CE-47001-23-33-000-2017-00032-01(ACU)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO POR EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / MEDIO JUDICIAL IDÓNEO PARA RECLAMAR EL PAGO DE UNA OBLIGACIÓN A CARGO DE LA UGPPProceso ejecutivo Esta Sala de Decisión observa que en el sub judice se configura la causal de improcedencia contenida en el artículo 9 de la Ley 393 de 1993, toda vez que, que la parte actora cuenta con otro medio de defensa judicial para desatar las pretensiones de su demanda (…) sin lugar a dudas, que los actos administrativos que reconozcan un derecho a cargo de determinada autoridad se erigen como títulos ejecutivos y, en consecuencia, su aplicación puede demandarse mediante el proceso ejecutivo. En el caso concreto, está probado que a través de la Resolución (…) no solo reconoció un derecho a favor de la hoy accionante -ser beneficiaria de una pensión de sobreviviente-, sino que además declaró la existencia de una obligación a cargo de la UGPP, consistente en pagar, en calidad de sobreviviente y en un porcentaje del 100% la pensión que su compañero permanente disfrutaba. (…) la causal de improcedencia por “subsidiariedad” está precisamente relacionada con el hecho de que la pretensión pueda ser satisfecha a través de otras herramientas.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 2 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 150 - NUMERAL 10 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 212 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 213 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 215 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 341 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 1 / LEY 393 DE 1997ARTÍCULO 5 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 6 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 9 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 97 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 297 - NUMERAL 4

NOTA DE RELATORÍA: La sentencia desarrolla las generalidades de la acción de cumplimiento, así como la constitución en renuencia y la inexistencia de otro mecanismo de defensa judicial, como requisitos de procedibilidad de la misma.

Sobre éste último consultar las sentencias del 24 de mayo de 2012, exp. 0500123-31-000-2010-02067-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro; del 23 de agosto de 2012, exp. 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU), y del 21 de junio de 2012, exp. 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo, del 21 de julio de 2014, exp. 25000-23-41-000-2014-00637-01, del 4 de diciembre de 2014, exp. 25000-23-41-000-2014-01212-01, del 17 de julio de 2015, exp. 76001-23-31000-2015-00312-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, del 16 de marzo de 2017, exp.

50001-23-33-000-2016-00881-01, M.P. Lucy Jeannette Bermudez (E) y del 25 de mayo de 2017, exp. 05001-23-33-000-2017-00132-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, todas de la Sección Quinta de esta Corporación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 470001-23-33-000-2017-00032-01(ACU)

Actor: MAGALYZ DEL CARMEN ÁLVAREZ CUENTAS Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPPLa Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 24 de abril de 2017, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena “rechazó por improcedente” la acción presentada por la señora

Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud En ejercicio de la acción constitucional, la señora Magalyz del Carmen Álvarez Cuentas, a través de apoderado judicial, demandó de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social -en adelante UGPPel cumplimiento de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 “por la cual se reconoce una pensión de sobrevivientes (sic)”.

2. Hechos Dentro de la solicitud, la señora Álvarez Cuentas presentó la siguiente situación fáctica que la Sala resume así: 2.1. La señora Álvarez Cuentas manifestó ser la compañera permanente del señor Manuel Antonio Cotes Riascos, quien tenía la calidad de pensionado de la extinta Empresa de Puertos de Colombia. 2.2 El día 19 de julio de 2008 el señor Cotes Riascos falleció, razón por la cual la accionante presentó ante la UGPP solicitud de reconocimiento de la pensión de sobreviviente. 2.3 Surtida la actuación administrativa pertinente, la UGPP mediante Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 reconoció a la señora Álvarez Cuentas pensión de sobreviviente y le comunicó que sería incluida en la nómina del mes de agosto de 2016. 2.4 Aseguró, que en el referido mes se acercó a la entidad bancaria con el propósito de reclamar la pensión de sobreviviente reconocida. Sin embargo, adujo que en dicho lugar le informaron que no podían realizar el pago, porque no se encontraba registrada como beneficiaria. 2.5 Afirmó que ante la anterior situación, se comunicó telefónicamente con la entidad demandada y ahí se le informó que la UGPP había suspendido el pago. 2.6 Sostuvo que el día 4 de octubre de 2016, a través de apoderado judicial, presentó ante la UGPP petición en la que solicitaba se explicara el motivo por el cual se había suspendido el pago de la pensión de sobreviviente. 2.7 En escrito del 20 de octubre de 2016, la UGPP dio respuesta a la anterior

petición y le comunicó a la señora Álvarez Cuentas que a través de auto del 13 de octubre de 2016 la entidad demandada solicitó su consentimiento para revocar la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016, so pena de iniciar las acciones pertinentes a efectos de obtener la “revocatoria” de dicho acto. 2.8 La accionante manifestó que se rehusó a dar su consentimiento para revocar el acto que le reconoció la pensión de sobreviviente, razón por la que, a su juicio, dicho acto administrativo sigue plenamente vigente. 2.9 Señaló que ante el no pago de la pensión a la cual aduce tener derecho, formuló acción de tutela contra la UGPP. Sin embargo, informó que en las dos instancias que surtió dicha acción constitucional, el amparo deprecado fue negado.

3. Fundamentos de la acción Para la parte actora, la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016 se encuentra incumplida, toda vez que la entidad demandada se ha rehusado a darle aplicación, pese a que aquella se encuentra en firme y su legalidad se presume.

En este sentido explicó que la UGPP, sin tener competencia para el efecto, suspendió el pago de la pensión de sobreviviente, pese a que no solo no se brindó el consentimiento para revocar el citado acto, sino además aquel no ha sido demandado ante la jurisdicción de lo contencioso.

4. Pretensiones En el escrito introductorio se presentó la siguiente: “que mediante esta acción de cumplimiento se ordene a la (…) UGPP con sede en Bogotá que de cabal cumplimiento al acto administrativo

Resolución RDP013584 del 29 de marzo de 2016 con radicado SPO201600047499, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobreviviente con ocasión del fallecimiento de COTES RIASCOS MANUEL ANTONIO (…) a favor de MAGALYS DEL CARMEN ÁLVAREZ CUENTAS, en calidad de compañera permanente. Lo mismo que se dé cumplimiento a las demás determinaciones adoptadas en ese acto administrativo”1. (Mayúsculas en original)

5. Trámite de la solicitud 1 Folio 6 5.1 Mediante auto del siete de febrero de 2017, el Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta admitió la demanda y ordenó la notificación personal de la misma a la UGPP. 5.2 Surtido el trámite legal correspondiente, el Juzgado Quinto Administrativo mediante sentencia del 7 de marzo de 2017 “rechazó por improcedente” la acción de cumplimiento formulada por la señora Álvarez Cuentas. 5.3 Inconforme con la anterior decisión el apoderado de la accionante presentó recurso de apelación. Una vez el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo del Magdalena, dicha autoridad judicial encontró que la sentencia de primera instancia se había proferido sin competencia funcional, razón por la que mediante auto del 6 de abril de 2017 declaró la nulidad del fallo proferido por el juzgado y avocó conocimiento del presente asunto.

6. Contestación de la UGPP A través de apoderado judicial y mediante memorial radicado el 14 de febrero de 2017, la UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por

cuanto “en la investigación administrativa se pudo constatar que el reconocimiento pensional no se ajustaba a la ley”. En este sentido, explicó que se demostró que la demandante había convivido con el causante tan solo de 2 años antes de su muerte, pese a que la Ley 797 de 2003 exige al compañero permanente demostrar convivencia al menos durante 5 años antes del fallecimiento del pensionado para ser acreedor del beneficio. En consecuencia, como la parte actora no demostró ese supuesto, a su juicio, no cabía sino concluir que el acto cuya aplicación se pretende no se ajustaba a la ley y, por el contrario lo que procedía era su revocatoria. Igualmente, señaló que la acción era improcedente, toda vez que la accionante contaba con otros mecanismos de defensa judicial, ya que lo que buscaba era el reconocimiento de la pensión de sobreviviente; pretensión que debía ser reclamada a través del proceso laboral ordinario. Explicó que se ordenó la “suspensión” de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016, hasta tanto se lograra su “revocatoria mediante decisión judicial”, puesto que la parte actora no tiene derecho a disfrutar la prestación que reclama. En este orden de ideas, insistió en que la acción era improcedente, porque el acto cuya aplicación se busca es contrario a la ley, habida cuenta que reconoce a la señora Álvarez Cuentas un derecho sin que aquella “cumpla los requisitos exigidos en el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 47 de la Ley 100 de 1993”. Finalmente, propuso la excepción de “inexistencia del derecho” y de “cobro de lo no

debido”, haciendo énfasis en que la accionante no tiene derecho a la prerrogativa cuyo pago busca.

7. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 24 de abril de 2017 resolvió: “RECHAZAR por improcedente la acción de cumplimiento promovida por MAGALYS ÁLVAREZ contra la UGPP, por las razones expuestas.”2

(Mayúsculas y negritas en original) Como sustento de su decisión el a quo concluyó que la acción era improcedente, principalmente, por tres razones: i) porque lo pretendido por la accionante, intrínsecamente, generaba gasto; ii) debido a que estaba demostrado que las pretensiones esbozadas en la demanda se discutieron en el marco de una acción de tutela y aquellas fueron negadas y iii) toda vez que la señora Álvarez Cuentas cuenta con otros mecanismos de defensa judicial como la acción de tutela, los procesos ordinarios o el proceso ejecutivo.

8. Impugnación Inconforme con la anterior decisión, mediante escrito del 28 de abril de 2017 el apoderado de la señora Álvarez Cuentas impugnó el fallo de primera instancia.

Para el efecto, presentó los siguientes razonamientos: 8.1 Argumentó que una de las principales razones que tuvieron los jueces de tutela para negar el amparo solicitado era que la demandante podía acudir a la jurisdicción de lo contencioso a reclamar sus derechos. En consecuencia, después de transcribir un apartado del fallo de tutela de segunda instancia, señaló que acudió a este medio de control, precisamente, para que las pretensiones sean

debatidas en la jurisdicción de lo contencioso. Para reforzar lo anterior, transcribió un aparte de una sentencia de la Corte Constitucional3 sobre la procedencia de la acción de cumplimiento y concluyó que como lo que se está pidiendo es la aplicación de un acto administrativo específico y determinado, este mecanismo judicial sí es procedente. 8.2 Señaló que no era cierto que contara con la acción ejecutiva, porque es la acción de cumplimiento la que está prevista para lograr la materialización de los actos administrativos omitidos por la autoridad. 8.3 Finalmente, aseguró que, contrario a lo concluido por el tribunal, sus pretensiones no generaban gasto, toda vez que “lo que se está pidiendo es el cumplimiento de un pago de pensión que fue ordenado, no se está buscando que se haga ordenamiento de gasto”. En este sentido, señaló que no era necesario estudiar si la solicitud implica o no gasto, sino si la administración tenía la facultad 2 Reverso del folio 143 3 La cual identificó como sentencia del 15 de noviembre de 2001 expediente D-3513 MP. Manuel José Cepeda. para suspender el acto administrativo que reconoció la pensión, en una clara contravención al artículo 97 del CPACA. Con base en los anteriores argumentos, solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se ordenará el cumplimiento de la Resolución Nº RDP013584 del 29 de marzo de 2016.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la providencia del

Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-4, y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”.

2. Generalidades de la acción de cumplimiento5

La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia 4 Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en

segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) 5 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 11001-33-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez (E). material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de Ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la

posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 6. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)7. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en

la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política8. Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera

ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa 9. Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”10. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción, y para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado11. Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto

Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-0002013-00486-01 10 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 11 Consejo de Estado, Sección Quinta C. P. Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de 2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”12. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales13, imponer sanciones14, hacer

efectivo los términos judiciales de los procesos15, o perseguir indemnizaciones16, por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos17, a menos que estén apropiados18; o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior19. 2.2 La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”20, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de 12 Consejo de Estado, Sección Quinta C. P., Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 13 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 14 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 15 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088.

16 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-0002000-4673-01(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-0002015-00493-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia ibídem. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25000-2004-0903-01(AP). medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”21 Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”22. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del

artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos.

4. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que “rechazó por improcedente” la solicitud elevada por la señora Álvarez Cuentas. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción de cumplimiento. 4.1. De la renuencia23

Como se explicó someramente en el acápite 2 de esta providencia, la procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste24 y que ésta se ratifique en el 21 Sentencia ibídem. 22 C-1194/01 23 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-0002016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermudez. 24 Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de

incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento25 (Subrayas fuera de texto). Sobre este tema, esta Sección26 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de

2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo”?. (Negrita fuera de texto) 25Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 26 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. C. P.: Doctora Susana Buitrago. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el