CE-50001-23-15-000-2004-00043-01(AP)-2006

ACUEDUCTO DEL MUNICIPIO DE PUERTO LOPEZ - Violación de derechos colectivos ante impotabilidad del agua La Sala observa que si bien el 31 de diciembre del 2003, esto es, antes de que se presentara la demanda de acción popular (17 de febrero del 2004), la Empresa de Servicios Públicos del Meta - Edesa E.S.P. (y no directamente el municipio de Puerto López como lo entiende el a quo) celebró con la firma GDC Profesionales Asociados Ltda. los contratos 147 y 148, cada uno por la suma de $317.161.238.oo, con el objeto de construir la planta de tratamiento de agua potable para el tanque del barrio Julio Florez y el tanque del barrio Villa Modelia del Municipio de Puerto López, obras para la cual se fijó un término de ejecución de noventa (90) días contados a partir de la firma del acta de iniciación de la misma, es lo cierto también que no existe en el expediente prueba alguna sobre la efectiva ejecución de tales obras y que, en todo caso, esos contratos tan sólo se dirigen a una parte de la población del municipio demandado, concretamente la residente en lo barrios antes citados, con exclusión de otros barrios existentes en el municipio, como son por ejemplo los barrios Santander, Porvenir, Gaitán, El Prado y Vergel, que son precisamente a los que se refieren los análisis técnicos antes señalados. En ese orden, es claro que no existe prueba en el expediente que demuestre actividad alguna de esa administración orientada a solucionar la problemática del suministro de agua potable a la totalidad de la comunidad afectada, así como tampoco de plan alguno para la atención básica de la localidad

o para mejoramiento de las condiciones necesarias para la adecuada prestación del servicio de acueducto en la misma, ni para el control y seguimiento diario y permanente de la calidad del agua, de modo que lo que se percibe en el proceso es una actitud pasiva de las autoridades municipales frente a las condiciones en que se presta el aludido servicio. De esta forma, emerge una conducta omisiva de la Administración municipal, encargada de la prestación del servicio público en comento, que efectivamente ha violado los derechos e intereses colectivos invocados en la acción, toda vez que los documentos allegados al proceso ponen de presente que al momento de ser presentada la demanda y hasta el momento en que se profirió el fallo de primer grado el agua suministrada en la localidad de Puerto López (Departamento del Meta) no era apta para consumo humano.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., nueve (9) de febrero de dos mil seis (2006) Radicación número: 50001-23-15-000-2004-00043-01(AP)

Actor: HENRY DIAZ CUBIDES Y OTRO

Demandado: MUNICIPIO DE PUERTO LOPEZ Acción Popular Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 28 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo del Meta, en cuanto niega las pretensiones de la demanda.

I.- LA DEMANDA El 17 de febrero del 2004 los ciudadanos Henry Díaz Cubides y Alejandro Gómez Sánchez promovieron acción popular contra el Municipio de Puerto López

(Meta) en defensa de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa, la seguridad y salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplados en los literales a) b), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. Para el efecto solicitaron al Tribunal ordenar al Municipio demandado suministrar agua potable para el consumo humano a sus habitantes, efectuar análisis bacteriológicos, microbiológicos y fisicoquímicos periódicos sobre la misma para verificar su potabilidad, fijar el incentivo económico a su favor y condenar en costas a la entidad demandada. Los hechos y las omisiones en los que se fundan las anteriores pretensiones se resumen en que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio demandado para el consumo humano no es potable, según lo indican los dictámenes que se practicaron a diferentes barrios de Puerto López por medio del laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Meta el 25 de junio del 2003 (análisis núms. 590 y 591), lo cual ha generado afecciones gastrointestinales y brotes en el cuerpo, en especial en la población infantil. Afirma el demandante que el artículo “209” de la Constitución impone a las

autoridades la obligación de atender no con promesas ni estudios a largo plazo, sino en forma pronta y eficaz, las necesidades de los administrados, más aún cuando éstos se encuentran en circunstancias materiales de indefensión, pues el suministro de agua no potable no sólo atenta contra la salud de los habitantes, sino que se trata de un servicio público esencial que de acuerdo con el artículo 365 ibídem es inherente a la finalidad social del Estado. II.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Admitida la demanda y surtido el traslado de la misma, el apoderado del Municipio de Puerto López la contestó oponiéndose a sus pretensiones, con fundamento en las siguientes razones: Indicó que no es cierto que la toma de muestras se haya realizado en diferentes barrios del municipio de Puerto López, pues únicamente se tomaron muestras de agua en una casa de habitación por cada pozo de los estudiados (2 en total), y destacó que para predicar que se hizo toma de muestras de agua era necesario determinar el numero de viviendas conectadas a cada uno de los pozos y hacer un análisis de un porcentaje que determine la realidad de la calidad del agua que se suministra a la comunidad. En su concepto, que el resultado de los dos análisis efectuado arroje la no potabilidad del agua, no quiere decir que ello suceda en todos los lugares donde ésta se provee. Anotó que previo a la notificación de la presente acción, la administración había ejecutado acciones tendientes a erradicar el problema denunciado en la demanda, como fue la celebración de los contratos números 147 y 148, ambos del 31 de diciembre de 2003, por parte de la Empresa de Servicios Públicos del Meta

(EDESA E.S.P.) y la firma de Profesionales Asociados, los cuales, en su orden, tienen por objeto la construcción de la planta de tratamiento de agua potable para el tanque del barrio Villa Modelia y para el tanque del barrio Julio Florez; además, el municipio cuenta con el tanque del barrio Abel Rey, que en la actualidad posee tratamiento externo del agua. Finalmente, precisó que en las muestras inciden factores tales como el material y el estado de las tuberías privadas así como de los tanques de agua de los inmuebles donde aquellas han sido tomadas. III.- EL PACTO DE CUMPLIMIENTO Atendiendo a los dictados del articulo 27 de la ley 472 de 1998, el Despacho sustanciador convocó a las partes a audiencia de pacto de cumplimiento para el 28 de abril de 2004, la cual se declaró fallida debido a la inasistencia de la parte actora. IV.- LOS ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 1.- La parte actora En el escrito de alegaciones señalan que el Decreto 475 del 10 de marzo de 1998 establece los estándares de calidad del agua que se debe suministrar a la comunidad, los cuales no se cumplen en el Municipio de Puerto López, tal como se demostró sumariamente con los análisis de agua aportados al proceso en los que se conceptúa que el agua no es potable, además de ser un hecho notorio que el 80% de las enfermedades intestinales obedecen al consumo de ese líquido que no se encuentra dentro de los referidos estándares. Así mismo, indican que en el oficio de 30 de agosto de 2004 el Hospital Local de Puerto López informa que las enfermedades cuyo posible origen es el consumo de

agua no potable ocupan el primero y tercer lugar entre todos los diagnósticos por consulta externa, y que las mismas son: parasitosos intestinal (873 casos) y diarrea y gastroenteritis de presunto origen (554 casos). 2.- La parte demandada El apoderado del Municipio de Puerto López (Meta) allega escrito de alegatos de conclusión el 7 de septiembre de 2004, en los que estima que la administración ha gestionado la construcción de plantas de tratamiento para los pozos de agua, y que ésta se proporciona dentro de los lineamientos de consumo humano. Advirtió, de otro lado, que “dentro de las pruebas que obran en el expediente sobre estadísticas de las personas afectadas por el consumo de agua contaminada en el Municipio de Puerto López, tales manifestaciones corresponden a la verdad global del municipio, sin que la misma estandarice población urbana, rural, ribereña y demás, situación engañosa, se pretende por los accionantes la orientación sesgada de la prueba se manifiesta con el hecho que el Director del Hospital establezca que existen como lo tabula casos específicos de enfermedades por el consumo de aguas contaminadas, brilla por su ausencia que tales personas sean las que consuman agua proporcionada por el municipio a través del acueducto, por el contrario, dichos estándares de enfermedad probable y posiblemente corresponde al consumo de agua no potable por los pescadores y demás personas que viven en las orillas del río y que consumen aguas de las vertientes naturales, o por otra parte personas de extracción campesina que consumen aguas de pozos o aljibes (sic) sobre los cuales el municipio no tiene ninguna injerencia.” (fls. 112 y 113 cdno. num. 1).

V.- LA PROVIDENCIA APELADA Surtido el trámite de rigor, se profirió la sentencia apelada, en la cual, luego de reseñar la actuación procesal y las pruebas pertinentes, el a quo denegó las pretensiones de la demanda. Para adoptar la anterior decisión el a quo se basó en las siguientes consideraciones: Advirtió, que si bien es cierto dentro del proceso está demostrado que los residentes del Municipio de Puerto López no están recibiendo el agua de la calidad necesaria para el consumo humano directo, como se deduce de los conceptos y diagnósticos emitidos por las diferentes autoridades administrativas y sanitarias de la Secretaria de Salud del Meta, no existe en la actuación prueba suficiente que determine la relación directa existente entre el consumo de agua que suministra el Municipio demandado a sus habitantes y las enfermedades aducidas en la demanda, pues es lo cierto que en concepto emitido por el Director del Centro de Salud de dicha localidad se aduce como posible causa probable de enfermedad el consumo de agua no potable, pero no se afirma concretamente tal situación. De otra parte, señaló que se anexaron al proceso copia de los contratos, números 143 y 147 de 2003, los cuales son demostrativos que la administración municipal no es ajena a esta situación y que ha desplegado una serie de acciones encaminadas a optimizar la prestación del servicio de agua a todos los habitantes, como es la construcción de la planta de tratamiento para la potabilización del agua para los tanques de los barrios Julios Florez y Villa Modelia. Puso de presente, que al no quedar plenamente demostrada la vulneración de los derechos colectivos invocados por la parte actora por un actuar omisivo del

municipio y al no estar probado el nexo de causalidad entre su conducta y la amenaza a la que aluden los demandantes, se impone negar las pretensiones de la demanda. VI-. EL RECURSO Inconformes con la anterior decisión los demandantes la apelaron con el fin de que sea revocada, por considerar que en el expediente se demostró sumariamente a través de distintos análisis que el agua que suministra el municipio demandado no es potable, en particular los análisis números 252, 253 y 254 del 21 de julio de 2004, y además porque es un hecho notorio que el 80% de las enfermedades intestinales obedecen al consumo de ese líquido que no se encuentra dentro de los referidos estándares. Así mismo, indican que en el oficio de 30 de agosto de 2004 el Hospital Local de Puerto López informa que las enfermedades cuyo posible origen es el consumo de agua no potable ocupan el primero y tercer lugar entre todos los diagnósticos por consulta externa, y que las mismas son: parasitosos intestinal (873 casos) y diarrea y gastroenteritis de presunto origen (554 casos). Consideran que si no se garantizan los parámetros mínimos para que el agua sea apta para el consumo humano se pone en condición de riesgo a la comunidad, ya que se pueden generar problemas de salubridad pública. VII-. CONSIDERACIONES 1.- El artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998, en desarrollo del artículo 88 de la Constitución Política, dispone que las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado

anterior cuando fuere posible; y al tenor del artículo 9º ibídem, esas acciones proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos. 2.- De acuerdo con lo anterior, se tiene que los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son los siguientes, a saber: a) una acción u omisión de la parte demandada, b) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, peligro o amenaza que no es en modo alguno el que proviene de todo riesgo normal de la actividad humana y, c) relación de causalidad entre la acción u omisión y la señalada afectación de tales derechos e intereses. 3.- En el presente caso, la vulneración o amenaza de los derechos colectivos objeto de la acción radica, según la parte actora, en el hecho de que el agua que se suministra a los habitantes del Municipio de Puerto López, en el Departamento del Meta, no es apta para el consumo humano, según lo indican los dictámenes aportados con la demanda y que fueron practicados por la Dirección de Promoción y Prevención de la Secretaría de Salud del Departamento del Meta el día 25 de junio de 2003, lo que ha generado afecciones gastrointestinales y brotes en el cuerpo, en especial en la población infantil. 4.- Al efecto se observa que las pruebas de la calidad del agua en cuestión que obran en el proceso indican que al momento de ser tomadas las muestras analizadas la misma no era apta para consumo humano según el Decreto 475 de 1998, sin que la entidad demandada haya demostrado lo contrario, o que con

posterioridad corrigió de manera definitiva esa situación. Es así como mediante oficios de 10 de mayo y 15 de junio de 2004 suscritos por el Secretario de Salud Departamental del Meta, se remiten los informes analíticos de agua para consumo humano practicados sobre muestras tomadas los días 26 de enero (Rad. núms. 32, 33 y 34), 9 de febrero (Rad. núms. 83, 84 y 85), y 27 de abril (Rad. num. 193), todos del 2004, por el Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Meta (fls. 63 a 68 y 83 a 90 cdno. núm. 1), informes en los cuales igualmente se advierte que el agua no es potable. Así mismo, a través de oficio del 28 de julio de 2004 suscrito por el Jefe de Departamento de Promoción y Prevención de la Secretaría de Salud del Meta, se remiten los informes analíticos de agua para consumo humano practicados sobre muestras tomadas el día 21 de julio de 2004 (Rads. núms. 32, 33 y 34) por el Laboratorio de Salud Pública de la Secretaría de Salud del Meta (fls. 94 a 97 cdno. núm. 1), informes en los cuales igualmente se advierte que el agua no es potable y que en el análisis bacteriológico aparecen coliformes. Así mismo, obra a folios 105 a 107 del cuaderno citado el oficio núm. 414 del 30 de agosto de 2004 suscrito por el Gerente del Hospital Local de Puerto López

E.S.E. el que se informa que dentro del listado de morbilidad por consulta externa en el periodo del 1º de enero al 30 de junio de 2004 aparecen las enfermedades de parasitosis intestinal (87 casos) y diarrea y gastroenteritis (554 casos), cuyo posible origen es el consumo de agua no potable. Ahora bien, pese a que del informe anterior puede colegirse que en estricto sentido no existe una relación directa causa - efecto única entre el consumo de agua no potable y la adquisición de enfermedades del aparato digestivo, lo cierto es que la ingestión de agua no apta para el consumo humano, como la que se suministra a los habitantes del Municipio de Puerto López (Meta), sí puede generar tales afecciones. Además de lo anterior, la Sala observa que si bien el 31 de diciembre del 2003, esto es, antes de que se presentara la demanda de acción popular (17 de febrero del 2004), la Empresa de Servicios Públicos del Meta - Edesa E.S.P. (y no directamente el municipio de Puerto López como lo entiende el a quo) celebró con la firma GDC Profesionales Asociados Ltda. los contratos núm. 147 y 148, cada uno por la suma de $317.161.238.oo, con el objeto de construir la planta de tratamiento de agua potable para el tanque del barrio Julio Florez y el tanque del barrio Villa Modelia del Municipio de Puerto López, obras para la cual se fijó un término de ejecución de noventa (90) días contados a partir de la firma del acta de iniciación de la misma, es lo cierto también que no existe en el expediente prueba alguna sobre la efectiva ejecución de tales obras y que, en todo caso, esos

contratos tan sólo se dirigen a una parte de la población del municipio demandado, concretamente la residente en lo barrios antes citados, con exclusión de otros barrios existentes en el municipio, como son por ejemplo los barrios Santander, Porvenir, Gaitán, El Prado y Vergel, que son precisamente a los que se refieren los análisis técnicos antes señalados. En ese orden, es claro que no existe prueba en el expediente que demuestre actividad alguna de esa administración orientada a solucionar la problemática del suministro de agua potable a la totalidad de la comunidad afectada, así como tampoco de plan alguno para la atención básica de la localidad o para mejoramiento de las condiciones necesarias para la adecuada prestación del servicio de acueducto en la misma, ni para el control y seguimiento diario y permanente de la calidad del agua, de modo que lo que se percibe en el proceso es una actitud pasiva de las autoridades municipales frente a las condiciones en que se presta el aludido servicio. Si bien la Sala ha precisado que la gestión de los recursos públicos y de los asuntos a cargo de las entidades estatales, entre ellas las territoriales, está regidas por principios y normas constitucionales, legales y reglamentarias, que hacen de la planeación y del presupuesto los instrumentos rectores de esa gestión, los cuales a su vez están supeditados a las prioridades que resulten de un proceso institucionalizado de participación social y de deliberación en varias instancias, por lo que no es posible que el juez de acción popular se aparte de tales instrumentos y principios, ordenando gastos u obras en contravía de los mismos en el caso concreto de que se trate, ello no excluye el examen de dicha

gestión a la luz de las normas en comento, pues justamente es lo que permite establecer en cada caso si las autoridades responsables del asunto han sido o no diligentes en el manejo de los recursos y medios a su alcance, y por lo tanto si la situación de que se trate es atribuible a una conducta suya, activa o pasiva, o a circunstancias ajenas a ellas o que estén fuera de su alcance, como puede ser una evidente carencia de recursos en un periodo determinado y la imposibilidad de conseguirlos dentro del mismo periodo, para adelantar las diversas actividades encaminadas a corregir dicha situación. En ese orden de ideas, si se halla que la entidad demandada ha tenido a su alcance los recursos o formas de adquirirlos para atender el gasto que demande el asunto y no ha realizado las gestiones conducentes a ello dentro de la normativa que regula el gasto público, como por ejemplo, hacer los estudios debidos y establecer la prioridad del asunto dentro de los que le compete, su inclusión, en armonía con ello, en los planes y proyectos de inversión y en los presupuestos respectivos, así como la adecuada y correcta ejecución de lo presupuestado, no cabe más que deducirle responsabilidad por omisión en la vulneración o amenaza del derecho colectivo de que se trate y disponer lo que técnicamente y jurídicamente sea conducente para hacer cesar la vulneración o evitar el daño a ese derecho colectivo. En el sub lite, no se observa que la situación en comento sea parte de los planes de desarrollo municipal o del presupuesto de la respectiva vigencia fiscal, de los cuales no hay dato alguno, así como tampoco de la realización de estudio alguno encaminado al mejoramiento del acueducto y a garantizar el suministro

permanente de agua potable a toda la comunidad de Puerto López. De esta forma, emerge una conducta omisiva de la Administración municipal, encargada de la prestación del servicio público en comento, que efectivamente ha violado los derechos e intereses colectivos invocados en la acción, toda vez que los documentos allegados al proceso ponen de presente que al momento de ser presentada la demanda y hasta el momento en que se profirió el fallo de primer grado el agua suministrada en la localidad de Puerto López (Departamento del Meta) no era apta para consumo humano. En ese orden de ideas, como quiera que la sentencia apelada no se encuentra acorde con la situación procesal, la Sala la revocará, como en efecto lo hará en la parte resolutiva de este proveído, para en su lugar, proteger los derechos colectivos invocados por la parte actora, como consecuencia de lo cual también se reconocerá a ésta el incentivo económico de que trata el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 en cuantía equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales al resultar la sentencia estimatoria de sus pretensiones. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVÓCASE la sentencia apelada y, en su lugar, AMPÁRANSE los derechos e intereses colectivos de la comunidad del Municipio de Puerto López (Meta) a gozar de un ambiente sano, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, al acceso a los

servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, contemplados en los literales a), g), h), j) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998. En consecuencia, se ordena al Alcalde del mismo municipio efectuar los estudios y las obras que sean pertinentes con el fin de garantizar el suministro efectivo de agua en condiciones aptas para el consumo humano a todos los habitantes de la referida localidad, para lo cual se le concede el término de los seis (6) meses siguientes a la ejecutoria de este proveído. Segundo.- Para garantizar el cumplimiento de este fallo, CONFÓRMASE un comité de verificación integrado por las partes, el Procurador Delegado ante el Tribunal Administrativo del Meta, el Defensor del Pueblo y el Secretario de Salud del Meta. Tercero.- Fíjase como incentivo a favor de la parte actora la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales, la cual deberá ser pagada por el Municipio de Puerto López (Meta). Cuarto.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión celebrada el 9 de febrero del 2006.

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO