CE-47001-23-33-000-2013-00246-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA - Noción y requisitos de procedibilidad / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Acepción El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales cuando éstos se amenacen o se vulneren por la acción o por la omisión de la autoridad pública o por particulares en algunos casos especiales. Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. Esta causal de improcedencia tiene una salvedad: cuando la solicitud de amparo se eleva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. Entonces, para que la tutela proceda excepcionalmente cuando el actor cuenta con la posibilidad de acudir a otro mecanismo de defensa judicial -por cuanto aún no ha caducado el término establecido para instaurar el proceso judicial ordinario-, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención con carácter inmediato y urgente para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez natural decide de fondo sobre el proceso ordinario. La Corte Constitucional ha precisado

que no toda circunstancia contraria al goce efectivo de derechos o prerrogativas del individuo configura un perjuicio irremediable, sino que sólo algunas situaciones cualificadas adquieren esa entidad. De esta manera, en primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA / DECRETO 2591 DE1991

NOTA DE RELATORIA: Sobre el perjuicio irremediable, ver Corte Constitucional sentencias T-1316 de 2004, T-225 de 1993, T-789 de 2000, T-803 de 2002, T-922 de 2002 y T-1125 2004

ACCION DE TUTELA - Es improcedente cuando el acto cuneta con otro mecanismo de defensa judicial / ACTO ADMINISTRATIVO - No puede controvertirse a través de la acción de tutela / ACTO ADMINISTRATIVO - La jurisdicción contenciosa administrativa es la competente para conocer de las controversias que se susciten en torno a un acto administrativo En el sub lite, el representante legal de la Sociedad de Pensionados Terminal Marítimo de Santa Marta -SOPENTERMAinsiste en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por cuenta de la Resolución No. 134-13 del 19 de septiembre de 2013 proferida por la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena

del Ministerio del Trabajo…La Sala anticipa que la sentencia de primera instancia será confirmada. De acuerdo con lo expuesto, es claro que lo que realmente pretende el tutelante es que se revoque la Resolución 134-13 del 19 de septiembre de 2013. La Sala verifica que, en efecto, la decisión de la Directora Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio del Trabajo, que, en últimas, declaró que el acto que había ordenado el registro del señor Daniel Rodríguez como Presidente de la Junta Directiva de SOPENTERMA se encontraba en firme, constituye un verdadero acto administrativo y, por tanto, es susceptible de ser discutido ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho…Corresponde entonces al juez de lo contencioso administrativo juzgar la legalidad o la constitucionalidad del acto administrativo, desde la perspectiva de la posible violación de derechos fundamentales, cuando eso es lo que alega la parte demandante, como en el caso sub examine. La acción de tutela no es el mecanismo indicado para ventilar este tipo de pretensiones, pues, como es sabido, se caracteriza por ser un remedio residual y excepcional. Solamente en el caso de que no exista otro medio adecuado de defensa judicial, puede el juez de tutela proveer sobre la posible violación de derechos fundamentales, a menos de que se ejerza como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 47001-23-33-000-2013-00246-01(AC)

Actor: SOCIEDAD DE PENSIONADOS TERMINAL MARITIMO DE SANTA

MARTA -SOPENTERMADemandado: MINISTERIO DEL TRABAJO - DIRECCION TERRITORIAL DE TRABAJO DEL MAGDALENA Procede la Sala a resolver la impugnación que propuso el Representante Legal de la sociedad tutelante contra la providencia del 22 de octubre de 2013 del Tribunal Administrativo del Magdalena, que negó el amparo invocado.

I. ANTECEDENTES

1. Petición de amparo constitucional Con escrito radicado el 1° de octubre de 2013 en la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, el señor Próspero Fernández Gámez en calidad de Representante Legal de Sociedad de Pensionados Terminal Marítimo de Santa Marta -SOPENTERMA-1, presentó acción de tutela para que se le amparara el derecho fundamental al debido proceso, que consideró trasgredido por la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio del Trabajo.

A título de amparo pidió: “Teniendo en cuenta las normas constitucionales violadas, así como las normas legales citadas e igualmente violadas por parte del MINSTERIO DEL TRABAJO – DIRECCIÓN TERRITORIAL DEL MAGDALENA, solicito sea restablecido mi derecho e igualmente se deje sin efecto la Resolución Número 134 – 13 del 19 de septiembre del año 2013, y se tenga como

prueba los documentos que adjunto a la presente tutela”. La solicitud de tutela se apoya en los siguientes hechos, que la Sala resume así:  Mediante Resolución No. 016 del 10 de febrero de 2012, la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta registró la elección y la designación de cargos de la Junta Directiva de la Sociedad de Pensionados del Terminal Marítimo de Santa MartaSOPENTERMA-, que tuvo lugar en la asamblea general ordinaria que se celebró el día 31 de enero de 20122. Para tal efecto, tuvo como Presidente al señor Daniel Rodríguez Cruz.  El señor Próspero Fernández Gámez interpuso recurso de reposición en contra de la Resolución No. 016 de 2012.  Con Resolución No. 018 del 16 de febrero de 2012, la Alcaldía Distrital revocó la Resolución No. 016 de 2012 y, en consecuencia, registró como Presidente 1 Calidad que acreditó con la copia de la certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites de la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio del Trabajo. fl. 20. 2 fl. 77. de la Junta Directiva de SOPENTERMA al señor Próspero Fernández3. Contra este acto se propuso revocatoria directa por parte del señor Daniel Segundo Rodríguez Cruz.  De dicha revocatoria conoció la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio de la Protección Social –hoy Ministerio del Trabajo-, en

consideración a que el artículo 23 de la Ley 1429 de 2010 -que le daba competencia a las alcaldías municipales para la inspección y vigilancia de las asociaciones de pensionados-, fue declarado inexequible por la Sentencia C292 del 18 de abril de 2012.  Mediante la Resolución No. 090-13 del 4 de julio de 2013, la Coordinación del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites de la referida Dirección Territorial negó la solicitud de revocatoria directa.  Afirma el representante de la sociedad tutelante que el señor Daniel Segundo Rodríguez Cruz interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por la Directora Territorial de Trabajo del Magdalena mediante Resolución No. 134-13 del 19 de septiembre de 2013. Que dicho acto dejó sin efectos la Resolución No. 090-13 de 2013, revocó la Resolución No. 018 de 2012 y, en consecuencia, declaró que la Resolución No. 016 de 2012 se encontraba en firme.  Según el recurrente, éste último acto lesionó su derecho fundamental al debido proceso, en tanto resolvió el recurso de apelación en contra del acto que decidió de manera negativa la solicitud de revocatoria directa a pesar de que tal apelación era improcedente. Igualmente refiere que tal decisión “dejó en el limbo jurídico a SOPENTERMA, ya que no se percató, que posterior a los actos administrativos revocados, existe la Resolución No. 048 del 21 de marzo de 2012, por medio la cual se registra la designación de cargos de la

Junta Directiva, efectuada según Acta del 28 de febrero de 2012, también proferida por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía del Distrito turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta”. 3 fl. 81.

2. Trámite de la solicitud de amparo Por auto de 7 de octubre 2013 el Tribunal Administrativo del Magdalena admitió la solicitud de tutela y ordenó notificarla al señor Ministro del Trabajo, a la Directora Territorial de Trabajo del Magdalena y al Alcalde del Distrito de Santa Marta.

Igualmente se ordenó comunicarla al señor Daniel Rodríguez Cruz como tercero interesado en las resultas del proceso.

3. Argumentos de defensa 3.1. Del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de santa Marta Por conducto de apoderado, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, habida cuenta que el acto administrativo que se cuestiona fue proferido por el Ministerio del Trabajo y no por la entidad territorial que representa. 3.2. De la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio del Trabajo La Directora Territorial se opuso a la petición de amparo. Afirmó que la Resolución 134-13 del 19 de septiembre de 2013 se adoptó con fundamento en las normas legales aplicables al caso concreto.

Que pese a lo resuelto en dicho acto, mediante Resolución No. 048 del 21 de marzo de 2012 de la Alcaldía Distrital de Santa Marta se efectuó un nuevo registro de los cargos de la Junta Directiva de la Sociedad de Pensionados del Terminal

Marítimo de Santa Marta -SOPENTERMAa la luz de las decisiones adoptadas en la asamblea general ordinaria del 28 de febrero de 2012, en la que se reconoce como Presidente al ahora tutelante.

4. Intervención del señor Daniel Rodríguez Cruz En calidad de tercero con interés, solicitó que la tutela se declarara improcedente al afirmar que “la Resolución 134-13 se septiembre 19 de 2013, por no admitir recurso alguno se encuentra en firme, y constituye entonces un acto administrativo definitivo, por lo que se ha agotado la vía gubernativa, por lo que la acción de tutela se torna improcedente en atención de la subsidiariedad de la acción de amparo, y que en el presente caso el actor puede acudir a otros medios de defensa judicial”.

5. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena con fallo del 22 de octubre de 2013 declaró improcedente la presente solicitud de tutela.

Como fundamento de su decisión señaló que la legalidad del acto administrativo que se cuestiona debe ser analizada en el marco de las acciones contenciosas pertinentes, por lo que concluyó que la tutela era improcedente para tal fin, más aún si se tiene en cuenta la inexistencia de un perjuicio irremediable.

6. La impugnación El Representante Legal de la Sociedad tutelante impugnó el fallo de primera instancia. En síntesis, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela, en el siguiente sentido: “A pesar de que se trató de una solicitud de revocatoria directa, y no obstante, estar advertida la irregularidad, la Directora territorial dio curso a la apelación y produjo la Resolución No. 134-13 del 19 de septiembre de

2013, resolución ésta que desde todo el punto el vista, vulnera todos los derechos de la sociedad de pensionados”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la tutela como un mecanismo judicial encaminado a la protección de los derechos fundamentales cuando éstos se amenacen o se vulneren por la acción o por la omisión de la autoridad pública o por particulares en algunos casos especiales.

Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. Esta causal de improcedencia tiene una salvedad: cuando la solicitud de amparo se eleva como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable y las circunstancias que invoca, se acrediten al menos sumariamente. Entonces, para que la tutela proceda excepcionalmente cuando el actor cuenta con la posibilidad de acudir a otro mecanismo de defensa judicial -por cuanto aún no ha caducado el término establecido para instaurar el proceso judicial ordinario-, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención con carácter inmediato y urgente para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez

natural decide de fondo sobre el proceso ordinario.

2. Del perjuicio irremediable La Corte Constitucional ha precisado que no toda circunstancia contraria al goce efectivo de derechos o prerrogativas del individuo configura un perjuicio irremediable, sino que sólo algunas situaciones cualificadas adquieren esa entidad. De esta manera, “en primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño.

En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable.4” (Subrayas fuera del texto).

3. Del caso concreto En el sub lite, el representante legal de la Sociedad de Pensionados Terminal Marítimo de Santa Marta -SOPENTERMAinsiste en la vulneración del derecho fundamental al debido proceso por cuenta de la Resolución No. 134-13 del 19 de septiembre de 2013 proferida por la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena

del Ministerio del Trabajo. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-1316 de 2004. En el mismo sentido ver sentencias: T-225/93, T789/00, T-803/02, /-882/02, T-922/02 y T-1125/04. Considera que este acto desató un recurso de apelación abiertamente improcedente, que se propuso en contra de la Resolución No. 090-13 del 4 de julio de 2013, proferida a su vez por el Coordinador del Grupo de Atención al Ciudadano de dicha Dirección Territorial, que, por su parte, había resuelto una solicitud de revocatoria directa. En igual sentido, aduce el señor Fernández Gámez que en dicho acto el Ministerio del Trabajo declaró la firmeza de la Resolución No. 016 del 10 de febrero de 2012 proferida por la Alcaldía Distrital de Santa Marta desconociendo que con posterioridad a ella, el ente territorial emitió la Resolución No. 048 del 21 de marzo de 2012 que registraba la nueva composición de la Junta Directiva de

SOPENTERMA.

El Tribunal a quo resolvió declarar la improcedencia de la solicitud de amparo con el argumento de que debe acudirse a las acciones contenciosas administrativas para cuestionar la legalidad de la resolución en comento. Que, así mismo, no está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable que permita la prosperidad de la tutela como mecanismo transitorio. La Sala anticipa que la sentencia de primera instancia será confirmada. A efectos de sustentar esta decisión se tiene que en el expediente se encuentra probado que en desarrollo del trámite administrativo de registro de cargos de la Junta

Directiva de la sociedad SOPENTERMA ante el Ministerio de Trabajo, se surtieron las siguientes actuaciones, que son de relevancia para el asunto que se debate:  Mediante Resolución No. 016 del 10 de febrero de 2012, la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta registró la designación de cargos de la Junta Directiva de SOPENTERMA. En ella, se resolvió tener como Presidente al señor Daniel Rodríguez Cruz (fl. 77).  Contra dicho acto se interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto con Resolución No. 018 del 16 de febrero de 2012, que revocó la decisión contenida en la Resolución No. 016 de 2012. Por consiguiente, se registró como Presidente de la Junta directiva de SOPENTERMA al señor Próspero Fernández Gámez (fl. 79).  El señor Daniel Rodríguez solicitó la revocatoria directa de este último acto, la cual fue conocida por la Dirección Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio de la Protección Social –hoy Ministerio del Trabajo.  Mediante la Resolución No. 090-13 del 4 de julio de 2013, la Coordinación del Grupo de Atención al Ciudadano y Trámites de la referida Dirección Territorial negó la solicitud de revocatoria directa (fl. 87).  El señor Daniel Segundo Rodríguez Cruz interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión, el cual fue resuelto por la Directora Territorial de Trabajo del Magdalena mediante Resolución No. 134-13 del 19 de septiembre

de 2013, que es el acto del cual el tutelante deriva la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso.  Este último acto resolvió dejar sin efectos la Resolución No. 090-13 del 4 de julio de 2013, revocar la Resolución No. 018 del 16 de febrero de 2012 y, en consecuencia, declaró que la Resolución No. 016 del 10 de febrero de 2012, se encontraba en firme, esto es, el acto mediante el cual inicialmente se había registrado como Presidente de la Junta Directiva de SOPENTERMA al señor Daniel Rodríguez Cruz. De acuerdo con lo expuesto, es claro que lo que realmente pretende el tutelante es que se revoque la Resolución 134-13 del 19 de septiembre de 2013. La Sala verifica que, en efecto, la decisión de la Directora Territorial de Trabajo del Magdalena del Ministerio del Trabajo, que, en últimas, declaró que el acto que había ordenado el registro del señor Daniel Rodríguez como Presidente de la Junta Directiva de SOPENTERMA se encontraba en firme, constituye un verdadero acto administrativo y, por tanto, es susceptible de ser discutido ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante el respectivo medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En este sentido, no cabe duda que cuando un acto administrativo se estima contrario a normas superiores -como se afirma en el presente asunto-, puede ser demandado mediante los medios de control regulados por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho, nulidad por inconstitucionalidad, etc.).

Al ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (así como en el de simple nulidad) existe la posibilidad de que en la demanda se pida la suspensión provisional de los actos acusados. Incluso con la entrada en vigencia del C.P.A.C.A. se autoriza al juez para que desde el inicio del proceso judicial perciba si existe la violación que se alega, pudiendo para tal efecto: 1°) realizar análisis entre el acto y las normas invocadas como transgredidas y 2°) estudiar las pruebas allegadas con la solicitud, lo que contrasta con lo dispuesto en el estatuto anterior, en el cual era exigencia sine qua non que la oposición normativa apareciera manifiesta por confrontación directa con el acto acusado. Es, pues, un mecanismo judicial que no solamente es apto para la protección de los derechos fundamentales, sino que es expedito, toda vez que la medida de suspensión provisional debe ser resuelta por el juez de lo contencioso administrativo en el auto admisorio de la demanda. Corresponde entonces al juez de lo contencioso administrativo juzgar la legalidad o la constitucionalidad del acto administrativo, desde la perspectiva de la posible violación de derechos fundamentales, cuando eso es lo que alega la parte demandante, como en el caso sub examine. La acción de tutela no es el mecanismo indicado para ventilar este tipo de pretensiones, pues, como es sabido, se caracteriza por ser un remedio residual y excepcional. Solamente en el caso de que no exista otro medio adecuado de defensa judicial, puede el juez de tutela proveer sobre la posible violación de derechos fundamentales, a menos de que se ejerza como mecanismo transitorio

para evitar un perjuicio irremediable. En el sub judice, el actor tiene la oportunidad de hacer uso del medio de defensa indicado para debatir la legalidad de la Resolución No. 034-13 del 19 de septiembre de 2013. Así, cuando el demandante tuvo en el pasado a su disposición otros medios de defensa judicial aptos para la protección de sus derechos y no hizo uso de los mismos o incluso aun los tiene al momento de la presentación de la tutela, como en el presente caso, no puede acudir al amparo de tutela como si este fuera un medio alternativo o sustituto de los mecanismos ordinarios que el demandante, por descuido, negligencia o por propia voluntad, no ha querido utilizar. Así, la tutela no puede convertirse en el procedimiento sustitutivo o incluso modificatorio de los medios judiciales que, de ordinario, prevé el ordenamiento para la protección de los intereses de los ciudadanos. Debe decir la Sala que a pesar de que el demandante no dijo interponer la tutela como mecanismo transitorio, es lo cierto que en el expediente no obra prueba cierta de que en el presente caso exista un perjuicio irremediable, con las características que la Corte Constitucional ha señalado como presupuestos para que se pueda calificar como tal (inminencia del perjuicio, urgencia de las medidas que debe adoptar el juez para evitar la materialización del daño, gravedad de la vulneración e impostergabilidad de las medidas de restablecimiento), que posibilite la prosperidad de la tutela pese a la existencia de otros mecanismo de defensa judicial. En efecto, no existe en el expediente prueba al menos sumaria que construya en

la Sala la convicción de que la Sociedad tutelante requiere, indispensablemente, protección constitucional por hallarse en apremiante situación que la ubique como sujeto en condición de debilidad manifiesta. En otras palabras no existen elementos probatorios que lleven a la Sala al pleno convencimiento de que el medio de defensa ordinario, que es el propio y natural para obtener la garantía de la prestación que reclama, no sea idóneo ni efectivo. Por lo anterior, como se anticipó, se confirmará la sentencia del 22 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró improcedente la presente solicitud de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia de 22 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró improcedente la solicitud de tutela interpuesta por SOPENTERMA. SEGUNDO.- NOTIFICAR esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO.- REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO