CE-47001-23-33-000-2017-00329-01(25207)A-2020

Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207)

Demandante: Drummond Ltd.

TRÁMITE DE LA APELACIÓN DEL AUTO QUE NIEGA EL MANDAMIENTO DE PAGO – Durante ese tiempo se pueden subsanar los errores formales en que se haya incurrido / OCURRENCIA DE UN EXCESO DE RITUAL MANIFIESTO – Por exigir formalidades adicionales / INTEGRACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO – Se requiere que la obligación sea expresa, clara y exigible / IMPROCEDENCIA DEL RECURSO DE RECONSIDERACIÓN – Contra el acto que niega el silencio administrativo positivo / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Que niega la existencia del silencio administrativo positivo / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Para controvertir la validez del acto que niega la existencia del silencio administrativo positivo / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN MATERIA TRIBUTARIA – No requiere protocolización mediante escritura pública / PROTOCOLIZACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – No se impide su realización / FALTA DE INTEGRACIÓN DEL TÍTULO EJECUTIVO – Configuración porque no se prueba que el título ejecutivo fuera integrado adecuadamente / REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA El Tribunal Administrativo del Magdalena negó librar mandamiento de pago porque no encontró prueba de que Drummond Ltd. pagó el impuesto de alumbrado público entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010. Al respecto, la demandante sostuvo

que cualquier error en la integración del título ejecutivo fue subsanado porque, con la apelación, allegó las facturas y los comprobantes contables de pago del impuesto de alumbrado público entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010. Esta Sección señaló que durante el trámite de la apelación del auto que rechazó la demanda, que equivale al que negó el mandamiento de pago, se pueden subsanar los errores formales en que se haya incurrido. Además, indicó que una postura contraria incurriría en un exceso de ritual manifiesto por impedir el ejercicio del derecho sustancial y fundamental de acceso a la administración de justicia por una simple formalidad (autos del 26 de septiembre de 2018, exp. 23799, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 28 de febrero de 2019, exp. 24105, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). De acuerdo con el artículo 422 del CGP, para integrar adecuadamente el título ejecutivo se requiere que la obligación contenida en él sea expresa, clara y exigible. Ahora, los documentos aportados por la demandante tienen el objetivo de probar el valor pagado por la demandante. Pero esto no basta para acreditar que el título ejecutivo fue debidamente integrado porque en el expediente consta que el Municipio de Ciénaga negó expresamente la existencia del silencio administrativo positivo. En efecto, en el expediente consta que la sociedad actora solicitó a la entidad territorial que cumpliera el acto ficto derivado del silencio administrativo positivo, que es el mismo que pretende ejecutar en la demanda de la referencia. Obra copia de la respuesta de la entidad, en ella se indica que la

administración no conoció la petición de reconsideración formulada por el actor y, por esto, no era posible acceder a las pretensiones. En el recurso de reconsideración presentado por la demandante se indicó que el municipio negó la petición porque «afirman nunca haber tenido conocimiento del recurso de mi representada» (f.19, c.1). Este hecho también fue reconocido por la actora en la demanda, según consta en los antecedentes de este auto. La demandante también afirma que este segundo recurso tampoco fue respondido, por lo que se configuró un segundo silencio administrativo positivo. Sin embargo, contra el acto que niega el silencio 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207) Demandante: Drummond Ltd. administrativo positivo no procede el recurso de reconsideración, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario. Así las cosas, este segundo silencio administrativo positivo alegado por la demandante no pudo configurarse. Aun de ser cierto que no fue resuelto el recurso interpuesto, este debió interpretarse como una reposición, por lo que daría lugar a la eventual configuración de un silencio administrativo negativo, según el artículo 86 del CPACA. De acuerdo con lo anterior, existe un acto administrativo expreso que negó la existencia del silencio administrativo positivo, el cual se presume legal. En consecuencia, la sociedad actora debió controvertir su validez mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a su

notificación. Aún de haberse configurado el silencio administrativo negativo porque no se resolvió el recurso presentado en su contra, esto no exime a la actora de su obligación de presentar la demanda. La única consecuencia de este hecho es que no son exigibles los presupuestos procesales consistentes en el agotamiento de los recursos obligatorios y la presentación oportuna de la demanda, previstos en los artículos 162 y 164 del CPACA. 2-- La apelante también señaló que el monto pagado está acreditado en las escrituras públicas que protocolizaron el silencio administrativo positivo. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 734 del Estatuto Tributario, el silencio administrativo positivo en materia tributaria no requiere de protocolización mediante escritura pública, sino que opera por ministerio de la ley y debe ser declarada por la administración de oficio o a petición de parte. Esta Sección precisó que lo anterior no impide que además el contribuyente protocolice el silencio administrativo positivo, de acuerdo con el artículo 85 del CPACA, pues se trata de una «prerrogativa que le otorga la legislación al administrado de forma adicional a la solicitud que puede presentar ante la Administración Tributaria a fin de que esta efectúe el reconocimiento del silencio en mención» (sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 22243, CP. Milton Chaves García). En este contexto, se reitera que en este caso existe un acto administrativo expreso que negó el silencio administrativo positivo, que se presume legal y que, por lo tanto, debió controvertirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, las escrituras públicas

allegadas por la demandante tampoco pueden considerarse prueba idónea para la adecuada integración del título ejecutivo. 3En este orden de ideas, los documentos aportados por la apelante no subsanaron el vicio identificado por el Tribunal porque no demuestran la existencia de una obligación expresa, clara y exigible. O, lo que es lo mismo, no prueban que el título ejecutivo fue integrado adecuadamente. 4Con base en lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada.

FUENTE FORMAL: LEY 1564 DE 2012 – ARTÍCULO 422 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 720 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTÍCULO 734 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 162 / LEY 1437

DE 2011 – ARTÍCULO 85 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 163

NOTA DE RELATORÍA: Ver autos Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 26 de septiembre de 2018, Radicación 66001-23-33-000-2017-00612-01(23799) y de 28 de febrero de 2019, Radicación 25000-23-37-000-2016-00634-01(24105), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y la sentencia de 3 de mayo de 2018, Radicación 0500123-33-000-2013-01971-01(22243), C.P. Milton Chaves García.

2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Demandante: Drummond Ltd.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ (E)

Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00329-01(25207)

Actor: DRUMMOND LTD

Demandado: MUNICIPIO DE CIÉNAGA Referencia: Ejecutivo Tema: Integración del título ejecutivo AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Drummond Ltd., parte demandante, contra el auto interlocutorio proferido el 19 de junio de 2018 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que se abstuvo de librar el mandamiento ejecutivo en los términos solicitados por la sociedad actora.

ANTECEDENTES

1. Drummond Ltd. solicitó al Municipio de Ciénaga la devolución por pago de lo no debido de $1.839’878.835 por concepto del impuesto de alumbrado público, petición que fue negada mediante la Resolución 2011-001 del 17 de enero de 2011.

2. La sociedad interesada presentó recurso de reconsideración en contra de la anterior decisión y, debido a que no fue resuelto en el término de un (1) año, protocolizó el acto administrativo ficto originado en el silencio administrativo positivo en la Escritura Pública 4812 del 10 de julio de 2013.

3. Drummond Ltd. solicitó al Municipio de Ciénaga el cumplimiento del acto ficto, pero este negó la solicitud mediante el acto administrativo del 28 de agosto de 2013.

4. La contribuyente presentó recurso de reconsideración en contra de la anterior decisión, que tampoco fue resuelta en el término de un (1) año, por lo que protocolizó nuevamente el acto administrativo positivo originado en el silencio administrativo positivo en la Escritura Pública 9286 del 6 de octubre de 2014.

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207)

Demandante: Drummond Ltd.

5. Drummond Ltda. presentó demanda ejecutiva contra el Municipio de Ciénaga en el que formuló las siguientes pretensiones (ff.2 a 3, c.1):

a. Que se ejecute totalmente los actos administrativos fictos contenidos en las Escrituras Públicas No. 4812 del 10 de julio de 2013 y 9286 del 6 de octubre de 2014, a través de las cuales se protocolizó el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 2011-001 del 17 de enero de 2011 y contra el acto administrativo del 28 de agosto de 2013, respectivamente. b. Que como consecuencia de lo anterior, se libre mandamiento ejecutivo de pago a favor de Drummond y en contra del municipio de Ciénaga, en el que se disponga:

1. Ordenar al demandado que pague a Drummond la sumas de $1.839.878.835 (en adelante

el capital), pagado al municipio de Ciénaga por concepto del impuesto sobre el servicio de alumbrado público de los meses comprendidos entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010, inclusive.

2. Ordenar al demandado a que en la devolución del capital mencionado en el punto 1. anterior incorpore los intereses moratorios correspondientes a partir del día siguiente a la fecha en que se protocolizó el primer silencio administrativo positivo que hoy presta mérito ejecutivo, esto es desde el 11 de julio de 2013.

c. Que en forma concomitante con el mandamiento de pago que pido librar contra el municipio demandado, solicito respetuosamente que se disponga el embargo de (i) los recursos del presupuesto de ese municipio destinados al pago de fallos judiciales, (ii) los ingresos corrientes de libre destinación del municipio demandado, (iii) los recursos de destinación específica del municipio, y (iv) los bienes muebles e inmuebles de que sea titular el municipio de Ciénaga, en este orden, en tanto son necesarios para satisfacer a plenitud el pago de las sumas establecidas en el mandamiento de pago. Hago esta solicitud al amparo de lo dispuesto en el artículo 45 de la ley 1551 de 2012, el artículo 594 de la ley 1564 de 2012 y la sentencia C-1154 de 2008. d. Que en caso de que el municipio de Ciénaga no atienda el orden de pago de las obligaciones a su cargo, se dicte providencia en que se ordene seguir adelante con la ejecución, según lo dispuesto en el mandamiento de pago, y el remate de los bienes que llegaran a embargarse y/o secuestrarse. e. Que se condene al demandado al pago de las costas procesales.

PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto del 19 de junio de 2018, se abstuvo de librar el mandamiento de pago porque el título ejecutivo complejo que se pretende ejecutar no fue debidamente integrado en la medida que no allegó constancia de que Drummond Ltd. pagó al Municipio de Ciénaga la suma de dinero objeto de devolución por concepto del impuesto de alumbrado público entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010. RECURSO DE APELACIÓN Drummond Ltd. sustentó su recurso de apelación en que, de acuerdo con la ley y la jurisprudencia, los actos administrativos fictos surten plenos efectos jurídicos y, por lo tanto, las escrituras públicas en las que se protocolizaron los silencios 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207) Demandante: Drummond Ltd. administrativos positivos y que fueron aportadas con la demanda son suficientes para librar el mandamiento de pago. En todo caso, con el recurso de apelación allegó las facturas y los comprobantes contables de pago del impuesto de alumbrado público al Municipio de Ciénaga desde septiembre de 2005 hasta noviembre de 2010. TRASLADO El Municipio de Ciénaga solicitó confirmar la decisión de primera instancia porque, por un lado, la demandante debió aportar la constancia de pago del tributo junto con la demanda ejecutiva, no con el recurso de apelación. Además, las escrituras

públicas de protocolización del silencio administrativo positivo no constituyen un título ejecutivo porque no están previstas por los artículos 99 del CPACA y 828 del Estatuto Tributario.

CONSIDERACIONES

1El Tribunal Administrativo del Magdalena negó librar mandamiento de pago porque no encontró prueba de que Drummond Ltd. pagó el impuesto de alumbrado público entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010. Al respecto, la demandante sostuvo que cualquier error en la integración del título ejecutivo fue subsanado porque, con la apelación, allegó las facturas y los comprobantes contables de pago del impuesto de alumbrado público entre septiembre de 2005 y noviembre de 2010 (ff.100 a 125, c.2). Esta Sección señaló que durante el trámite de la apelación del auto que rechazó la demanda, que equivale al que negó el mandamiento de pago, se pueden subsanar los errores formales en que se haya incurrido. Además, indicó que una postura contraria incurriría en un exceso de ritual manifiesto por impedir el ejercicio del derecho sustancial y fundamental de acceso a la administración de justicia por una simple formalidad (autos del 26 de septiembre de 2018, exp. 23799, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; y del 28 de febrero de 2019, exp. 24105, CP. Jorge Octavio Ramírez Ramírez). De acuerdo con el artículo 422 del CGP, para integrar adecuadamente el título ejecutivo se requiere que la obligación contenida en él sea expresa, clara y exigible. Ahora, los documentos aportados por la demandante tienen el objetivo de probar el

valor pagado por la demandante. Pero esto no basta para acreditar que el título ejecutivo fue debidamente integrado porque en el expediente consta que el Municipio de Ciénaga negó expresamente la existencia del silencio administrativo positivo. En efecto, en el expediente consta que la sociedad actora solicitó a la entidad territorial que cumpliera el acto ficto derivado del silencio administrativo positivo, que es el mismo que pretende ejecutar en la demanda de la referencia. Obra copia de la respuesta de la entidad, en ella se indica que la administración no conoció la petición de reconsideración formulada por el actor y, por esto, no era posible acceder a las pretensiones. En el recurso de reconsideración presentado por la demandante se 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207) Demandante: Drummond Ltd. indicó que el municipio negó la petición porque «afirman nunca haber tenido conocimiento del recurso de mi representada» (f.19, c.1). Este hecho también fue reconocido por la actora en la demanda, según consta en los antecedentes de este auto. La demandante también afirma que este segundo recurso tampoco fue respondido, por lo que se configuró un segundo silencio administrativo positivo. Sin embargo, contra el acto que niega el silencio administrativo positivo no procede el recurso de reconsideración, de acuerdo con el artículo 720 del Estatuto Tributario. Así las cosas, este segundo silencio administrativo positivo alegado por la demandante no pudo

configurarse. Aun de ser cierto que no fue resuelto el recurso interpuesto, este debió interpretarse como una reposición, por lo que daría lugar a la eventual configuración de un silencio administrativo negativo, según el artículo 86 del CPACA. De acuerdo con lo anterior, existe un acto administrativo expreso que negó la existencia del silencio administrativo positivo, el cual se presume legal. En consecuencia, la sociedad actora debió controvertir su validez mediante el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los cuatro meses siguientes a su notificación. Aún de haberse configurado el silencio administrativo negativo porque no se resolvió el recurso presentado en su contra, esto no exime a la actora de su obligación de presentar la demanda. La única consecuencia de este hecho es que no son exigibles los presupuestos procesales consistentes en el agotamiento de los recursos obligatorios y la presentación oportuna de la demanda, previstos en los artículos 162 y 164 del CPACA. 2-- La apelante también señaló que el monto pagado está acreditado en las escrituras públicas que protocolizaron el silencio administrativo positivo. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 734 del Estatuto Tributario, el silencio administrativo positivo en materia tributaria no requiere de protocolización mediante escritura pública, sino que opera por ministerio de la ley y debe ser declarada por la administración de oficio o a petición de parte. Esta Sección precisó que lo anterior no impide que además el contribuyente protocolice el silencio administrativo positivo, de acuerdo con el artículo 85 del CPACA, pues se trata de una «prerrogativa que le otorga la legislación al

administrado de forma adicional a la solicitud que puede presentar ante la Administración Tributaria a fin de que esta efectúe el reconocimiento del silencio en mención» (sentencia del 3 de mayo de 2018, exp. 22243, CP. Milton Chaves García). En este contexto, se reitera que en este caso existe un acto administrativo expreso que negó el silencio administrativo positivo, que se presume legal y que, por lo tanto, debió controvertirse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por lo anterior, las escrituras públicas allegadas por la demandante tampoco pueden considerarse prueba idónea para la adecuada integración del título ejecutivo. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 47001-23-33-000-2017-00329-01 (25207)

Demandante: Drummond Ltd.

3En este orden de ideas, los documentos aportados por la apelante no subsanaron el vicio identificado por el Tribunal porque no demuestran la existencia de una obligación expresa, clara y exigible. O, lo que es lo mismo, no prueban que el título ejecutivo fue integrado adecuadamente. 4Con base en lo expuesto, la Sala confirmará la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. Confirmar el auto apelado.

2. Devolver el expediente al tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO Presidente de la Sección (firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co