Protección que mantuviera las medidas de protección de las que gozaba Rubén Darío Romero Blanco, hasta que se volviera a evaluar el nivel de riesgo y se estableciera si debían mantenerse o no tales medidas. Además, desvinculó a las demás entidades por falta de legitimación en la causa. En concreto, las razones de la decisión del a quo fueron: Que, conforme con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad personal es un derecho fundamental, relacionado estrechamente con los derechos a la vida y a la integridad personal. Que el derecho a la seguridad personal permite que las personas reciban protección de las autoridades estatales, cuando están expuestas a riesgos excepcionales que no están en obligación de soportar. Que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-719 de 2003, explicó los distintos niveles o escalas del riesgo. Que, para el caso concreto, era necesario distinguir entre tres clases de riesgo: ordinario, extraordinario y extremo. Que el riesgo ordinario se predica de todas las personas por el hecho de convivir en sociedad y no exige que se adopten medidas de protección especial. Que el riesgo extraordinario es aquel en el que confluyan algunas de las siguientes características: individualizable, concreto, presente, importante, serio, discernible, excepcional y desproporcionado. Que, cuando se presenta esta clase de riesgo, la persona puede pedir el amparo del derecho a la seguridad personal, para que se le brinden las correspondientes medidas de protección. Que el riesgo extremo es aquel en que concurran todas las características del

riesgo extraordinario y, además, sea grave e inminente. Que, en este caso, ya no se ampara el derecho a la seguridad personal, sino los derechos a la vida e integridad personal. Que, adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha explicado que los líderes de víctimas y defensores de derechos humanos están cobijados por una presunción de riesgo, que amerita la adopción de medidas de protección. Que, según el procedimiento administrativo que se surte ante la Unidad Nacional de Protección para la adopción de medidas de protección, la ocurrencia de hechos nuevos, que indiquen algún peligro sobre la vida e integridad personal, ameritan que se vuelva a realizar un estudio para establecer si el riesgo pasó de ser ordinario a extraordinario y, de contera, si proceden las medidas de protección. Que, en el sub lite, las resoluciones 9947 de 2016 y 1555 de 2017 estuvieron motivadas en estudios técnicos sobre el riesgo al que estaba expuesto el señor Rubén Darío Romero Blanco y en las recomendaciones del Cerrem, entidad que, en últimas, es la que define si proceden o no las medidas de protección. Que, en principio, la decisión de finalizar las medidas de protección reconocidas al actor es ajustada a derecho, pues es congruente con el resultado del estudio del nivel de riesgo, que lo calificó como ordinario y se surtió conforme a la ley. Que, sin embargo, el estudio técnico, por razones cronológicas, no tuvo en cuenta las amenazas de las que fue objeto el señor Romero Blanco en abril de 2017, hechos por los que presentó la respectiva denuncia. Que ese hecho era suficiente

para ordenar un nuevo estudio sobre el riesgo al que está sometido el actor y, para evitar un perjuicio irremediable, debían mantenerse las medidas de seguridad que existían antes de las resoluciones 9947 de 2016 y 1555 de 2017.

7. Impugnación La jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección impugnó la decisión del a quo y pidió que se revocara. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en la oposición al escrito de tutela: i) que la tutela es improcedente, porque el demandante debe agotar el procedimiento administrativo previsto en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, para que se evalúe nuevamente el riesgo por hechos sobrevivientes de amenaza; ii) que el Cerrem es la entidad competente para recomendar o desestimar la adopción de medidas de protección y, por ende, el juez de tutela no podía atribuirse esa potestad, y iii) que la Unidad Nacional de Protección debía racionalizar los recursos públicos y, por lo tanto, no se justificaba adoptar medidas de protección, cuando el riesgo es catalogado como ordinario.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela y la subsidiariedad La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa ordinario debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. La subsidiariedad consiste en impedir que la acción de tutela, que tiene un campo restrictivo de aplicación, se convierta en un mecanismo principal de protección de los derechos fundamentales, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley estipulan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. No en vano los artículos 86 de la Constitución Política y el 6, numeral 1, del Decreto 2591 de 1991 prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. De manera que la acción de tutela sólo puede utilizarse cuando se han agotado los mecanismos de protección que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la protección idónea y eficaz de los derechos fundamentales. En ese sentido, la Corte Constitucional manifestó9: La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del

derecho. La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria. La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Carta con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales.

2. Planteamiento del problema jurídico En los términos de la impugnación, a la Sala le corresponde determinar si estuvo ajustada a derecho la decisión del a quo, que concluyó que la acción de tutela sí era procedente para cuestionar la terminación de las medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección. Además, deberá establecer si debía concederse el amparo al señor Rubén Darío Romero Blanco, que, en su condición de líder de víctimas de desplazamiento forzado, y en virtud de nuevas amenazas que recibió, pidió que se le realizara una nueva evaluación del riesgo y se le mantuvieran las medidas de protección.

Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a: i) la procedencia de la acción de tutela para controvertir los actos administrativos que finalizan las

medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección; ii) el procedimiento administrativo para ser beneficiario de las medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección; iii) sobre la protección a personas en situación de riesgo, y iv) la solución del caso. 2.1. Procedencia de la acción de tutela para controvertir los actos administrativos que finalizan las medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección En efecto, para disponer la terminación de las medidas de protección, la Unidad Nacional de Protección expide un acto administrativo10. Por tratarse de un acto administrativo de contenido particular, el afectado puede promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011) para controvertir la legalidad de esa decisión administrativa. Por ende, en principio, la tutela sería improcedente, por incumplimiento del requisito de subsidiariedad. 9 Sentencia C-543 de 1992. 10 Este punto se explicará con mayor profundidad en el acápite siguiente. No obstante, la jurisprudencia constitucional admite la procedencia de la acción de tutela para controvertir actos administrativos que deniegan o finalizan medidas de protección, bajo el entendido que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en ciertas condiciones, puede resultar ineficaz para la protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional11 ha reconocido que, cuando se trata de sujetos de especial protección constitucional que han sido amenazados, se presume que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es eficaz ni idóneo,

en atención: i) al tratamiento especial que requieren esos sujetos, ii) a la tardanza que representa resolver el asunto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y iii) a la importancia de los derechos que están involucrados (vida, seguridad e integridad personal). 2.2. El procedimiento administrativo para ser beneficiario de las medidas de protección brindadas por la Unidad Nacional de Protección El artículo 1º del Decreto 4912 de 2011 organizó el Programa de Prevención y Protección de los derechos a la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de personas, grupos y comunidades que se encuentren en riesgo: i) en razón del ejercicio de sus actividades o funciones políticas, públicas, sociales o humanitarias y ii) en razón del cargo. El artículo 40 de ese decreto, que fue modificado por los artículos 6 y 7 del Decreto 1225 de 2012, establece el procedimiento ordinario del programa de protección. Ese procedimiento está conformado por las siguientes etapas: 1) El solicitante diligencia el formato de caracterización ante la Unidad Nacional de Protección. 2) La Unidad Nacional de Protección verifica que el solicitante pertenezca a la población objeto del programa12 y analiza que existe nexo causal entre el riesgo y la actividad desarrollada por el solicitante. 3) Luego de superarse la etapa anterior, la Unidad Nacional de Protección remite la solicitud al Cuerpo Técnico de Recopilación y Análisis de Información (CTRAI). 4) El CTRAI realiza un trabajo de campo y lo presenta al Grupo de Valoración Preliminar (GVP). 5) El Grupo de Valoración Preliminar valora el trabajo de campo del CTRAI, determina el nivel del riesgo del solicitante y conceptúa sobre las medidas idóneas

a implementar. 6) El Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas (Cerrem) valora el caso del solicitante, valida el nivel de riesgo que propuso el GVP y recomienda las medidas de protección que debe adoptar la Unidad Nacional de Protección. 11 T-078 de 2013, T-924 de 2014, T-707 de 2015 y T-124 de 2015. 12 Es decir, personas que se encuentran en riesgo en razón de las actividades que desempeñan o en razón al cargo. 7) El director de la Unidad Nacional adopta, mediante acto administrativo, las medidas de protección recomendadas por el Cerrem. Sea que se adopten o no medidas de protección, debe comunicarse por escrito la decisión al solicitante. 8) Implementación y seguimiento de las medidas de protección. 9) Reevaluación del riesgo. 2.3. Sobre la protección a personas en situación de riesgo La Corte Constitucional13 ha distinguido varias clases de riesgo:  El nivel de riesgo mínimo se presenta cuando se vive «en condiciones tales que los riesgos a los que se enfrenta son únicamente los de muerte y enfermedad naturales – es decir, se trata de un nivel en el cual la persona sólo se ve amenazada en su existencia e integridad por factores individuales y biológicos».  El nivel de riesgo ordinario es aquel que se experimenta por el simple hecho de vivir en sociedad y es al que están sometidos la generalidad de las personas.  El nivel de riesgo extraordinario es aquel en el que concurren algunas de las siguientes características: «(i) debe ser específico e individualizable, es

decir, no debe tratarse de un riesgo genérico; (ii) debe ser concreto, es decir, estar basado en acciones o hechos particulares y manifiestos, y no en suposiciones abstractas; (iii) debe ser presente, esto es, no remoto ni eventual; (iv) debe ser importante, es decir, que amenace con lesionar bienes o intereses jurídicos valiosos para el sujeto, por lo cual no puede tratarse de un riesgo menor; (v) debe ser un riesgo serio, de materialización probable por las circunstancias del caso, por lo cual no puede ser improbable; (vi) debe tratarse de un riesgo claro y discernible, no de una contingencia o peligro difuso; (vii) debe ser un riesgo excepcional, en la medida en que no es uno que deba ser soportado por la generalidad de los individuos; y (viii) debe ser desproporcionado, frente a los beneficios que deriva la persona de la situación por la cual se genera el riesgo».  El nivel de riesgo extremo se experimenta cuando concurren todas las circunstancias del riesgo extraordinario y, además, se trata de un riesgo inminente contra la vida e integridad personal.  El nivel de riesgo consumado, como su nombre lo indica, lo representan aquellos casos en los que el riesgo se ha materializado. En ese pronunciamiento, la Corte Constitucional explicó que las personas pueden pedir el amparo del derecho a la seguridad personal, cuando están expuestas a un riesgo extraordinario, por lo que surge el deber de brindar medidas de protección. También advirtió que, cuando el riesgo es extremo, el amparo procede para

salvaguardar el derecho a la vida y a la integridad personal y, por lo tanto, las medidas de protección deben ser más estrictas. Finalmente, precisó que, en principio, no puede exigírsele al Estado que adopte medidas de protección cuando el riesgo se catalogado como ordinario. En el ámbito n