CE-47001-23-33-000-2012-00024-01(20090)-2014

COBRO DE CONTRIBUCION DE VALORIZACION – Alcance / ACTO ADMINISTRATIVO – No constitución. Toda vez que, no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica para el contribuyente, sino que está desplegando la actividad propia de la administración para recaudar un tributo previamente determinado / EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA – Declara probada La parte apelante afirma que el documento de cobro N° 185739 es un acto de determinación y no de ejecución, pues fue la primera manifestación de la voluntad de la administración que conoció respecto del gravamen de valorización y además difiere en su contenido de la Resolución 683 de 2010. En un caso similar, la Sala consideró que “…cuando se discute la determinación de un tributo, la demanda debe estar dirigida contra la decisión de la administración de liquidarlo y recaudarlo, independientemente del documento en el que la prerrogativa administrativa de imposición del tributo quede plasmada”. En este caso es claro que la decisión de la administración en la que está inmersa la prerrogativa propia del poder público es la Resolución 683 de 2010 en la que se explicitan los motivos de la administración para cobrar la contribución por valorización y los elementos que tuvo en cuenta para determinar este tributo como la identificación catastral, la ubicación, el área total y construida, el coeficiente de beneficio y el valor que por cada uno de los predios debía pagar el contribuyente. Ahora bien, al comparar el contenido del documento de cobro con la Resolución 683 de 2010 resulta claro que sí coincide en su contenido, esto es, los predios incluidos en los anexos de la

mencionada resolución a nombre de C.I. Prodeco S.A. están relacionados en el documento de cobro N° 185739, de tal forma que resulta claro que en este último no se está liquidando la contribución, ni se está enterando por primera vez al contribuyente de su obligación tributaria. En consecuencia, el documento de cobro N° 185739 proferido por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena no constituye un acto administrativo, toda vez que, no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica para el contribuyente, sino que está desplegando la actividad propia de la administración para recaudar un tributo previamente determinado. De ahí, que para la Sala, resulta adecuado el análisis hecho por el Tribunal Administrativo del Magdalena al declarar probada la excepción de inepta demanda formulada por la parte demandada en el proceso de la referencia, pues el documento de cobro N° 185739 del 29 de diciembre de 2011 proferido por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena no es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014) Radicación número: 47001-23-33-000-2012-00024-01(20090)

Actor: C.I. PRODECO S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DEL MAGDALENA AUTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad C.I. Prodeco

S.A. contra la decisión adoptada por la Magistrada Ponente del Tribunal del Magdalena en la audiencia inicial celebrada en el asunto de la referencia, de declarar probada la excepción de inepta demanda formulada por el Departamento del Magdalena.

I. ANTECEDENTES

1. C.I. PRODECO S.A. instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se anulara el documento de cobro N° 185793 expedido el 29 de diciembre de 2011 por el Departamento del Magdalena y notificado el 20 de abril de 2012.

El mencionado documento fue proferido por la Secretaría de Hacienda de la Gobernación del Magdalena y contiene la liquidación de la contribución por valorización a cargo de la sociedad demandante, correspondiente a cinco predios comerciales, la cual asciende a $1.916.597.780. Como restablecimiento del derecho, solicitó que se declarara que C.I. Prodeco S.A. no está obligada al pago de las sumas liquidadas por la Secretaría de Hacienda por concepto de contribución por valorización (fols. 1 y 2).

2. En la contestación de la demanda, el Departamento del Magdalena formuló las excepciones de inepta demanda y caducidad de la acción (fols. 107 a 120 y 123).

En cuanto a la excepción de inepta demanda, indicó que el documento de cobro contra el que se dirige la demanda es un acto de ejecución mediante el que se pretenden hacer efectivas las acreencias que se han causado por concepto de la contribución especial por valorización a cargo de la demandante y que contra este no procede ningún recurso. Agregó que el Departamento no ha iniciado ningún proceso de cobro coactivo

respecto de la referida acreencia y que el acto demandado no requiere motivación pues es un acto de ejecución. Manifestó que la contribución que pretende cobrar recae sobre los predios que se ven beneficiados por el plan de obras y que si estos han cambiado de propietario se debió informar de esa situación al Departamento del Magdalena. Sin embargo aclaró que este realiza un proceso permanente de verificación en el que no ha encontrado ningún cambio de propietario de los predios respecto de los que está cobrando la contribución por valorización. Señaló que la obligación de pagar esta contribución no surge del documento de cobro contra el que se dirige la pretensión del demandante, sino de la Ordenanza 012 de 2007 y de la Resolución Distribuidora 683 de 2010. Aclaró que este último acto administrativo fue notificado de conformidad con el artículo 87 de la Ordenanza 012 de 1997 antes de expedir el documento de cobro. Así, publicó en un periódico de alta circulación en la región (Hoy Diario del Magdalena) durante los días 14 y 15 de julio de 2010, una citación para notificar de forma personal la Resolución 683 de 2010 con los respectivos anexos en medio magnético y, ante la no comparecencia de los citados procedió a notificarla por edicto. En cuanto a la excepción de caducidad de la acción, adujo que en este caso había operado dicho fenómeno, toda vez que, contra la Resolución 623 de 2010 no procedía ningún recurso (artículo 50 del Código Contencioso Administrativo) y, por lo tanto, el demandante pudo acudir directamente a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo a pedir la nulidad de la mencionada resolución y, el consecuente restablecimiento del derecho, dentro de los 4 meses siguientes a su notificación. A partir de lo anterior, concluyó que en este caso la acción estaba caduca y la demanda no estaba llamada a prosperar.

II. LA DECISIÓN IMPUGNADA En desarrollo de la audiencia inicial celebrada el 24 de abril de 2013, la Magistrada Ponente declaró fundada la excepción de inepta demanda (fol. 677).

Consideró que “…la Ordenanza 012 de 2007 y la Resolución Distribuidora 683 de 2010, mediante la que se distribuye y asigna la contribución por valorización del proyecto plan vial del norte y su anexo en medio magnético, son los verdaderos actos administrativos que contienen la obligación en si misma del pago de contribución por valorización” y, por tanto, contra estos actos administrativos C.I. Prodeco S.A. debió encausar sus pretensiones. Agregó que los argumentos de la parte demandante según los cuales los predios que se incluyen en el documento de cobro no son de su propiedad, resultan pertinentes en el proceso de cobro coactivo, pero no constituyen cargos que generen el restablecimiento del derecho solicitado por el demandante.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación

(Minutos 31:13 a 37:50 del CD 2 de la audiencia inicial) con fundamento en los argumentos que se resumen así: Indicó que si bien era cierto que las pretensiones de la demanda se dirigían contra un documento de cobro en el que se hizo una mera mención de los valores a

pagar por la sociedad demandante, esta solo conoció la Resolución 683 de 2010 con ocasión de este proceso. Aclaró que aunque en esa resolución se indica que hay un “listado de propietarios”, la sociedad demandante no conoce dicho listado, ni ha sido notificada de la liquidación de la contribución de valorización ni de los predios de su propiedad sobre los cuales recae dicho gravamen. A partir de lo anterior, señaló que el documento de cobro es el acto administrativo por medio del que se está liquidando y cobrando el impuesto a cargo de C.I. Prodeco S.A., pues antes de conocer dicho documento a la demandante no se le notificó ningún acto administrativo de liquidación de la contribución ni se le informó que era sujeto pasivo de este gravamen. Agregó que la resolución distribuidora es un acto de trámite y que su contenido no coincide con el documento de cobro, pues este último relaciona una serie de predios que son distintos a los incluidos en los anexos de la Resolución 683, razón por la cual el documento de cobro no es un acto de ejecución. Insistió en que según la jurisprudencia del Consejo de Estado, las liquidaciones por medio de las que la Administración determina algunos impuestos, deben contener explícitamente los elementos que se tuvieron en cuenta para la determinación del mismo de tal forma que el contribuyente los conozca. Adujo que en este caso, la sociedad demandante no conoció dichos elementos en razón a que la Resolución 683 “adolece de vicios en su notificación y expedición” que obligaron a la demandante a dirigir la demanda contra el documento de cobro, pues es la única manifestación de voluntad de la Administración, el único acto

administrativo que le fue notificado a la demandante es el documento en el que le están cobrando y liquidando el gravamen. Señaló que no tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa porque no conoció la Resolución 683 de 2010 ni el listado de propietarios que esta incluye, razón por la que no demando ese acto administrativo y acudió a demandar el documento de cobro, que no es un acto de mera ejecución pues es el que contiene “la liquidación del tributo como primera manifestación de la voluntad de la administración para que Prodeco la conociera”. A partir de lo anterior concluyó que el documento de cobro es susceptible de control ante la jurisdicción por medio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho que se ejerció en la demanda y adujo que ese documento incorpora un gravamen, un concepto y una cuantía de tributo con lo que es claro que es un acto administrativo de determinación y liquidación.

IV. OPOSICIÓN El apoderado de la parte demandada, se opuso a la prosperidad del recurso de alzada, con fundamento en las razones que se sintetizan así: Adujo que la notificación del acto administrativo que se debió demandar, es decir de la Resolución 683 de 2010, se hizo en debida forma. Como fundamento de esta afirmación hizo un recuento de la forma como se notificó ese acto administrativo. Reiteró en su integridad lo que dijo en la contestación de la demanda.

Manifestó que esta no es la oportunidad para alegar vicios en la notificación de la Resolución 683 de 2010 y, que la falta de comparecencia de C.I. Prodeco a notificarse de ese acto administrativo no hace procedente la demanda que ahora

interpone contra el documento de cobro. Agregó que la Gobernación del Magdalena no ha vulnerado el derecho de defensa o debido proceso de la demandante, pues esta no ejerció su derecho de defensa como consecuencia de su propia negligencia, toda vez que no acudió a notificarse de la Resolución 683 de 2010 contra la que pudo interponer el recurso de reposición y afirmó que la vía gubernativa no se constituye en una garantía para el administrado sino que es una prerrogativa para la administración pública, dado que le permite corregir sus propios actos administrativos.

V. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar si en este caso está probada la excepción de inepta demanda en razón a que las pretensiones de la misma se dirigen contra un acto de ejecución (documento de cobro de la contribución por valorización) que no es susceptible de control jurisdiccional.

En este proceso la parte demandante solicitó que se anulara el documento de cobro N° 185739 por medio del cual la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena pretende hacer efectiva la obligación a cargo de C.I. Prodeco S.A. por concepto de la contribución por valorización. El Departamento del Magdalena formuló la excepción de inepta demanda que fue declarada como probada en la audiencia inicial celebrada el 24 de abril de 2013 en el Tribunal Administrativo del Magdalena. El Tribunal consideró que el documento de cobro es un acto de ejecución no susceptible de control jurisdiccional. La parte demandante apeló esa decisión y afirmó que el documento de cobro N° 185739 no es un acto de ejecución pues no coincide en su contenido con la Resolución 683 de 2010, además señaló que ese documento constituye la única

manifestación de voluntad que conoció por parte de la administración y que, por tanto, es el acto administrativo contra el que debe dirigir sus pretensiones, máxime cuando la Resolución 683 adolece de vicios en su expedición y notificación. Pues bien, aunque la demandante hace referencia a supuestos vicios en la expedición y notificación de la Resolución 683 de 2010, el asunto relevante en este caso es determinar la naturaleza jurídica del documento de cobro N° 185739, pues si la mencionada resolución adoleciera de tales vicios ello debería ventilarse en un proceso que se dirigiera contra la resolución con el fin de que se discutiera la legalidad y validez de dicho acto administrativo.  De la naturaleza jurídica del documento de cobro N° 185739 expedido el 29 de diciembre de 2011 por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena. La parte apelante afirma que el documento de cobro N° 185739 es un acto de determinación y no de ejecución, pues fue la primera manifestación de la voluntad de la administración que conoció respecto del gravamen de valorización y además difiere en su contenido de la Resolución 683 de 2010. En un caso similar, la Sala consideró que “…cuando se discute la determinación de un tributo, la demanda debe estar dirigida contra la decisión de la administración de liquidarlo y recaudarlo, independientemente del documento en el que la prerrogativa administrativa de imposición del tributo quede plasmada”1. En este caso es claro que la decisión de la administración en la que está inmersa la prerrogativa propia del poder público es la Resolución 683 de 2010 en la que se explicitan los motivos de la administración para cobrar la contribución por

valorización y los elementos que tuvo en cuenta para determinar este tributo como la identificación catastral, la ubicación, el área total y construida, el coeficiente de beneficio y el valor que por cada uno de los predios debía pagar el contribuyente. Ahora bien, al comparar el contenido del documento de cobro con la Resolución 683 de 20102 resulta claro que sí coincide en su contenido, esto es, los predios incluidos en los anexos de la mencionada resolución a nombre de C.I. Prodeco S.A. están relacionados en el documento de cobro N° 185739, de tal forma que resulta claro que en este último no se está liquidando la contribución, ni se está enterando por primera vez al contribuyente de su obligación tributaria. En consecuencia, el documento de cobro N° 185739 proferido por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena no constituye un acto administrativo, toda vez que, no está creando, modificando o extinguiendo una situación jurídica para el contribuyente, sino que está desplegando la actividad propia de la administración para recaudar un tributo previamente determinado. De ahí, que para la Sala, resulta adecuado el análisis hecho por el Tribunal Administrativo del Magdalena al declarar probada la excepción de inepta demanda formulada por la parte demandada en el proceso de la referencia, pues el documento de cobro N° 185739 del 29 de diciembre de 2011 proferido por la Secretaría de Hacienda del Departamento del Magdalena no es un acto administrativo definitivo susceptible de control judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE 1 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 6 de agosto de 2009. Expediente N° 08001-23-31-000-1997-13091-01 (16045). M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 Folios 490 a 495 y 667 a 668 del cuaderno N° 2 y folio 57 del cuaderno N° 1. CONFÍRMASE la decisión tomada por la Magistrada Ponente en la audiencia inicial celebrada en el proceso de la referencia, según la cual declaró probada la excepción de inepta demanda. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Presidente de la Sección

HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRÍGUEZ