CE-47001-23-33-000-2017-00364-01(AC)-2018

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ENTREGA DE TÍTULO JUDICIAL /

CUMPLIMIENTO DE PROVIDENCIA JUDICIAL

[E]n el caso que dio origen a la presente acción de tutela, la entidad condenada, Fondo de Pasivo Social del Ministerio de la Protección Social, pretendió pagar la sentencia judicial mediante título judicial y no por consignación o pago directo a la señora Vega Altahona. (…) [E]s el juez del proceso ordinario, en este caso, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, el competente para determinar si procedía el pago mediante título judicial o si, por el contrario, el pago debía sujetarse a las reglas básicas para el cumplimiento de las sentencias judiciales. (…) En el presente asunto no hay una razón de peso para suplantar al juez natural, toda vez que, para el momento de la presentación de la tutela, no se había emitido un pronunciamiento sobre la entrega del título judicial. (…) En consecuencia, la Sala estima que la presente acción de tutela debió declararse improcedente y, por ende, modificará la sentencia impugnada, para emitir un pronunciamiento en ese sentido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., trece (13) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 47001-23-33-000-2017-00364-01(AC)

Actor: MARTHA HELENA VEGA ALTAHONA

Demandado: MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, FONDO DE

PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, Y OTRO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 17 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, que resolvió1: PRIMERO: NEGAR EL AMPARO (sic) los derechos fundamentales de debido proceso, igualdad, a la señora MARTHA HELENA VEGA ALTAHONA, conforme a la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: EXHORTAR al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Santa Marta que proceda a devolver los títulos judiciales al FONDO PASIVO 1 Folio 155 (vuelto) del expediente.

SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA para que sea entregado o consignado a la beneficiaria, conforme a la parte considerativa de este fallo.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por conducto de apoderado judicial, la señora Martha Helena Vega Altahona pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la salud, a la dignidad humana y al mínimo vital, que estimó vulnerados por el Ministerio de Salud y Protección Social, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y por el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, por negarse a entregar el depósito judicial que respaldaba el pago de una condena judicial. En concreto, pidió2: Al momento de dictar sentencia solicito que se le ordene al MINISTERIO DE

LA PROTECCIÓN SOCIAL FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS

FERROCARRILES NACIONES DE COLOMBIA, EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA la cancelación del retroactivo pensional que se le adeuda a mi apadrinada señora MARTHA HELENA VEGA ALTAHONA, en un término de 48 horas. Solicito se obligue al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA la cancelación del título judicial No 442100000785465 del 25 de mayo de 2017, por valor de $ 100.207.937, ya que dicho pago se realizó como consecuencia de una acción de tutela que condujo al pago de dichos dineros emitida por el JUZGADO SEGUNDO DE FAMILIA EN ORALIDAD DE SANTA MARTA, el 8 de mayo de 2017. PETICIÓN SUBSIDIARIA De no encontrar méritos suficientes para que el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA cancele dicho título judicial, el

MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, el JUZGADO 2 Folios 7 y 8 del expediente.

PRIMERO ADMINISTRATIVO DE SANTA MARTA para que, en un término de 48 horas, retire el título judicial consignado y se lo abone a una cuenta a mi apadrinada a fin de dar cumplimiento a la sentencia emitida y la cual hasta el momento no se le ha dado cumplimiento ni mucho menos se ha dado cumplimiento a la orden emitida mediante sentencia de tutela del 8 de mayo de 2017 ni al incidente de desacato del 22 de mayo de 2017, emitida por el

JUZGADO SEGUNDO DE FAMILIA EN ORALIDAD DE SANTA MARTA.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: Que, por sentencia del 28 de marzo de 2014, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Santa Marta ordenó al Ministerio de Salud y Protección Social, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, que reconociera y pagara la sustitución pensional a favor de la señora Martha Helena Vega Altahona, con efectos a partir del 20 de octubre de 2006.

Que esa decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante providencia 29 de octubre de 2014. Que, para dar cumplimiento a la sentencia judicial, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia expidió la Resolución 2459 del 29 de diciembre de 2016, que ordenó pagar a la señora Vega Altahona la suma de $ 111.779.586, por concepto del 100% de las mesadas pensionales retroactivas, y dispuso descontar el valor que correspondía por aportes a salud. Que, mediante Resolución 001 del 3 de enero de 20173, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia ordenó la inclusión inmediata de la señora Martha Helena Vega Altahona en nómina de pensionados. Que, por Resolución 452 del 24 de marzo de 2017, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia aclaró la Resolución 2459 de 2016 y precisó que el monto de los descuentos por aportes a salud era por valor de $ 11.524.084. Que, sin embargo, mediante Resolución 476 del 29 de marzo de 2017, se aclaró

que el monto a descontar (por aportes a salud) era de $ 11.571.648. 3 Folios 69-70 del expediente. Que, mediante múltiples derechos de petición, el apoderado judicial de la señora Martha Helena Vega Altahona solicitó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que informara la fecha en que se efectuaría el pago de los dineros reconocidos en la Resolución 2459 de 2016 (retroactivo pensional). Que, ante la falta de respuesta, el apoderado de la actora promovió acción de tutela. Que, por sentencia del 8 de mayo de 20174, el Juzgado Segundo de Familia de Santa Marta amparo el derecho fundamental de petición y ordenó al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia que diera respuesta a las peticiones. Que, previa proposición de incidente de desacato por incumplimiento a fallo de tutela del 8 de mayo de 2017, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia informó al apoderado de la actora que, mediante título judicial del 25 de mayo de 2017, se había puesto a disposición del juzgado correspondiente el pago del retroactivo pensional. Que, el 12 de junio de 20175, el apoderado de la actora pidió al Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta: i) que desarchivara el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que culminó con el reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora Vega Altahona; ii) que oficiara al Juzgado Quinto Administrativo de Santa Marta para que pusiera a nombre del Juzgado Primero

Administrativo de Santa Marta el título judicial 442100000785465 del 25 de mayo de 2017, por valor de $ 100.207.937, que había sido consignado por el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacional de Colombia para pagar el retroactivo pensional, y iii) que, finalmente, se hiciera la entrega del título judicial a favor de la actora.

3. Argumentos de la tutela En síntesis, la parte actora adujo que se vulneraron los derechos fundamentales invocados porque, a la fecha de presentación de la tutela, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta no había realizado la entrega del título judicial, lo que, a su vez, derivaba en el incumplimiento del fallo del proceso ordinario por 4 Folios 38-42 del expediente. 5 Folio 32 del expediente. parte del Ministerio de Salud, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. En concreto, expuso: Que «los argumentos los cuales seguramente esgrimirá el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta para no cancelar el referido título judicial serán de que por parte de ese despacho no se cancelaran toda vez que dicho despacho no es pagador y dicho título será devuelto al Ministerio de la Protección Social Fondo

Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacional de Colombia»6. Que, si el título judicial es devuelto al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, el pago del retroactivo pensional deberá reclamarlo a través de un proceso ejecutivo. Que, sin embargo, el proceso ejecutivo no resulta ser un mecanismo adecuado, porque puede tardar varios años para su culminación y la actora es una persona de 64 años de edad, con varias

enfermedades y atraviesa una difícil situación económica, debido a los gastos cotidianos que debe atender y a las deudas que la aquejan.

4. Intervención de las autoridades demandadas 4.1. Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta De manera preliminar, la jueza titular de ese despacho judicial hizo un recuento del trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y expuso que, en un principio, el proceso correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Santa

Marta. Agregó que, una vez el título judicial fue puesto a disposición del Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, por auto del 2 de octubre de 2017, se rechazó por improcedente la petición de entrega del título judicial 442100000785465 y se ordenó la devolución del título al Ministerio de Salud y Protección Social, Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Explicó que la decisión de rechazar la solicitud de entrega de título judicial se adoptó conforme con los pronunciamientos del Tribunal Administrativo del Magdalena, por lo que no estaba vulnerando derechos fundamentales. 6 Folio 6 del expediente. 4.2. Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia El subdirector de Prestaciones Sociales y la coordinadora del Grupo de Gestión de Prestaciones Económicas del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia pidieron que se les desvinculara de la acción de tutela, por cuanto esa entidad había cumplido la obligación que le correspondía al consignar el título judicial a favor de la actora, por concepto de retroactivo pensional.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante sentencia del 17 de octubre de

20177, denegó el amparo de tutela, pero exhortó al Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta para que devolviera el título judicial al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, para que el fondo, a su vez, pudiera consignar el dinero a la beneficiaria8. En síntesis, las razones del a quo fueron: Que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho fue tramitado y decidido bajo las normas del Decreto 01 de 1984, de ahí que esa normativa sea la aplicable para regular el pago de la condena. Que, conforme con los artículos 173, 174 y 177 del Decreto 01 de 1984, las entidades públicas condenadas deben realizar el pago de las sentencias judiciales dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria y, en todo caso, si no lo realizan dentro de los 18 meses siguientes a la ejecutoria, podrán ser ejecutadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Que, por ende, es la entidad pública condenada la encargada de pagar directamente al beneficiario el monto de la condena, sin que sea posible que el despacho judicial asuma el rol de pagador de las sentencias judiciales. Que, en ese sentido, los despachos judiciales solo pueden ordenar la entrega de dineros a los acreedores en virtud del artículo 447 del Código General del Proceso, que supone la existencia de un proceso ejecutivo. 7 Folios 147-155 del expediente. 8 El magistrado Dexter Emilio Cuello Villarreal salvó el voto, pues estimó que procedía el amparo de los derechos fundamentales y, por ende, debió ordenarse al Juzgado Primer Administrativo de

Santa Marta que, con fundamento en los artículos 297 y 298 de la Ley 1437 de 2011, entregara directamente a la beneficiaria el título judicial. Que, en consecuencia, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia era quien debía realizar el pago del retroactivo pensional directamente a la parte interesada, mas no por intermedio del despacho judicial, pues no se estaba en el marco de un proceso ejecutivo.

6. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y pidió que se accediera a las pretensiones de la tutela. En concreto, adujo: Que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa no siempre determina la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que es necesario analizar, según las particularidades de cada caso, si esos medios de defensa resultan idóneos y eficaces para la protección de los derechos fundamentales que se invocan.

Que, en el caso concreto, el proceso ejecutivo no era eficaz para exigir el pago del retroactivo pensional, porque, debido a las enfermedades y deudas que aquejan a la señora Martha Helena Vega Altahona, la tardanza en el trámite del proceso ejecutivo permitiría el deterioro de sus condiciones de vida.

II. CONSIDERACIONES Como se sabe, la acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La Sala reitera que ese mecanismo constitucional procede cuando el interesado

no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En el sub lite, la parte actora pretende que se ordene la entrega del título judicial 442100000785465 del 25 de mayo de 2017, por valor de $ 100.207.937, que fue consignado a órdenes del Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta por concepto de pago del retroactivo pensional de la señora Martha Helena Vega Altahona. La Sala precisa que las reglas básicas para el cumplimiento de las sentencias judiciales están previstas en los artículos 176 y 177 del Decreto 01 de 1984 y en los artículos 192 y 195 de la Ley 1437 de 2011, que se aplican según el caso. En ambos eventos —condenas emitidas bajo el procedimiento del Decreto 01 de 1984 o de la Ley 1437 de 2011— la entidad pública es la encargada de realizar los trámites presupuestales pertinentes y efectuar el pago de manera directa al beneficiario de la sentencia. Sin embargo, en el caso que dio origen a la presente acción de tutela, la entidad condenada, Fondo de Pasivo Social del Ministerio de la Protección Social, pretendió pagar la sentencia judicial mediante título judicial y no por consignación o pago directo a la señora Vega Altahona.

En ese escenario, es el juez del proceso ordinario, en este caso, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, el competente para determinar si procedía el pago mediante título judicial o si, por el contrario, el pago debía sujetarse a las reglas básicas para el cumplimiento de las sentencias judiciales. Ahora bien, tal y como lo informó en la oposición al tutela, el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta, mediante providencia del 2 de octubre de 2017, rechazó la petición de entrega de título judicial y ordenó la devolución al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Esa decisión es, en estricto sentido, una providencia judicial y está cobijada por el principio de autonomía judicial (artículos 228 y 230 de la Constitución Política. En principio, no le corresponde al juez de tutela establecer cuál es la forma en la que debe pagarse una sentencia judicial, pues, se repite, eso es un asunto que le compete al juez natural. El juez de tutela no puede —ni debe— invadir la órbita de competencias de los jueces naturales, cuando no media una razón de peso para hacerlo. En el presente asunto no hay una razón de peso para suplantar al juez natural, toda vez que, para el momento de la presentación de la tutela, no se había emitido un pronunciamiento sobre la entrega del título judicial. Ahora, aunque actualmente se sabe que el Juzgado Primero Administrativo de Santa Marta denegó la solicitud de entrega del título judicial, pues así lo hizo saber en el escrito de oposición, lo cierto es que el escrito de tutela no invocó argumentos para cuestionar esa providencia judicial.

Téngase en cuenta que para acceder a la pretensión de la actora —ordenar la entrega del título judicial— habría que dejar sin efectos jurídicos la providencia del 2 de octubre de 2017, lo que no puede hacerse, justamente, porque no hay parámetros para establecer si incurrió en las causales generales y específicas de procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En todo caso, la parte actora pretende el cumplimiento de una obligación de dar: que se pague el retroactivo pensional. Conforme lo ha explicado la jurisprudencia constitucional9, el cumplimiento de ese tipo de obligaciones es, en principio, improcedente por vía de tutela. La improcedencia de la tutela se reafirma si se tiene en cuenta que: i) la señora Vega Altahona está incluida en nómina de pensionados y recibe mensualmente su mesada pensional; ii) si bien se adujo que padecía múltiples enfermedades, el diagnostico de historia clínica solo comprende la gonartrosis10, y iii) aunque afirmó tener múltiples deudas, no existe prueba de eso en el expediente de tutela. En consecuencia, la Sala estima que la presente acción de tutela debió declararse improcedente y, por ende, modificará la sentencia impugnada, para emitir un pronunciamiento en ese sentido. 9 T-005 de 2015. 10 Es una afectación articular progresiva que afecta la rodilla. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Modificar la sentencia impugnada, por las razones expuestas en esta

providencia. En su lugar, declarar improcedente la tutela.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ