CE-47001-23-33-006-2018-00159-01(ACU)-2018

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / RECHAZO DE LA DEMANDA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE CONSTITUCIÓN EN RENUENCIA - Solicitud presentada en el curso de actuación administrativa / SOLICITUD DE DESISTIMIENTO TÁCITO PRESENTADA EN EL CURSO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO - No constituye una petición autónoma [O]bra la solicitud que la actora elevó ante el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en febrero de 2018, en el trámite del procedimiento de cobro coactivo (…) En el marco de dicha actuación administrativa, la (…) petición fue resuelta por el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia (…) en el que negó la solicitud propuesta en atención a que el desistimiento tácito no opera en materia de cobro coactivo, toda vez que la iniciación e impulso del procedimiento es una potestad de la administración pública, por lo que no depende de la actuación promovida a instancia de parte. Asimismo (…) se avizora que contra lo anteriormente decidido la accionante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación (…) los cuales fueron resueltos desfavorablemente (…) por parte del Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia al concluir que contra lo resuelto el 22 de febrero de 2018 no procedía recurso alguno al ser una decisión de trámite, de conformidad con lo previsto en el artículo 833-1 del Estatuto Tributario, adicionado por el artículo 68 de la Ley 6 de 1992. Del análisis de los documentos descritos en precedencia se

desprende que en el caso concreto el requisito de procedibilidad no se encuentra satisfecho. Si bien con la petición elevada por la [actora] se pretende constituir en renuencia a la entidad demandada (…) no se debe perder de vista que dicha solicitud se presentó por la parte demandante en desarrollo de una actuación administrativa en curso, correspondiente al procedimiento de cobro coactivo (…) Es decir que dicha petición no se radicó de manera autónoma, con el fin de solicitar a la entidad demandada el cumplimiento de una norma, sino que ésta fue presentada al interior de la aludida actuación administrativa, para efectos de que se declarara el desistimiento tácito.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 87 / LA LEY 393 DE 1997 - ARTÍCULO 8 / ESTATUTO TRIBUTARIO - ARTÍCULO 833 - NUMERAL 1 / LEY 6 DE 1992 - ARTÍCULO 68

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 47001-23-33-006-2018-00159-01(ACU)

Actor: GLENIS MARUJA GONZÁLEZ TOVAR

Demandado: FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES

NACIONALES DE COLOMBIA Asunto: Acción de Cumplimiento – Fallo de Segunda Instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia

de 21 de agosto de 2018, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena negó la presente acción de cumplimiento.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud A través de escrito radicado el 9 de mayo de 20181, ante la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santa Marta, la señora Glenis Maruja González Tovar demandó al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, con la finalidad de que dé cumplimiento a las previsiones del artículo 317 del Código General del Proceso y, en consecuencia, decrete el desistimiento tácito del procedimiento de cobro coactivo, radicado bajo el número NV-12863378, adelantado por el extinto Instituto de Seguros Sociales, en adelante, ISS. 1.2. Hechos La Sala sintetiza los supuestos fácticos de la demanda así:  El ISS libró mandamiento de pago 021 el 6 de noviembre de 2003, contra la actora por el no pago de aportes a la seguridad social cuando era empleadora.  Mediante Resolución 034 del 15 de enero de 20042, el ISS suscribió con la actora acuerdo de pago.  En atención al incumplimiento de lo anterior, mediante Resolución 2015 del 20 de marzo de 2007, el ISS procedió a: i) dejar sin efectos el acuerdo de pago y ii) ordenó el remate de bienes relacionados en el proceso coactivo.

Razón por la cual, por medio de Resolución 2017 de la misma fecha, el ISS decretó el embargo y retención de los saldos en cuentas corrientes, de ahorro, CDTs, o cualquier otro tipo de inversión que se encontraran a

nombre de la accionante. 1 Ver folios 1 a 12. 2 Posteriormente, el ISS, mediante Resolución 039 del 2 de abril de 2004, procedió a modificar la Resolución 034 del 15 de enero del 2.004, en el sentido de ajustar las cuotas no vencidas al interés moratorio vigente.  Mediante Resolución 2075 del 27 de octubre de 2008, el ISS practicó la liquidación del crédito dentro del proceso de cobro.  En razón a la liquidación y cierre definitivo del ISS, mediante el Decreto No. 0553 del 27 de marzo de 2015, el Gobierno Nacional adoptó medidas y otras disposiciones, dentro de las cuales, determinó la competencia para adelantar los procesos de cobro coactivo iniciados por el ISS al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia.  El 18 de febrero de 2018, la señora González Tovar solicitó al Fondo de Pasivo Social de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia dar aplicación a lo preceptuado en el artículo 317 del Código General del Proceso, con la finalidad de que se decrete el desistimiento tácito por parte de la administración del proceso de cobro coactivo en su contra en razón a que desde el año 2008, no se han adelantado actuaciones y ha transcurrido un lapso superior a los nueve (9) años y tres (3) meses.  El Fondo Pasivo Social de Ferrocariles Nacionales de Colombia, mediante oficio CC-20181340034481 de 22 de febrero de 2018, negó la petición aduciendo que esa figura no es aplicable, por tratarse de un proceso de jurisdicción coactiva, en el cual ellos no están obligados a darle

cumplimiento a lo previsto legalmente en el artículo 317 del CGP.  Ante la negativa, la accionante interpuso los recursos de reposición y, en subsidio, el de apelación, los cuales fueron resueltos negativamente por medio de oficio CC-20181340059671 de 21 de marzo de 2018. 1.3. Pretensiones En la demanda se formuló la siguiente pretensión: “Pido al señor Juez, se obligue al señor representante legal del FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, el cumplimiento de la norma tipificada en el artículo 317 del Código General del Proceso, contentivo del DESISTIMIENTO TÁCITO, con fuerza material de ley incumplida, por parte de la entidad accionada, para lo cual deberá proceder a darle aplicación inmediata y sin más dilaciones injustificadas al artículo 317 del Código General del Proceso”. 1.4. Trámite en primera instancia El escrito contentivo de la demanda de cumplimiento fue recibido en la oficina de Apoyo Judicial de Santa Marta, correspondiéndole por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de Santa Marta, quien mediante providencia de 12 de junio de 2018 denegó la solicitud de cumplimiento elevada por la actora. Inconforme con la decisión referida, la parte accionante presentó impugnación. No obstante, el Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante auto de 23 de julio de 2018, resolvió declarar la nulidad de todas las actuaciones surtidas dentro del proceso, desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, toda vez que en virtud de lo dispuesto el artículo 152 de la Ley 1437 de 2011, por ser la entidad

accionada – el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombiaautoridad del orden nacional, la competencia en sede de primera instancia correspondía a los Tribunales Administrativos. En consecuencia asumió el conocimiento del asunto y corrió traslado a la demandada para que rindiera su respectivo informe. 1.5. Informe El Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia aludió que el desistimiento tácito, no opera para el caso concreto, toda vez que la iniciación e impulso del cobro coactivo es una potestad de la administración pública que no depende de la actuación promovida a instancia de parte. Manifestó que la jurisdicción coactiva goza de un privilegio exorbitante de la administración que consiste en la facultad de cobrar directamente, sin que medie intervención judicial, las deudas a su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines estatales. Señaló que de acuerdo con lo establecido en el artículo 817 del Estatuto Tributario, el término de prescripción de la acción de cobro no opera para las obligaciones correspondientes al pago de los aportes a la seguridad social dejados de cancelar por el empleador a sus trabajadores, ya que se puede evidenciar que el término dispuesto en el mencionado artículo, se aplica a las obligaciones fiscales y no para las contribuciones parafiscales. 1.6. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 21 de agosto de 2018, negó la presente acción de cumplimiento.

Al respecto, concluyó que al analizar el artículo 317 del CGP, podía concluirse que tal disposición es aplicable en los procesos judiciales que se adelantan ante la jurisdicción y no en los procedimientos de cobro coactivo, en los cuales la administración adquiere la facultad de cobrar directamente los créditos a su favor, sin que medie intervención judicial, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, cuya justificación se encuentra en la prevalencia del interés general, en cuanto dichos recursos se necesitan con urgencia para cumplir eficazmente los fines del Estado, máxime si se tiene en cuenta que los dineros cobrados y que dieron origen al procedimiento coactivo adelantado en contra de la actora poseen el carácter de parafiscales. Finalmente, precisó que el procedimiento administrativo de cobro coactivo se encuentra normado en el Decreto 624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los Impuestos Administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, en su artículo 823 y siguientes, en los cuales no se previó la figura jurídica del desistimiento tácito. 1.7. Impugnación La accionante impugnó la sentencia de primera instancia por los siguientes motivos: Aludió que la figura del desistimiento tácito, prevista en el ordenamiento procesal civil, sí es aplicable a los procesos de jurisdicción coactiva adelantados por la administración, de conformidad con la posición jurisprudencial contenida en la sentencia de 31 de julio de 2014, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, Consejera Ponente Susana Buitrago Valencia.3

2. CONSIDERACIONES

2.1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra el fallo de primera instancia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 150 y 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – C.P.A.C.A.– Ley 1437 de 2011,4 y el Acuerdo 015 de 22 de febrero de 2011 de la 3 Proceso en el cual se declaró la falta de legitimación en la causa por activa, esto es un presupuesto procesal del derecho de acción. 4 “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2. Generalidades de la acción de cumplimiento5 La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1° de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2º de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Como lo señaló la Corte Constitucional “el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter. De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…)” 5 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias dictadas por esta Sección: sentencia

de 15 de diciembre de 2016, Expediente: 25000-23-41-000-2016-00814-01; 26 de mayo de 2016, Expediente: 52001-23-33-000-2016-00136-01, con ponencia de Alberto Yepes Barreiro; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 10 de noviembre de 2016, radicación 20001-23-33-000-2016-00371-01 CP Alberto Yepes Barreiro ; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2 de febrero de 2017, radicación 1100133-42-048-2016-00636-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez (E). principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo” (subraya fuera del texto) 6. Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: i) Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art. 1º)7. ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento (Arts. 5º y 6º). iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido

o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (Art. 8º). El artículo 8 señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace improcedente la acción. También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (Art. 9º). 2.2.1. Normas contra las que procede la acción de cumplimiento y requisitos Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae la acción de cumplimiento comprenden tanto la ley en sentido formal como la ley en sentido material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el Presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política.8 Sin dejar a un lado, la procedencia de la acción de cumplimiento contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Drs. Antonio Barrera Carbonell y

Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección "A", Consejero ponente: Flavio Augusto Rodríguez Arce, 21 de enero de 1999, radicado ACU-546. reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa lo anterior, si se tiene en cuenta que no es dable el mecanismo constitucional previsto en el artículo 87 constitucional frente a actos de mera ejecución, pues tales determinaciones no tienen la categoría de un verdadero acto administrativo, ya que solo se limitan a materializar una orden judicial o administrativa .9 Dentro de este contexto, resulta pertinente manifestar que es inadecuada la acción de cumplimiento en relación con normas fundamentales, “pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C193 de 1998, al concluir que no procede ésta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas”10. Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad de la acción y, para ello, es necesario que el demandante previamente a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin

reseñado.11 Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia de la acción, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo cumplimiento de ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que haga desplazar el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable. Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo cual se explica en “garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones. No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario. En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P Alberto Yepes Barreiro, expediente 25000-23-41-000-2013-0048601 10 Sentencia de 3 de junio de 2004, Rad. 44001-23-31-000-2004-0047-01(ACU) 11 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejera Ponente Dra. Susana Buitrago Valencia (E). 9 de mayo de

2012, 76001-23-31-000-2011-00891-01 (ACU). acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio…”12. Como consecuencia de lo anterior, y a manera enunciativa por vía de ejemplo, la acción constitucional en estudio no procede para exigir el cumplimiento de obligaciones consagradas en los contratos estatales,13 imponer sanciones,14 hacer efectivo los términos judiciales de los procesos,15 o perseguir indemnizaciones,16 por cuanto, para dichos propósitos, el ordenamiento jurídico establece otros cauces procesales, al tratarse de situaciones administrativas no consolidadas. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción de cumplimiento no se puede incoar frente a normas que generen gastos,17 a menos que estén apropiados;18 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 Superior.19 2.2.2. La diferencia entre la acción de cumplimiento con otras acciones constitucionales Finalmente, pertinente resulta resaltar, por pedagogía, la diferencia que existe entre la acción de cumplimiento con otras de categoría constitucional como son las populares, de grupo o de tutela, veamos: La acción de cumplimiento y la popular tienen como rasgo distintivo en que la primera “busca la protección del ordenamiento jurídico y en algunos casos la eficacia del derecho del particular, contenido en una norma legal…”20, por su parte la segunda “procura la protección de derechos e intereses colectivos, a través de medidas dirigidas a evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza,

la vulneración o agravio o la restitución de las cosas a su estado anterior cuando fuere posible.”21 12 Consejo de Estado, Sección Quinta Consejero ponente, Alberto Yepes Barreiro, 1 de noviembre de 2012, radicado 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU). 13 Consejo de Estado, sentencia del 28 de septiembre de 1999, expediente ACU-927. 14 Consejo de Estado, sentencia del 18 de febrero de 1999, expediente ACU-585. 15 Consejo de Estado, sentencia del 3 de diciembre de 1997, expediente ACU-088. 16 Consejo de Estado, sentencia del 1 de octubre de 1998, expediente ACU-403. 17 Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicado 05001-23-31-000-2000-467301(ACU). 18 Consejo de Estado, sentencia de 14 de mayo de 2015, expediente, radicado 25000-23-41-000-2015-0049301, C.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Sentencia ibídem. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia 28 de octubre de 2003, radicado 25000-23-25-000-20040903-01(AP). 21 Sentencia ibídem. Y, la diferencia entre la acción de cumplimento y la de tutela es explicada por la jurisprudencia constitucional al señalar: “Cuando lo que se busca es la protección directa de derechos constitucionales fundamentales que pueden verse vulnerados o amenazados por la omisión de la autoridad, se está en el ámbito de la

acción de tutela. Cuando lo que se busca es la garantía de derechos de orden legal o lo que se pide es que la administración de aplicación a un mandato de orden legal o administrativo que sea específico y determinado, lo que cabe en principio, es la acción de cumplimiento”22. Por su parte, la acción de grupo es disímil a la de cumplimiento, ya que la primera de ellas centra su objetivo en la reparación de los daños ocasionados a un grupo de personas que no puede ser inferior a veinte, mientras la figura jurídica del artículo 87 constitucional se contrae en la búsqueda de la efectividad de las leyes o los actos administrativos. 2.3. Análisis del caso concreto Hechas las anteriores precisiones le corresponde a la Sala determinar si confirma, revoca o modifica la sentencia de primera instancia que negó la acción de cumplimiento formulada por la señora González Tovar contra el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Para el efecto, analizará los presupuestos para la prosperidad de la acción. 2.3.1. Lo que se pide cumplir En la demanda se pretende que el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia dé cumplimiento a las previsiones del artículo 317 del Código General del Proceso y, en consecuencia, decrete el desistimiento tácito del procedimiento de cobro coactivo, radicado bajo el número NV-12863378, adelantado por el extinto ISS contra la actora. 2.3.2. De la renuencia23 Como se explicó previamente, la procedencia de esta acción se supedita a la 22 C-1194/01 23 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015,

radicación 25000-23-41-000-2016-02003-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 CP. Lucy Jeannette Bermúdez. constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento24…”. Sobre este tema, esta Sección25 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento

preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos26” (Negrillas fuera de texto). 24Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, C.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 25 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01. Consejera Ponente: Doctora Susana Buitrago. 26 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-200300724, MP.: Darío Quiñones Pinilla. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y, que de éste pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. Por lo tanto, la Sección debe estudiar si la parte demandante acreditó que constituyó en renuencia a la autoridad demandada antes de presentar la acción. A folios 13 a 19 del expediente, obra la solicitud que la actora elevó ante el Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia en febrero de 2018, en el trámite del procedimiento de cobro coactivo No. NV-12863378, en la cual pidió lo siguiente: “(…) Ref.: Proceso Ejecutivo por Jurisdicción Coactiva seguido contra GLENIS MARUJA GONZALEZ TOVAR. (…) Radicación No. NV-12863378. (…) Asunto: Solicitud de declaración de

Desistimiento Tácito. (…) GLENIS MARUJA GONZALEZ TOVAR, mayor de edad, domiciliada y residente en el Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta, identificada como aparece al pie de mí firma, conocida de autos dentro del proceso coactiva de la referencia, por medio del presente escrito hago presencia ante usted o quien haga sus veces para so