CE-47001-23-33-000-2017-00003-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / BENEFICIARIO DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN OTORGADAS POR LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS – A miembros de la Junta Directiva Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la industria alimentaria SINALTRAINAL / DESMONTE DEL ESQUEMA DE SEGURIDAD DE LÍDER SINDICAL / NUEVO ESTUDIO DE NIVEL DE RIESGO - Para determinar las medidas de protección necesarias para la defensa de la seguridad personal / MEDIDAS DE EMERGENCIA – Adopción transitoria en casos de riesgo inminente y excepcional hasta que se lleve a cabo el estudio de riesgo / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA VIDA / VULNERACIÓN DEL DERECHO LIBERTAD / VULNERACIÓN DEL DERECHO INTEGRIDAD Y SEGURIDAD PERSONAL la Sala observa que el señor[G.C.B.] acreditó que es miembro de la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores del Sistema Agroalimentario SINALTRAINAL, Seccional Santa Marta y beneficiario de las medidas cautelares otorgadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos – CIDH, debido a que ha sido víctima de instigaciones por parte de grupos al margen de la ley (…) Aunque las pruebas que se allegan con la demanda de tutela no identifican con claridad que los mismos van dirigidos contra el accionante, en el expediente no existe prueba que desvirtué esa situación, por lo que se tomará por cierto este hecho. Para la Sala, es evidente que el señor [G.C.B.] pertenece a la población objeto de protección, pues funge como líder sindical y defensor de los derechos de

los trabajadores (…) En tal sentido, dada la condición de inseguridad a la que está sometido el actor y los demás miembros del sindicato, por las amenazas recibidas, era imperioso para la Unidad Nacional de Protección – UNP, una vez recibió la denuncia formulada por el mismo afectado, iniciar un nuevo estudio de nivel de riesgo para determinar el grado de peligro y tomar las medidas de protección pertinentes a favor del accionante, sin embargo, en el expediente de tutela no se advierte que la entidad haya desplegado alguna acción tendiente a garantizar la seguridad de los tutelantes; por el contrario, lo que se observa es que la entidad retiró el esquema de seguridad dispuesto para los miembros de la Junta Directiva del Sindicato, de lo que se entiende que ha desconocido su responsabilidad. Así las cosas, para la Sala resulta evidente la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y seguridad personal del accionante, con la negativa de la Unidad Nacional de Protección – UNP a realizar un nuevo estudio de nivel de riesgo que permita establecer la necesidad o no de adopción de medidas de protección concretas que garanticen el ejercicio de su actividad como líder sindical (…)Ahora bien, el actor pide en su escrito de impugnación que no se realice el estudio de riesgo, sino que se reactive su esquema de seguridad, en aras de garantizar sus derechos fundamentales, frente a este particular destaca la Sala que el esquema de seguridad no puede otorgarse sin realizar un estudio de riesgo previo. (…)Ahora bien, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de Alimentos, ha sido víctima de persecuciones por parte de grupos al margen de la

Ley desde 1995, cobrando la vida de más de 20 miembros; de acuerdo con los estudios de seguridad realizados durante los últimos 5 años por la UNP se han tomado medidas para proteger la integridad personal de los accionantes, además de acuerdo con lo probado dentro de la tutela se encuentran elementos que demuestran que la integridad personal de los miembros de la Junta Directiva del Sindicato se encuentra en menoscabo, por lo cual la Sala subraya que debe tomarse de manera transitoria y hasta que se lleve a cabo el estudio de riesgo, la implementación de las medidas de emergencia FUENTE FORMAL: DECRETO 1066 DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.2.6 / DECRETO 1066 DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.2.9 / DECRETO 1066 DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.2.38 / DECRETO 1066 DE 2015 - ARTÍCULO 2.4.1.2.40

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00003-01(AC)

Actor: SINDICATO NACIONAL DE TRABAJADORES DE LA INDUSTRIA DE

ALIMENTOS, SINALTRAINAL Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCION, UNP La Sala decide la impugnación presentada contra el fallo del 3 de febrero de 2017

proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se accedió al amparo de tutela solicitado por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de Alimentos (en adelante SINALTRAINAL).

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones El señor Germán Cataño Bruges en calidad de presidente de SINALTRAINAL, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, acudió ante el Tribunal Administrativo del Magdalena, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, libertad, integridad y seguridad personal que estimó lesionados por la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP).

En amparo de los derechos invocados solicitó: “(…) Primero: Respetuosamente Señor Juez, solicitamos el amparo de nuestros derechos constitucionales A LA VIDA, LIBERTAD, INTEGRIDAD Y A LA SEGURIDAD PERSONAL, toda vez que pertenecemos a un sindicato y hemos recibido amenazas, estando en riesgo nuestras vidas.

Segundo: solicitamos igualmente su Señoría como consecuencia de lo anterior, se ordene a la Unidad Nacional de Protección asignado a la Junta Directiva Seccional del Sindicato de Trabajadores del Sistema Agroalimentario “SINALTRAINAL” Seccional Santa Marta, asigne las misiones, viáticos y pasajes para los escoltas que integran los esquemas de protección asignados a los integrantes de Sinaltrainal.

2. Los hechos y las consideraciones del accionante El accionante expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación (fols. 1 20): Señaló que 26 dirigentes de SINALTRAINAL han sido asesinados, 48

desplazados, 4 exiliados y han recibido más de 200 amenazas de muerte, entre las que se encuentra el incendio de la Sede Sindical en Carepa – Antioquia, donde obligaron a los afiliados a renunciar al sindicato. Adujo que como afiliado, presidente del sindicato y miembro del comité de derechos humanos de la Junta Directiva Nacional, el señor Germán Cataño Bruges es beneficiario de unas medidas de protección otorgadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante CIDH), las cuales le fueron notificadas al Gobierno de Colombia mediante oficio de 23 de mayo de 2014 y que no se han cumplido. Expresó que teniendo en cuenta la orden dada por la CIDH y realizado el respectivo estudio, la Unidad Nacional de Protección mediante Resolución SP0102 de 16 de junio de 2015, notificó a SINALTRAINAL que el esquema de protección colectivo estaría asignado a los integrantes de la junta directiva por doce (12) meses, desde el momento en que quedara en firme el acto administrativo. Agregó que al igual que al señor Germán Cataño Bruges y su núcleo familiar, Juan Carlos Galvis Galvis y Wilson Enrique Castro Padilla, miembros de la Junta Directiva del Sindicato, son beneficiarios de las medidas de protección otorgadas por la CIDH, que constan de dos escoltas con sus respectivas armas de dotación, un vehículo blindado, chalecos antibalas y medios de comunicación. No obstante la UNP no ha dado autorización total para los desplazamientos y viáticos del personal de seguridad de los citados miembros, razón por la cual no ha sido

posible que se realicen los viajes que requieren para cumplir con su trabajo. Indicó que otros miembros de la Junta Directiva Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario a quienes también se les realizó estudio por parte de la Unidad Nacional de Protección, cuentan con una situación de “riesgo extraordinario” dadas las amenazas e instigaciones de las que han sido víctimas. Manifestó que desde 1995, los miembros del Sindicato Nacional de Trabajadores del Sistema Agroalimentario han sido víctimas de persecuciones, asechanzas, desapariciones y asesinatos que ha cobrado la vida de muchos de ellos. Por lo que sienten que al haber sido retirado el esquema de seguridad mediante la Resolución 7904 de 2016, que fue confirmada con la Resolución 9813, su vida y la de sus familiares se encuentran en un riesgo inminente.

3. Trámite procesal e informe de las entidades accionadas El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto del 20 de enero de 2017; i) admitió la demanda de tutela (fols. 43) y ordenó la notificación a la autoridad accionada, Ministerio del Interior - Unidad Nacional de Protección - UNP (fol. 42), para que hicieran las consideraciones que estimara pertinentes. 3.1 La Unidad Nacional de Protección – UNP Aclaró que todos los procedimientos realizados, se han hecho de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 1066 de 2015, adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016, en que se establece que los estudios se realizan de manera individual.

Expresó que desde el año 2012, se han realizado estudios de riesgo al señor Germán Cataño Brugues arrojando distintos resultados, en los que destaca que en

el año 2012 contaba con un “riesgo ordinario” cuya matriz era de 47.22%, en el 2013 al igual que el año anterior, el nivel de riesgo era ordinario y la matriz era de 36.11%, en el 2015 su nivel de riesgo aumentó y se convirtió en extraordinario y la matriz era de 52.22%, razón por la cual le fueron ordenadas medidas de protección tipo 1 consistentes en un vehículo convencional, dos hombres de protección que compartía con los miembros de la junta directiva de SINALTRAINAL Seccional Santa Marta, un chaleco blindado y un medio de comunicación y en el 2016 presentó un riesgo ordinario con una matriz de 43.88%, razón por la cual de acuerdo con la normatividad se dio por finalizado el esquema de protección. Agregó que, le corresponde al Comité de Evaluación del Riesgo y Recomendación de Medidas - CERREM creado por el Ministerio del Interior realizar los estudios de estimación de riesgo y determinar las medidas que deben tomarse de acuerdo con la matriz que arroje, por lo que atendiendo a su recomendación se dio por terminado el esquema de protección del señor Cataño Bruges. Insistió en que la tutela no es el mecanismo para solicitar un estudio de nivel de riesgo, por lo que precisó que si el accionante pretende que la entidad adelante el respectivo análisis deberá actuar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015, aportando todos y cada uno de los documentos requeridos por la Ley para verificar que cumple con las exigencias del programa de protección y prevención que lidera la entidad, para ser beneficiario

del mismo. De otra parte resaltó que el programa de protección, por tratarse de un asunto público, implica para la entidad que los recursos sean administrados de manera eficiente, oportuna y responsable, de acuerdo con las normas presupuestales, por lo que no es posible brindar medidas de seguridad a todas las personas que no reúnen las calidades para acceder al programa como beneficiario, pues lo contrario ocasionaría un detrimento patrimonial injustificado.

4. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 3 de febrero de 2017 accedió al amparo de los derechos a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de los señores Germán Cataño Bruges, Víctor Olivero Campo, Orlando

Fonseca Cañas, Rafael Bustamante Sarabia, Etiel Vicente Aragón Alvarez, Javier Guzmán Sánchez, Jairo Martinez Bruges, Jhony Ramos Olivero, Antonio Montenegro Sanjuan y Wilson Serrano Alzamora como miembros de la Junta Directiva de SINALTRAINAL y le ordenó a la Unidad Nacional de Protección – UNP que en el término de treinta (30) días hábiles siguientes a la notificación del fallo realice la correspondiente evaluación de nivel de riesgo de los miembros de la Junta Directiva, y de ser el caso adopte las medidas tendientes a garantizar su protección a fin de evitar la materialización del riesgo (fols. 48 a 55). Señaló que del análisis realizado al expediente, se logró probar que el señor Germán Cataño Bruges ha sido víctima de una serie de amenazas contra su integridad y frente a las cuales la CIDH le ha otorgado medidas de protección en aras de proteger su vida.

Realizó un breve recuento de los estudios de riesgo realizados por la Unidad Nacional de Protección desde el 2012, para señalar que con el retiro del esquema de seguridad a los miembros de la Junta Directiva del Sindicato se desconoce abiertamente el principio Pro Homine, violando abiertamente todas las normas internacionales que tratan el reconocimiento del derecho protegido, entre esas la orden impartida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Para el Tribunal, teniendo en cuenta que la Junta Directiva de SINALTRAINAL Seccional Santa Marta está siendo intimidada por la banda “Los Rastrojos”, de acuerdo con la información suministrada por la parte actora, es necesario que la UNP realice un nuevo estudio de riesgo de conformidad con lo provisto en el Decreto 1066 de 2015 modificado por el Decreto 567 de 2016 en aras de evitar un perjuicio irremediable que atente contra la integridad personal de los integrantes.

5. La impugnación SINTRAINAL impugnó la sentencia del Tribunal Administrativo del Magdalena, solicitando su revocatoria, con fundamento en las siguientes razones (fols 57 - 62): El presidente de la Junta Directiva de SINTRAINAL, consideró que el Tribunal Administrativo del Magdalena al otorgar un periodo de treinta (30) días hábiles para realizar el estudio de riesgo está desconociendo el riesgo inminente en el que se encuentra.

Reiteró que sus vidas corren peligro, dado que las amenazas contra su integridad persisten, prueba de ello fue que el señor Cataño Bruges, aun contando con su esquema de seguridad el 5 de agosto de 2016 se vio obligado a presentar

denuncia por amenazas por parte del Grupo al margen de la ley denominado “Los Rastrojos”. Agregó que las amenazas contra SINTRAINAL persisten de forma que, el 9 de febrero de 2017, el presidente de la Seccional de Valledupar fue víctima de un atentado por cuenta de unos sujetos que se movilizaban en unas motocicletas y quienes dispararon por el líder sindical sin que impactaran contra su dignidad. Trajo a colación la sentencia T-853 de 2011, proferida por la Corte Constitucional en la que se dijo que “dada la inminente protectora (sic) de los derechos fundamentales de la acción de tutela, en contraste con la función punitiva del derecho penal, es apenas natural que sigan estándares de pruebas diferentes en la acción de tutela concretamente, una amenaza puede acreditarse mediante pruebas sumarias, existiendo plena informalidad en la recolección y análisis de las mismas”. Destacó que el esquema de seguridad le permite desplazarse por las zonas en las que trabaja con la libertad que su integridad física y personal está a salvo. Por lo anterior, solicitó que se revoque el fallo impugnado, y en su lugar se restablezca el esquema de seguridad de manera inmediata y no se someta a una espera de 30 días hábiles para realizar el estudio.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona

cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

3. Problema jurídico La Sala debe decidir si se confirma la decisión de primera instancia que accedió al amparo de los derechos fundamentales a la vida, libertad, integridad y seguridad personal de los miembros de la Junta Directiva de SINTRAINAL y le otorgó un periodo de 30 días hábiles a la Unidad Nacional de Protección – UNP para que realice el estudio de riesgo y determine el procedimiento, o si por el contrario debe restablecer de manera inmediata el esquema de seguridad a los accionantes.

4. El derecho a la seguridad personal.

La jurisprudencia constitucional ha resaltado que la noción de “seguridad” se proyecta en tres dimensiones distintas: (i) como un valor constitucional, (ii) como

un derecho colectivo y (iii) como un derecho fundamental1. En el primer aspecto, se ha dicho que la seguridad está referida a la garantía de las condiciones necesarias para el ejercicio de todos los derechos y libertades fundamentales por parte de quienes habitan el territorio nacional. Es uno de los objetivos del preámbulo de la constitución, en tanto, dispone que fue voluntad del pueblo soberano asegurar a los integrantes de la nación la vida, la convivencia y la paz, entre otros. En la misma dirección, el artículo 2º de la carta política, establece que las autoridades están instituidas para salvaguardar a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades2. Respecto del segundo criterio, la seguridad se ha considerado un derecho colectivo, porque es “un derecho que asiste en forma general a todos los miembros de la sociedad, quienes se pueden ver afectados por circunstancias que pongan en riesgo bienes jurídicos colectivos tan importantes para el conglomerado social como el patrimonio público, el espacio público, la seguridad y salubridad 1 Ver sentencias T-078 de 2013, T-719 de 2013 y T-234 de 2012. 2 Sentencia T-719 de 2003. La Corte analizó el caso de una ciudadana quien, a nombre propio y de su hijo menor de edad, presentó acción de tutela en contra del Ministerio del Interior y de Justicia y la Dirección General para la Reinserción, con el fin de que se les salvaguardara sus derechos fundamentales a la vida, a la igualdad y a la protección integral de la familia, tras el atentado mortal que sufrió su compañero permenante (desmovilizado voluntario del grupo guerrillero las FARC). Este tribunal

protegió sus derechos y ordenó a la Directora del Programa de Reincorporación a la Sociedad Civil de Personas y Grupos Alzados en Armas del mencionado ministerio que: valorara la situación de la peticionaria y la de su hijo, así como las características de riesgo que se cernía sobre ellos, y en el evento de detectarse la existencia de un riesgo extraordinario, adoptara las respectivas medidas de protección para evitar que dicho riesgo se materializara sobre la vida e integridad tanto de la accionante como la de su hijo, entre otras. públicas, la moral administrativa, el medio ambiente o la libre competencia económica (art. 88, C.P.)”3. Por último, en cuanto a la seguridad como derecho fundamental, se tiene que es aquél que permite a las personas recibir protección adecuada por parte de las autoridades, cuando quiera que estén expuestas a riesgos excepcionales que no tienen la obligación de sobrellevar, por rebasar los niveles normales de peligro implícitos en la vida en sociedad. Por esto, “el derecho a la seguridad constituye una manifestación del principio de igualdad ante las cargas públicas, materializa las finalidades más básicas asignadas a las autoridades por el Constituyente, garantiza la protección de los derechos fundamentales de los más vulnerables, discriminados y perseguidos, y manifiesta la primacía del principio de equidad”4. La Corte Constitucional ha señalado que el derecho a la seguridad, aunque no se encuentra expresamente nominado como fundamental en la carta política, proviene de una interpretación sistemática de la Constitución5 y de los diferentes instrumentos internacionales que hacen parte del ordenamiento jurídico interno, como son la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el Pacto

Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos6. En virtud de lo anterior, el Tribunal Constitucional ha manifestado que el derecho a la seguridad personal no se ciñe únicamente a los eventos en los que esté comprometida la libertad individual (protección de las personas privadas de la libertad), sino que comprende todas aquellas garantías que por cualquier circunstancia pueden verse afectadas y que necesitan protección por parte del Estado; concretamente, la vida y la integridad personal como derechos básicos para la existencia misma de las personas7. En esta medida, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la función primordial de la labor protectora de las autoridades es la de provisionar 3 Ídem. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-719 de 2003. 5 El Preámbulo y los artículos 2, 12, 17, 18, 28, 34 44, 46 y 73 superiores. 6 Ver Sentencias T078 de 2013 y T-234 de 2012. 7 En Sentencia T-078 de 2013. La Corte estudió el caso del gobernador de la comunidad indígena Chenche Buenavista, que presentó acción de tutela contra la UNP con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la vida y a la seguridad personal, presuntamente transgredidos por dicha entidad al suspenderle las medidas de protección. La Corte amparó sus derechos y ordenó a la entidad accionada que dispusiera de manera ininterrumpida la continuidad del esquema de seguridad, amparo que de ser necesario debía extenderse a su núcleo familiar. Lo anterior, mientras subsistieran los

factores que dieron lugar a su otorgamiento. efectivamente las condiciones mínimas de seguridad que posibilitan la existencia de las personas en sociedad, sin estar expuestos a riesgos extraordinarios de recibir daños en su contra. La seguridad, entonces, tiene que ser entendida como valor constitucional, derecho colectivo y derecho fundamental, teniendo en cuenta que este último aspecto constituye una garantía que debe ser salvaguardada por el Estado sin limitar su ámbito de protección (solo respecto de las personas privadas de la libertad), sino por el contrario extenderse a los demás bienes jurídicos que en un momento determinado necesitan la adopción de medidas de protección, a fin de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales a la vida y a la integridad física.

5. La escala de riesgos y amenazas, que imponen protección por parte del Estado.

El derecho fundamental a la seguridad personal ha sido definido por la Corte Constitucional como aquél que faculta a las personas para recibir protección adecuada por parte de las autoridades públicas, en aquellos casos en los cuales están expuestos a riesgos excepcionales que no tienen el deber jurídico de soportar8. De un lado, la jurisprudencia constitucional ha determinado diferentes escalas de riesgos con el fin de identificar objetivamente cuándo una persona puede solicitar protección especial por parte del Estado9, precisando que tal clasificación resulta de gran importancia para diferenciar “el campo de aplicación del derecho a la seguridad personal de las órbitas de otros dos derechos fundamentales con los cuales está íntimamente relacionado, sin confundirse con ellos: la vida y la integridad personal”10. 8 Sentencia T-339 de 2010. En este caso un ciudadano interpuso acción de tutela contra el Ministerio del Interior, con el objetivo

de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida y a la igualdad, presuntamente vulnerados por la actitud omisiva de la entidad demandada, puesto que su esquema de seguridad no funcionaba en condiciones óptimas. Esta corporación tuteló el derecho a la seguridad personal y ordenó a la accionada que equipara a los dos escoltas y pusiera a su disposición un carro que le permitiera desplazarse con seguridad, advirtiendo que dichos mecanismos debían tomarse hasta que el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos determinará si el actor debía estar o no cobijado por tales mecanismos. Adicionalmente, pidió al accionante que presentara solicitud de protección ante el Programa de Protección de Derechos Humanos del Ministerio en mención, para que fuera el Comité de Reglamentación y Evaluación de Riesgos el que determinará si tenía derecho a ser beneficiario de tales medidas. 9 Ídem. 10 Sentencia T-234 de 2012. Correspondió a la Corte determinar si la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio del Interior vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad, a la libertad, a la seguridad personal y al acceso a la justicia de una persona, quien en su condición de defensora de derechos humanos, víctima de violencia sexual, desplazamiento forzado y constantes amenazas e intimidaciones, no había sido destinataria de ningún tipo de medida de protección, bajo la consideración de que el riesgo al que estaba expuesta era de naturaleza ordinaria. Este tribunal amparó sus derechos y, entre otras medidas, ordenó a las entidades accionadas que, conjuntamente, valoraran de manera objetiva y razonada la situación de la accionante,

incluyendo las variables que fueran necesarias; al Ministerio del Interior, por intermedio de la UNP, que dispusiera y materializara las medidas de protección que necesitaba en su condición de defensora de derechos humanos, las cuales debían ser dispensadas de manera inmediata e ininterrumpida, mientras se definiera el esquema de seguridad que requería de acuerdo con su situación. Por otra parte, el Tribunal Constitucional ha precisado la diferencia entre “riesgo” y “amenaza”, con el fin de determinar en qué ámbito se hace necesario que la administración otorgue medidas de protección especial. En tal sentido la sentencia T-339 de 2010 sostuvo lo siguiente: “El riesgo es siempre abstracto y no produce consecuencias concretas, mientras que la amenaza supone la existencia de señales o manifestaciones que hagan suponer que algo malo va a suceder. En otras palabras, la amenaza supone la existencia de signos objetivos que muestran la inminencia de la agravación del daño. Por este motivo, cualquier amenaza constituye un riesgo pero no cualquier riesgo es una amenaza”. Dicho fallo sostuvo también que cuando la jurisprudencia constitucional menciona los tipos de riesgo que conducen a brindar protección del Estado, se refiere “con más exactitud al concepto de amenaza pues no es suficiente con que exista una contingencia de un posible daño sino que debe haber alguna manifestación, alguna señal, que haga suponer que la integridad de la persona corre peligro. De esta manera, no se debe hablar únicamente de escala de riesgos sino de escala de riesgos y amenazas pues los dos primeros niveles de la escala se refieren al

concepto de riesgo en la medida en la que, en estos niveles, existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño se produzca. En cambio, en los dos últimos niveles de la escala, ya no existe un riesgo únicamente sino que existe una amenaza en la medida en la que existen hechos reales que, por su sola existencia, implican la alteración del uso pacífico del derecho atacado y hacen suponer que la integridad de la persona corre peligro”. En esta medida, la Corte Constitucional ha explicado la escala de riesgo y amenaza que debe ser aplicada a situaciones en las que es solicitada protección especial, así: “1) Nivel de riesgo: existe una posibilidad abstracta y aleatoria de que el daño a la vida o a la integridad personal se produzca. Este nivel se divide en dos categorías: a) riesgo mínimo: categoría hipotética en la que la persona sólo se ve amenazada por la muerte y la enfermedad naturales y; b) riesgo ordinario: se refiere a aquel riesgo que proviene tanto de factores internos como externos a la persona y que se deriva de la convivencia en sociedad. En este nivel de la escala, los ciudadanos deben soportar los riesgos que son inherentes a la existencia humana y a la vida en sociedad. Cuando una persona pertenece a este nivel, no está facultada para exigir del Estado medidas de protección especial, pues su derecho a la seguridad personal no está siendo afectado, en la medida en la que el riesgo de daño no es una lesión pero sí, en el mejor de los casos, un riesgo de lesión. 2) Nivel de amenaza: existen hechos reales que, de por sí, implican la alteración del uso pacífico del derecho a la tranquilidad y que hacen

suponer que la integridad o la libertad de la persona corren verdadero peligro. En efecto, la amenaza de daño conlleva el inicio de la alteración y la merma del goce pacífico de los derechos fundamentales, debido al miedo razonable que produce visualizar el inicio de la destrucción definitiva del derecho. Por eso, a partir de este nivel, el riesgo se convierte en amenaza. Dependiendo de su intensidad, este nivel se divide en dos categorías: a) amenaza ordinaria : Para saber cuándo se está en presencia de esta categoría, el funcionario debe hacer un ejercicio de valoración de la situación concreta y determinar si ésta presenta las siguientes características: (i) existencia de un peligro específico e individualizable. Es decir, preciso, determinado y sin vaguedades; (ii) existencia de un peligro cierto, esto es, con elementos objetivos que permitan inferir que existe una p