CE-47001-23-33-000-2017-00037-01(AC)-2018

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA

[E]stima la Sala que los demandantes carecen de legitimación en la causa por activa para presentar esta acción de tutela, porque no son titulares de los derechos presuntamente vulnerados ni demostraron estar actuando como agentes oficiosos, pues no pueden actuar a nombre de la Secretaria Distrital de Educación de Santa Marta, que es la directamente afectada con la respuesta del Ministerio de Educación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00037-01(AC)

Actor: SAMUEL ANTONIO PINTO MARTÍNEZ Y OTRO Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Samuel Antonio Pinto Martínez contra la sentencia del 10 de octubre de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Osman Hipolito Roa Sarmiento a nombre propio y como apoderado del señor Samuel Antonio Pinto Martínez, pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, y de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, favorabilidad y legalidad, que estimaron vulnerados por el Ministerio de Educación Nacional, subdirección de monitoreo y control, y por el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta.

En consecuencia solicitarón:

(…) SE DEJE SIN EFECTOS JURÍDICOS EL OFICIO Nº 2017-EE-090790

DEL 30 DE MAYO DEL 2017, mediante el cual, LA NACIÓN–MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL–SUBDIRECCIÓN DE MONITOREO Y CONTROL, representado por la Dra. EDDA PATRICIA IZQUIERDO LOPEZ rechazó la solicitud de revisión de deuda por concepto de primas extralegales1.

2. Hechos De expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Que, el 30 de noviembre de 20052, el Ministerio de Educación Nacional, por directiva Nº 21, preciso que las primas extralegales creadas por las asambleas departamentales y los concejos municipales podrían pagarse con cargo al Sistema General de Participaciones cuando hayan sido reportadas con corte al 1 de noviembre de 2000.

Que, el 30 de mayo 20173, la subdirección de Monitoreo y Control del Ministerio de Educación rechazó la solicitud de revisión de deuda por concepto de primas extralegales presentada por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta. Para el efecto, conforme con el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación Nº 2302 del 28 de febrero de 2017, argumentó: (…) después del Acto Legislativo 01 de 1968 las corporaciones o autoridades territoriales no cuentan con competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores de la educación, por lo que las primas extralegales carecen de amparo constitucional y no pueden ser pagadas por el Estado. Aclara que no existen derechos adquiridos en

contravía de la Constitución y que la Administración debe evitar el pago de lo no debido.

3. Argumentos de la tutela Los demandantes señalaron que el Ministerio de Educación Nacional, al rechazar la solicitud de revisión de deuda por concepto de primas extralegales presentada por la Secretaría de Educación Distrital de Santa Marta, incurrió en una vulneración al derecho fundamental al debido proceso, y a los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, favorabilidad y legalidad porque, a juicio de los actores, «no tiene asidero constitucional y legal que después de que el mismo Ministerio de Educación, certificó la deuda por concepto de primas extralegales, para el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, ahora advierta a las entidades territoriales responsabilidades de tipo fiscal o disciplinarias 1 Folios 1 y 2. 2 Folio 40. 3 Folio 33 del expediente de tutela.

[por el pago de las primas]»4. Adicionalmente, adujó que, en aras de garantizar el principio de confianza legítima, debe existir un límite en la actuación del Estado respecto de los administrados y, por lo tanto, el Ministerio de Educación no puede cambiar arbitrariamente una posición que ya había definido frente al pago de las primas extralegales, toda vez que con sus reconocimientos anteriores creo unas expectativas legitimas frente a los interesados en su pago.

4. Intervenciones 4.1. Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta El apoderado del Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta contestó la

tutela, en los siguientes términos:

Dijo que existe una falta de legitimación por pasiva del Distrito de Santa Marta, porque este no había desplegado ninguna actuación u omisión que conlleve a la presunta trasgresión de los derechos fundamentales esbozados por los actores, pues el acto administrativo objeto de esta tutela fue proferido por el Ministerio de Educación Nacional. Por lo tanto, solicita que el Distrito sea desvinculado del proceso. Además, dijo que la tutela es improcedente, porque los demandantes contaban con otro medio de defensa judicial para solicitar la nulidad del acto y no demostraron la configuración de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención transitoria del juez de tutela. 4.2. Ministerio de Educación Nacional La apoderada judicial del Ministerio de Educación Nacional solicitó que se declara la improcedencia de la tutela. En síntesis, manifestó: Que existen otros medios de defensa judicial para cuestionar el asunto y los demandantes no acreditaron la necesidad de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Adicionalmente, señaló que los actores no 4 Folio 14. argumentaron de qué forma se están vulnerando los derechos enunciados, y el hecho que la decisión del Ministerio vaya en contravía de los intereses de los demandantes no lleva consigo una vulneración de los derechos fundamentales.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, por sentencia del 10 de octubre de 2017, declaró improcedente la tutela, con base en los siguientes argumentos: Que de la revisión del expediente, «encuentra la Sala que la acción de tutela no resulta ser el medio adecuado para dejar sin efectos el acto administrativo

escrutado, pues el accionante cuenta con otros medios de defensa que se tornan idóneos y eficaces para ventilar su situación jurídica frente a su reclamación sobre el pago de las primas extralegales que hoy rechaza revisar el Ministerio de Educación Nacional (…) y la plenaria tampoco halla elementos de juicio que permitan verificar los presupuestos esbozados para determinar la existencia de un inminente perjuicio irremediable»5.

6. Impugnación El señor Samuel Antonio Pinto y otro impugnaron la decisión del 10 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que declaró improcedente la tutela. Para el efecto, argumentó que contrario a lo expuesto por el tribunal, la respuesta del Ministerio de Educación no es un acto administrativo, «y por lo tanto no debe ser objeto de control de legalidad ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa por cuanto, se trata de una orientación emitida a las entidades territoriales, que genera un cambio intempestivo, a una situación jurídica particular ya definida; situación que se traduce en una vulneración efectiva del debido proceso»6. En lo demás, reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela.

II. CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela 5 Folio 70 (vuelto) y 80. 6 Folio 101.

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la

omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable7. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección.

2. De la legitimación e interés para ejercer acción de tutela En términos generales, la legitimación en la causa determina quiénes pueden obtener una decisión de fondo sobre las pretensiones formuladas en la demanda.

El profesor Devis Echandía enseña que la legitimación en la causa permite determinar «si actúan en el juicio quienes han debido hacerlo, por ser las personas idóneas para discutir sobre el objeto concreto de la litis»8. 7 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. 8 Devis Echandía, Hernando. Nociones generales de derecho procesal. Editorial: Aguilar S.A. 2015.

Pág. 300. En materia de tutela, los artículos 869 de la Constitución Política y 1010 del Decreto 2591 de 1991 establecen que la acción de tutela puede ejercerla directamente la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales. También puede ejercerse mediante la representación, tal como ocurre en los casos en que los padres actúan en representación de los hijos menores o cuando se constituye apoderado judicial. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Por ejemplo, si se actúa por medio de apoderado judicial, debe aportarse el poder especial que lo faculta para actuar11, pues, de lo contrario, se configurará un auténtico caso de carencia de poder. Y si se actúa en calidad de representante legal de una empresa, debe aportarse el respectivo certificado de existencia y representación. De manera excepcional, la acción de tutela se puede presentar mediante la agencia oficiosa, siempre que se pruebe que el titular del derecho no esté en condiciones de promover su propia defensa. La Corte Constitucional ha establecido que la agencia oficiosa «se constituye en una institución excepcional, pues requiere que se presente una circunstancia de indefensión e impedimento físico o mental del afectado que le imposibilite recurrir a los mecanismos 9 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la

omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. 10 Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 11 Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia T 531 de 2002, precisó que el acto por el que se confiere poder tiene las siguientes características: «(i) es un acto jurídico

formal que debe realizarse por escrito; (ii) se presume auténtico; (iii) debe ser especial con el fin de interponer una acción de tutela; (iv) es para la promoción o para la defensa de los intereses en un determinado proceso, por lo que no se entiende conferido para la promoción de procesos diferentes, así los hechos que le den fundamento tengan origen en un proceso ordinario; y (v) el destinatario del acto de apoderamiento solo puede ser un profesional del derecho habilitado con tarjeta profesional». existentes para buscar por sí mismo la protección de sus derechos»12. Para ejercer la acción de tutela mediante agente oficioso debe tenerse, de ser posible, el consentimiento expreso de quien no puede hacerlo por sí mismo, y, además, acreditar que el titular del derecho se encuentra en un estado de imposibilidad que le impide presentar la acción de tutela por sus propios medios y manifestar que se obra en tal calidad. La acción de tutela, entonces, puede interponerse i) directamente por el interesado, ii) por medio de representante legal o judicial, o iii) mediante agente oficioso, siempre que se demuestre la imposibilidad de que el interesado ejerza su propia defensa. Así entonces, es necesario que se aporten los documentos que acrediten la calidad en que se actúa. Por ejemplo, en caso de que se actúe en defensa de un derecho propio debe probarse que, en efecto, el derecho fundamental individual esté siendo amenazado o vulnerado.

3. Caso concreto En la presente acción de tutela los demandantes estiman que el rechazo del Ministerio de Educación Nacional a la solicitud de revisión de deuda por concepto

de primas extralegales presentada por la Secretaría de Educación Distrital, objeto de discusión de esta tutela, vulneró el derecho fundamental al debido proceso, y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, buena fe, favorabilidad y legalidad. Para el efecto, argumentaron que el debido proceso se muestra como desarrollo del principio de legalidad e implica la aplicación correcta de la justicia, por lo que la Administración no podrá actuar de forma omnímoda, sino del marco jurídico definido. En concordancia, dijeron que es contrario al principio de seguridad jurídica y «no tiene asidero constitucional y legal que después de que el mismo Ministerio de Educación, certificó la deuda por concepto de primas extralegales, para el Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, ahora advierta a las entidades territoriales responsabilidades de tipo fiscal o disciplinarias [por el pago de las primas]»13. 12 Sentencia T 614 de 2012. 13 Folio 14. Adicionalmente, señalaron que en aras de garantizar el principio de confianza legítima, debe existir un límite en la actuación del Estado respecto de los administrados y, por lo tanto, el Ministerio de Educación no puede cambiar arbitrariamente una posición que ya había definido frente al pago de las primas extralegales, toda vez que con sus reconocimientos anteriores creó unas expectativas legitimas frente a los interesados en su pago. Por lo tanto, solicitaron que:

(…) SE DEJE SIN EFECTOS JURÍDICOS EL OFICIO Nº 2017-EE-090790

DEL 30 DE MAYO DEL 2017, mediante el cual, LA NACIÓN–MINISTERIO

DE EDUCACIÓN NACIONAL–SUBDIRECCIÓN DE MONITOREO Y CONTROL, representado por la Dra. EDDA PATRICIA IZQUIERDO LOPEZ rechazó la solicitud de revisión de deuda por concepto de primas extralegales14. Sin embargo, los demandantes no demostraron ni informaron que las interpretaciones del Ministerio de Educación sobre las primas extralegales vulneraran sus presuntas expectativas legítimas, ni ninguna otra forma en que la respuesta del Ministerio objeto de esta tutela amenazara algún derecho fundamental del que fueran titulares. Tampoco demostraron estar actuando en calidad de agentes oficiosos. Solamente señalaron su relación con el proceso indicando que: Como abogado y profesional del derecho de varios docentes y/o administrativos vinculados al servicio educativo, he adelantado diferentes actuaciones jurídicas tendientes a solicitar el reconocimiento, liquidación y pago de las llamadas o denominadas PRIMAS EXTRALEGALES, en diferentes Municipios, Distritos, o Departamentos del País, entre ellos, Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta. En atención a las actuaciones jurídicas que he adelantado, he obtenido resultados favorables, en razón a conceptos anteriores ya emitidos por el Mismo Ministerio de Educación Nacional15. Así las cosas, estima la Sala que los demandantes carecen de legitimación en la causa por activa para presentar esta acción de tutela, porque no son titulares de los derechos presuntamente vulnerados ni demostraron estar actuando como agentes oficiosos, pues no pueden actuar a nombre de la Secretaria Distrital de Educación de Santa Marta, que es la directamente afectada con la respuesta del 14 Folios 1 y 2.

15 Folio 2. Ministerio de Educación. Por lo que, la Sala confirmará la sentencia apelada que declaro la improcedencia de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito y eficaz.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

JULIO ROBERTO PIZA RODRIGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ