CE-50001-23-31-000-1994-00569-01(45229)-2020

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / RECURSO DE

APELACIÓN CONTRA SENTENCIA / COMPETENCIA DEL CONSEJO DE

ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA / APLICACIÓN DE LAS NORMAS

PROCESALES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / VIGENCIA DE LA

NORMA / NORMA VIGENTE / COMPETENCIA OBJETIVA / FACTOR DE

COMPETENCIA / COMPETENCIA POR RAZÓN DE LA CUANTÍA / PROCESO

DE DOBLE INSTANCIA / COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA El artículo 624 del CGP -que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda. Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia -por el factor objetivopor el numeral 8 del artículo 132 del C.C.A. -modificado por el Decreto 597 de 1988-, norma vigente antes de la entrada en aplicación de las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005 y que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006. (…) [P]ara que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 1994 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 9610.000 y

dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada asciende (…) la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 624 / LEY 153 DE 1887 - ARTÍCULO 40 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVILARTÍCULO 20 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOARTÍCULO 132 / LEY 446 DE 1998

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN / CONCEPTO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN

CARGA DE LAS PARTES EN LA ACCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO / CARGA PROCESAL DE LAS PARTES DEL PROCESO /

DERECHO DE ACCIÓN / OPORTUNIDAD DE PRESENTACIÓN DE LA

DEMANDA / EFECTOS DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

DECLARACIÓN OFICIOSA DE LA CADUCIDAD DE LA ACCIÓN /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive. Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 10 del artículo 136 del C.C.A.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 136 NUMERAL 10

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES /

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / CÓMPUTO DEL

TÉRMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CONTROVERSIAS

CONTRACTUALES / LIQUIDACIÓN DE CONTRATO ESTATAL /

LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO / ACTA DE LIQUIDACIÓN

UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL / ACTO ADMINISTRATIVO /

EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO / EJECUTORIEDAD DEL ACTO

ADMINISTRATIVO / DEMANDA EN TIEMPO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA EN TIEMPO / INEXISTENCIA DE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN En el caso concreto, el Contrato de Obra (…) se liquidó mediante Resolución (…). En contra del citado acto administrativo se interpuso recurso de reposición, que fue rechazado por el departamento de Antioquia a través de Resolución (…). [E]l representante legal de la sociedad Construcciones y Equipos S.A. se notificó personalmente de este último acto administrativo, fecha en la que quedó ejecutoriado el mismo, toda vez que no procedían más recursos (...). De modo que la acción de controversias contractuales se interpuso en tiempo.

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / CONTRATISTA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CELEBRACIÓN DE CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / DEPARTAMENTO / ENTIDAD

TERRITORIAL / CONTRATACIÓN POR PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA /

DEMANDADO / PRETENSIONES DE LA DEMANDA La sociedad Construcciones y Equipos S.A. está legitimada en la causa por activa, porque (…) suscribió con el departamento de Antioquia el Contrato de Obra Pública (…). Por su parte, el departamento de Antioquia tiene interés en controvertir -legitimatio ad procesumlas pretensiones de la demanda, por ser la entidad llamada a defender el interés jurídico que se debate en el proceso.

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CELEBRACIÓN DEL CONTRATO DE OBRA

/ PARTES DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTRATACIÓN POR

PARTE DE ENTIDAD PÚBLICA / ENTIDAD TERRITORIAL / DEPARTAMENTO /

CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA / CONSTRUCCIÓN DE VÍA PÚBLICA POR

PARTICULARES / OBJETO DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA /

NORMATIVIDAD DEL CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / RÉGIMEN

CONTRATACIÓN ESTATAL / RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN

ADMINISTRATIVA / RÉGIMEN LEGAL DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA CELEBRADO POR ENTIDAD TERRITORIAL El Contrato de Obra Pública (…) fue suscrito entre el departamento de Antioquiaentidad contratantey la sociedad comercial Construcciones y Equipos S.A. - contratista-. El régimen jurídico aplicable al mencionado contrato administrativosegún la clasificación que incorporaba la legislación anterior a la expedición de la Ley 80 de 1993es el contenido en el Decreto ley 222 de 1983, por tratarse de un acuerdo de voluntades en el que uno de los contratantes era una entidad estatal,

de acuerdo con lo establecido en el inciso tercero del artículo 1º de esa normativa (…) cuando estaba en vigencia esta normativa.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 1 INCISO 3

CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / CONTENIDO DEL CONTRATO / IMPOSICIÓN DE MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATISTA / PLIEGO DE CONDICIONES / REGLAS DEL PLIEGO DE CONDICIONES / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / PAGO DE LA MULTA - Deducción de las sumas que la entidad pública adeudara al

contratista / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / LIQUIDACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL

[L]as partes acordaron expresamente que el departamento de Antioquia podría imponer multas al contratista, en caso de incumplimiento, de conformidad con lo establecido por el pliego de condiciones. (…) [M]ediante Resolución (…), el departamento de Antioquia impuso a la sociedad contratista una multa (…). En el mismo acto administrativo, el departamento de Antioquia resolvió que el valor de la multa impuesta sería deducido por el departamento de las sumas que por cualquier concepto adeudara al contratista. Igualmente, se dispuso adelantar la

liquidación oficial del contrato (…). Posteriormente, el departamento de Antioquia liquidó de oficio, mediante Resolución (…) el Contrato de Obra Pública (…) y, por tanto, ordenó descontar de las sumas a favor del contratista, indicadas en el acta final de obra, el valor de la multa impuesta y contenida en la Resolución.

FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / PROCEDENCIA DE

LA DECLARACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / IMPOSICIÓN DE MULTA /

PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PROCEDIMIENTO

SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL / MULTA /

EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / CLÁUSULAS DEL CONTRATO ESTATAL /

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO /

VENCIMIENTO DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL /

EJECUCIÓN DE LA MULTA / ENTIDAD TERRITORIAL / DEPARTAMENTO / FACULTADES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL El Decreto ley 222 de 1983 (…) artículo 71 (…) regulaba expresamente la competencia de las entidades públicas para imponer de manera unilateral las multas establecidas en el contrato. Entonces, el departamento de Antioquia sí tenía competencia legal y funcional para imponer de forma unilateral la multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., sin tener que acudir al juez de lo contencioso administrativo, por tratarse de un contrato administrativo al que le resultaba aplicable el citado artículo 71.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983 - ARTÍCULO 71

COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / EXIGIBILIDAD DE LA MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA / PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL /

PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA CONTRATACIÓN ESTATAL /

MEDIO COERCITIVO / CUMPLIMIENTO DEL CONTRATO / REITERACIÓN DE

LA JURISPRUDENCIA

[E]s importante verificar si la entidad territorial profirió la multa de forma oportuna, esto es, dentro del límite de competencia temporal (competencia ratione temporis) definido jurisprudencialmente por esta Corporación. Lo anterior, toda vez que la naturaleza jurídica de las multas es de tipo sancionatorio y, además, con una finalidad única y exclusivamente de compulsión, conminación o apremio, pues a través de ellas lo que se busca es que el contratista ejecute y cumpla sus obligaciones contractuales, esto es, que se supere la mora o el incumplimiento parcial.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la oportunidad para imponer multas por incumplimiento del contrato estatal, ver sentencia del 1 de febrero de 2018, Exp.

52549, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.

RÉGIMEN DE CONTRATACIÓN ESTATAL / RESOLUCIÓN SANCIONATORIA

AL CONTRATISTA / PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO EN LA

CONTRATACIÓN ESTATAL / FACULTAD SANCIONATORIA DEL ESTADO /

COMPETENCIA PARA LA EXPEDICIÓN DE LA RESOLUCIÓN

SANCIONATORIA / VIGENCIA DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCIÓN / IMPOSICIÓN DE LA MULTA /

MULTA AL CONTRATISTA / MULTA EN EL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

MULTA EN EL CONTRATO ESTATAL / CLÁUSULA EXORBITANTE DEL

CONTRATO ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO ESTATAL El criterio unívoco de la Corporación ha sido entender que, en vigencia del Decreto ley 222 de 1983, las multas solo se pueden imponer durante la vigencia del contrato, esto es, dentro del plazo de ejecución pactado o acordado por las partes (…). De modo que la Administración solo puede hacer uso de los poderes exorbitantes y de las facultades de dirección durante la vigencia del contrato, excepto cuando se trata de su liquidación unilateral; de hacer efectiva la cláusula penal o de declarar el siniestro de las pólizas que, dada su naturaleza, se presentan después de terminado el plazo del contrato.

FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 222 DE 1983

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de las multas, ver sentencia del 21 de febrero de 1986, Exp. 4550, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 29 de enero de 1988, Exp. 3616, sentencia de 9 de abril de 1992, Exp. 6491, C.P.

Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 15 de febrero 1991, Exp. 5973, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 26 de noviembre de 1996, Exp. 10192,

sentencia del 18 de julio de 1997, Exp. 10703, C.P. Juan de Dios Montes Hernández, sentencia del 1 de octubre de 1992, Exp. 6631, C.P. Carlos Betancur Jaramillo, sentencia del 14 de diciembre de 1994, Exp. 5859, C.P. Daniel Suárez Hernández y sentencia del 29 de enero de 1988, Exp. 3616, C.P. Carlos Betancur Jaramillo.

TÉRMINO CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA DE LA

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / TÉRMINO PARA IMPONER SANCIÓN / TÉRMINO DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA / COMPETENCIA TEMPORAL / MULTA / IMPOSICIÓN DE LA MULTA - Extemporánea / FACULTAD DE IMPOSICIÓN DE MULTA DE LA ENTIDAD ESTATAL / EJECUCIÓN DE OBRA

PÚBLICA / CONTRATO DE OBRA PÚBLICA / EJECUCIÓN DEL CONTRATO

ESTATAL / PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / VENCIMIENTO

DEL PLAZO PARA EJECUTAR CONTRATO ESTATAL / MULTA AL

CONTRATISTA - Improcedente / COMPETENCIA PARA IMPONER MULTAS

UNILATERALMENTE - Inexistente [E]l plazo de ejecución del contrato inició (…), como lo reconoció expresamente el departamento de Antioquia en los actos administrativos demandados. Como consecuencia, la vigencia del contrato se extendió (…). Por consiguiente, la multa impuesta (…) resultó a todas luces extemporánea. (…) [E]l límite temporal para el ejercicio de los poderes excepcionales y de dirección vencía con la finalización del

plazo del contrato, con independencia de que existieran obligaciones pendientes de ejecución, por lo que resultaba artificiosa la distinción entre plazo de vigencia y plazo de ejecución, a efectos de arrogarse la competencia para sancionar al contratista, cuando lo cierto es que el plazo del contrato ya había culminado cinco meses antes. (…) [L]a entidad contratante profirió la multa con falta de competencia, al trasgredir los límites temporales definidos por la ley y la jurisprudencia para el ejercicio de esa potestad (competencia ratione temporis).

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia con aclaración de voto de la honorable

consejera Marta Nubia Velásquez Rico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 50001-23-31-000-1994-00569-01(45229)

Actor: SOCIEDAD CONSTRUCCIONES Y EQUIPOS S.A.

Demandado: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACIÓN

SENTENCIA) Temas: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-competencia temporal (ratione temporis) para la imposición de multas contractuales en vigencia del Decreto ley 222 de 1983 / MULTASfinalidad-competencia de la Administración para su imposición-competencia temporal para imponerlas / PLAZO CONTRACTUAL-límite para imponer las multas contractuales.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia del 6 de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la que se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO El departamento de Antioquia y la sociedad Construcciones y Equipos celebraron un contrato administrativo de obra, que se rigió por el Decreto ley 222 de 1983. En el contrato se incluyó la correspondiente cláusula de multas, de conformidad con el artículo 71 de la citada normativa. El 16 de julio de 1992, la entidad territorial impuso una multa al contratista, a pesar de que el plazo del contrato finalizó el 25 de febrero del mismo año. El contratista demandó la legalidad de los actos administrativos que impusieron y confirmaron la multa, así como de aquel que liquidó de forma unilateral el contrato. Adujo que la multa fue expedida con falta de competencia temporal (ratione temporis).

II. ANTECEDENTES

1. Demanda Mediante escrito del 11 de mayo de 1994 (F. 58 a 74 c. 1.), la sociedad Construcciones y Equipos S.A., a través de apoderado judicial (F. 57 c. 1), presentó demanda de controversias contractuales contra el departamento de Antioquia, para que se accediera a las siguientes pretensiones: Primera. Se declare que el departamento de Antioquia incumplió el Contrato No. 1830-G-91, cuyo objeto era la recuperación y construcción de la carretera Tarazá-Cañón de Iglesias-Santa Rita, municipios de Tarazá e Ituango, por el no reconocimiento de los

extracostos incurridos por el contratista. Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia al pago de los perjuicios ocasionados por dicho incumplimiento, expresados en el daño emergente y el lucro cesante que se logren probar en el proceso, más los intereses moratorios desde el momento en que debió reconocerse tales extracostos. Segunda. Se declare la nulidad de la Resolución No. 348 del 16 de 1992 y de la Resolución No. 0551 del 15 de octubre de 1992, la primera por haber sido impuesta por el departamento de Antioquia sin tener competencia para ello y la segunda por ser confirmatoria de la primera. Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia a la devolución del dinero retenido por concepto de la multa, más el pago de los intereses moratorios desde el momento en que se realizó la retención de tal dinero. Tercera. Se declare la nulidad del acta de finiquito realizada mediante Resolución No. 0334 del 12 de mayo de 1993 en forma unilateral por el departamento de Antioquia-Secretaría de Obras Públicas, y de la Resolución No. 1040 del 29 de diciembre de 1993, por el rechazo del recurso de reposición a pesar de haber sido presentado en tiempo. Que como consecuencia de lo anterior, se condene al departamento de Antioquia al pago de los perjuicios ocasionados por tal rechazo y que corresponden a los conceptos relacionados en la pretensión primera de este capítulo de pretensiones. Cuarta. Que las sumas a que se condene al departamento de Antioquia sean actualizadas para mantener el índice de

devaluación del dinero, de acuerdo con la certificación que para el efecto expida el Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE y el Banco de la República (…). Quinta. Que vencido el término para el cumplimiento de la sentencia, de que trata el artículo 121 del C.C.A., se ordene al departamento de Antioquia a pagar la tasa máxima de intereses moratorios, según certificación expedida por la Superintendencia Bancaria. Petición subsidiaria. En el evento de que no se acepten las anteriores pretensiones, solicito al despacho se tenga en cuenta la siguiente: enriquecimiento sin causa. Se ordene el pago de las sumas objeto de este proceso, más los intereses moratorios comerciales causados desde el día que se hizo exigible la obligación hasta la fecha en que se efectúe el pago, sumas que ingresaron efectivamente al patrimonio de la entidad demandada y no se ha obtenido su pago y, consecuencialmente, se ordene el pago de los perjuicios tanto materiales como morales que se prueben dentro del proceso (F. 66 y 67 c. 1). Como fundamentos fácticos de la demanda se narraron los siguientes: El departamento de Antioquia y la sociedad Construcciones y Equipos S.A. celebraron el Contrato de Obra n.° 1830-G-1991, cuyo objeto fue la recuperación y construcción de la carretera Tarazá-Cañón de Iglesias-Santa Rita, entre los municipios de Tarazá e Ituango. El 2 de mayo de 1991, las partes suscribieron el acta de inicio de la obra, luego de que el contratista recibiera el anticipo correspondiente. Durante la ejecución del contrato se presentaron hechos atribuibles a la

entidad demandada, que produjeron sobrecostos y perjuicios de distinta naturaleza a la sociedad demandante, entre ellos: (i) la interventoría se opuso a la recuperación del afirmado de la vía, para lo cual adujo que ese dinero era mejor emplearlo en la construcción de más tramo de la carretera; (ii) las vías de acceso al sitio donde debía ejecutarse la obra se encontraban en estado deplorable, lo que dificultó el trasporte de materiales; (iii) la interventoría modificó el “alineamiento vertical subiendo la rasante original, con lo cual disminuyó la explanación”, de allí que los 7 kilómetros que se tenían presupuestados construir variaron a 13; y aunque la inversión era la misma, el tiempo de ejecución resultó mayor, pues a menor explanación el rendimiento del equipo disminuyó y (iv) la interventoría ordenó al contratista devolverse del K6+600 con maquinaria y equipo al K2+600 para la construcción de un pontón, instrucción que fue acatada por la sociedad demandante. La sociedad solicitó a la interventoría que tramitara ante el departamento de Antioquia una adición del contrato en plazo y en valor de $29717.042; no obstante, la petición fue denegada mediante comunicación del 25 de febrero de

1992. Como consecuencia, ese mismo día venció el plazo del contrato.

Mediante Resolución n.° 0348 del 16 de julio de 1992, el departamento de Antioquia le impuso a la sociedad demandante una multa por valor de $6 714.519. La sanción contractual se fundamentó en la supuesta demora en la entrega de las obras objeto del contrato. La firma contratista interpuso recurso

de reposición contra el citado acto administrativo. El departamento de Antioquia, a través de Resolución n.° 551 del 15 de octubre de 1992, confirmó integralmente la Resolución n.° 0348. El 12 de mayo de 1993, mediante Resolución n.° 0334, la entidad territorial demandada liquidó unilateralmente el Contrato de Obra n.° 1830-G-91, ya que no existió acuerdo entre las partes para realizar la liquidación de forma bilateral. La sociedad interpuso recurso de reposición contra el anterior acto administrativo; sin embargo, la entidad demandada lo confirmó a través de Resolución n.° 1040 del 29 de diciembre de 1993. Como fundamento jurídico de la demanda, la parte actora adujo que el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992 y, por consiguiente, todo lo que ocurriera después de esa fecha estaba por fuera de la vigencia del negocio jurídico. Indicó que, según la jurisprudencia de esta Corporación, los poderes excepcionales y sancionatorios -como las multasno podían ejercerse por fuera de la vigencia del negocio jurídico, porque precisamente la imposición de las multas tenía como objetivo “ejercer presión al contratista para que se lleve a cabo la ejecución del contrato”. En tal virtud, precisó que la multa fue impuesta cuatro meses y medio después de la terminación del plazo contractual, de allí que el departamento de Antioquia carecía de competencia para expedir las resoluciones demandadas.

2. Trámite en primera instancia Mediante providencia del 24 de mayo de 1994, el tribunal de primera instancia admitió la demanda y ordenó su notificación a la entidad demandada y al

Ministerio Público (F. 76 c. 1). El departamento de Antioquia contestó la demanda para oponerse a las pretensiones formuladas. No propuso nominalmente excepciones, pero sí indicó que los actos administrativos fueron expedidos con competencia y con apego a las normas legales y contractuales vigentes. Indicó que no era válido afirmar que el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992, ya que esa fecha hacía referencia al término de ejecución de la obra, no así a la vigencia del negocio jurídico, por lo que la multa se impuso oportunamente (F. 79 a 84 c. 1). Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 12 de octubre de 1994 (F. 152 c. 1), el tribunal de primera instancia, mediante auto del 9 de julio de 2007, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto (F. 258 c. 1). La parte actora alegó que si bien no se logró demostrar los perjuicios sufridos por el incumplimiento atribuible a la entidad demandada, no podía desconocerse que la sanción contractual impuesta por esta fue abiertamente extemporánea y, por tanto, debía declararse su nulidad (F. 260 a 264 c. 1). La demandada manifestó que, contrario a lo afirmado por la demandante, el plazo contractual venció el 7 de enero de 1994, fecha en la cual se notificó el acto administrativo que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el contratista contra el acto de liquidación unilateral del contrato. Reiteró que el plazo de

ejecución es distinto al plazo del contrato, por lo que para el momento de imposición de la multa no había fenecido el negocio jurídico. Finalmente, sostuvo que el contratista no incurrió en sobrecostos que generaran un desequilibrio económico del contrato (F. 265 a 272 c. 1). El Ministerio Público guardó silencio.

3. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 6 de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia resolvió lo siguiente (F. 273 a 281 c. ppal.): Primero. Declárase la nulidad de las Resoluciones Nros. 0348 del 16 de julio de 1992, 0551 del 15 de octubre del mismo año, expedidas por el departamento de Antioquia, con las cuales se sancionó con multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A.

Segundo. Declárase la nulidad parcial de la Resolución No. 0334 del 12 de mayo de 1993, por medio de la cual se liquidó de oficio el contrato materia de pronunciamiento en cuanto descontó el valor de la multa impuesta a la sociedad contratista. Tercero. En consecuencia de las anteriores declaraciones, ordénese la devolución del dinero retenido por el departamento de Antioquia por concepto de la multa a la sociedad Construcciones y Equipos S.A., al momento de la liquidación del contrato, suma que deberá actualizarse al momento de su pago, y se le deberán aplicar los intereses consagrados en el artículo 1617 del Código Civil. Cuarto. Dese cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 177

del C.C.A. Quinto. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del C.C.A., subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condena en costas (F. 280 y 281 c. ppal.). El a quo advirtió que el estatuto contractual vigente para la fecha de celebración del contrato era el Decreto ley 222 de 1983. Como consecuencia, el departamento de Antioquia estaba facultado normativamente para imponer multas al contratista sin necesidad de acudir al juez del contrato. Sin embargo, el plazo contractual venció el 25 de febrero de 1992; los trabajos finales concluyeron el 12 de mayo siguiente y la multa se impuso el 16 de julio del mismo año, por lo que la misma era extemporánea y, por tanto, fue impuesta sin competencia temporal. Finalmente, concluyó que no era viable que la Administración “impusiera una multa luego del vencimiento del término de ejecución del contrato, en cuanto el fin mismo de la sanción era persuadir al cumplimiento de las obligaciones del contratista, lo que era inocuo luego de la terminación del mismo”.

4. El recurso de apelación Inconforme con la decisión, la demandada interpuso de forma oportuna recurso de apelación, que fue concedido por el a quo mediante proveído del 25 de julio de 2012 -una vez agotado el requisito de la conciliación de que trataba el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010- (F. 296 c. ppal.) y admitido por esta Corporación a través de auto del 22 de noviembre de 2012 (F. 300 c. ppal.).

El departamento de Antioquia manifestó que la sentencia de primera instancia

cometió un yerro al asimilar el plazo de ejecución con el de vigencia del contrato, en tanto que este último se extendía hasta la fecha de liquidación del contrato. Agregó que no puede tenerse la liquidación del contrato como una etapa extraña, ajena o independiente al plazo contractual. En su criterio, una vez fenecido el plazo de ejecución, la administración pública continúa con competencia para exigir y evaluar el cumplimiento del contrato y, por ende, para establecer si es o no satisfactorio. Dado que existe la diferenciación entre plazo de ejecución y plazo de vigencia, es válido sostener que mientras subsista la obligación de las partes de liquidar el contrato -bilateral o unilateralmentees posible imponer las multas que se encuentren pactadas en el negocio jurídico.

5. El trámite en segunda instancia En auto del 31 de enero de 2013 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto en esta instancia (F. 302 c. ppal.).

En esta etapa, la parte actora adujo que las multas solo podían imponerse dentro del término contractual, esto es, dentro del plazo contractual y sus adiciones, de modo que un apremio de este tipo por fuera del período establecido derivaría en un vicio de anulabilidad del correspondiente acto administrativo (F. 303 a 306 c. ppal.). La demandada y el Ministerio Público guardaron silencio (F. 307 c. ppal.).

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala El artículo 624 del CGP -que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887establece que los recursos interpuestos se regirán por la ley vigente al momento

de su presentación y la competencia se definirá de acuerdo con las reglas vigentes al momento de formulación de la demanda. Como consecuencia, en el caso concreto la cuantía se establece bajo la vigencia del numeral 2 del artículo 20 del C.P.C. y la competencia -por el factor objetivopor el numeral 8 del artículo 132 del C.C.A. -modificado por el Decreto 597 de 1988-, norma vigente antes de la entrada en aplicación de las reglas de competencia contenidas en la Ley 446 de 1998, puestas en vigencia anticipada por la Ley 954 de 2005 y que entraron a regir plenamente a partir del 1º de agosto de 2006. Teniendo en cuenta lo anterior, para que un proceso de controversias contractuales iniciado en el año 1994 tuviera apelación ante el Consejo de Estado, la cuantía debería ser equivalente o superior a 9610.000 y dado que, en el caso concreto, la pretensión mayor individualmente considerada asciende a $332 600.0001, la Sala tiene competencia funcional para conocer del mismo.

2. Ejercicio oportuno de la acción La caducidad es la sanción que consagra la ley por el ejercicio tardío del derecho de acción, esto es, la desatención de los plazos y términos definidos en el ordenamiento jurídico para la presentación oportuna de la correspondiente demanda. Además, se trata de un presupuesto procesal que puede ser declarado de oficio, inclusive.

Para casos como el analizado, la norma de caducidad aplicable es la contenida en el numeral 10 del artículo 136 del C.C.A., según la cual: 1 Por concepto de perjuicios materiales derivados de los sobrecostos alegados en la demanda (F.

180 c. 1).

10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.

En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así: (…) d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liqu