CE-50001-23-31-000-1995-04738-01(20402)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., 22 de junio 2011

Radicación número: 500012331000199504738 01

Expediente número: 20.402

Actor: Vicente Montes Osorio

Demandados: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec y otro Naturaleza: Controversias contractuales (Apelación Sentencia) La Sección Tercera del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 18 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso 1 El señor Vicente Montes Osorio celebró un “contrato de obra pública– precios unitarios con fórmula de reajuste” con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia para la construcción de la segunda torre del Palacio de Justicia de Villavicencio, en desarrollo del cual hubo lugar a un número plural de reajustes al precio cuyo pago se persigue a través de este proceso.

II. Lo que se pretende 2 El 3 de abril de 1995, a través de apoderado judicial, el señor Vicente Montes Osorio, en ejercicio de la acción de controversias contractuales, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Meta en contra del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario–Inpec y de la Nación–Consejo Superior de la Judicatura, para que (i) se las declarara administrativamente

responsables por no haber reconocido y pagado las actas de reajuste y el contrato adicional del “contrato de obra pública – precios unitarios con fórmula de reajuste No. 000351 suscrito el día 10 de diciembre de 1991”; (ii) se liquidara el contrato referido y el contrato adicional; (iii) se las condenara al pago de $26 615 218 49 que equivalen a la suma de: a) el acta de reajuste número 4 al acta de recibo parcial de obra número 4 del contrato de obra pública 351–91, por valor de $4 406 410 21; b) el acta de reajuste número 5 al acta de recibo parcial de obra número 3 del contrato 351, por valor de $1 064 731 43; c) el acta de reajuste número 1 al acta de recibo parcial de obra número 1 del contrato adicional número 001, por valor de $1 431 757 05; d) el acta de reajuste número 2 al acta de recibo parcial de obra número 2 del contrato adicional número 001, por valor de $19 712 319; (iv) se actualizara la condena y se pagaren intereses (folios 95–108, cuaderno 1).

III. Trámite procesal 3 Una vez admitida la demanda por parte del Tribunal Administrativo del Meta (folios 109–110, cuaderno 1) y debidamente notificada a la Nación– Consejo Superior de la Judicatura (folio 111, cuaderno 1) y al Inpec (folio 178, cuaderno 1), las entidades procedieron con la contestación. La primera argumentó, mediante apoderado judicial, que no había intervenido de forma

alguna en el contrato, puesto que todo había sido adelantado por parte del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y, por consiguiente, excepcionó falta de legitimación por pasiva (folios 136–142, cuaderno 1). El Inpec, mediante apoderado judicial, afirmó que las actas sobre las cuales el actor fundamenta su reclamación no son válidas, dado que no están suscritas por el “coordinador de la obra” y no cuentan con el “visto bueno del Jefe de la División Técnica del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia”; también afirmó que las actas “no fueron recibidas por parte del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia” (folios 185–188, cuaderno 1). 4 La sentencia proferida por Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá, comprendió las siguientes decisiones: (i) declaró la prosperidad de la excepción de falta de legitimación por pasiva propuesta por el Consejo Superior de la Judicatura, en atención a que se demostró en el proceso que la entidad “no suscribió contrato alguno con el hoy demandante, como tampoco obra prueba de la cesión del mismo, para llamarla a responder por las reclamaciones que en su etapa de ejecución presentó el contratista”; (ii) denegó las pretensiones de la demanda porque el “Acta de recibo final y liquidación del contrato administrativo de obra pública No. 351 de 1991 … fue firmada por el contratista sin hacer salvedades, objeciones o manifestaciones de desacuerdo o reclamaciones de dineros pendientes o actas y cuentas de cobro no pagadas por la administración”; (iii) en el mismo sentido, fundamentó la denegación de las pretensiones en que las actas por

las cuales demanda el actor “carecen de vinculación jurídica” porque “solo aparecen firmadas por el contratista y sin constancia de recibo por parte de la administración” y “no obra en el proceso constancia o prueba según la cual pueda afirmarse que la administración haya conocido en su oportunidad las obras que se dice corresponden a las actas referenciadas en la reclamación que hoy se pretende por vía jurisdiccional” (folios 262–275, cuaderno principal). 5 El actor presentó recurso de apelación en contra de la sentencia (folio 276, cuaderno principal) y lo sustentó en su debida oportunidad (folios 286–288, cuaderno principal). Argumentó principalmente que el acta no era una liquidación final en virtud de la cual se diera finiquito a la relación sino que consistió en el “recibo final del contrato”. Atribuyó la falta de suscripción de las actas de reajuste y la supuesta falta de recepción de las mismas por parte de la entidad estatal a la negativa de los “funcionarios estatales … en razón a que no hicieron la respectiva reserva presupuestal”.

CONSIDERACIONES

I. Competencia 6 La Sala observa que es competente para resolver el asunto sub judice, iniciado en ejercicio de la acción de controversias contractuales, toda vez que la pretensión mayor, referida a los supuestos perjuicios materiales asciende a $26 615 218 49 y excede la suma $9 610 000, la cual correspondía a la cuantía exigida el 3 de abril de 1995, fecha de presentación de la demanda, para que un juicio de esta naturaleza tuviera doble instancia.

Desde la perspectiva material, la competencia del Consejo de Estado se

limita a la reclamación económica en contra del Inpec, puesto que en el recurso de apelación no se impugnó la decisión tomada en primera instancia de declarar la prosperidad de la excepción por falta de legitimación por pasiva a favor del Consejo Superior de la Judicatura.

II. Hechos probados 7 De conformidad con las pruebas incorporadas al expediente, las cuales se encuentran en estado de valoración puesto que fueron allegadas en cumplimiento de los presupuestos procesales, los hechos que dan lugar a la presente actuación y que resultan relevantes para su decisión, se pueden resumir de la siguiente forma: 7.1 El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y el ingeniero Vicente Montes Osorio, celebraron el “CONTRATO NUMERO 000351”, de fecha 10 de diciembre de 1991, cuyo objeto comprendía la “CONTINUACIÓN DE LA CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA TORRE DEL PALACIO DE JUSTICIA DE VILLAVICENCIO” por un valor de “$180’781.578,77” (copia auténtica del contrato, folios 3–11, cuaderno 1). En la cláusula vigésima novena, en los parágrafos primero y segundo se dispuso la fórmula de liquidación de los “reajustes sobre los precios pactados”1. 7.2 El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y el ingeniero Vicente Montes Osorio celebraron el “CONTRATO ADICIONAL EN VALOR Y PLAZO NUMERO 001 DE 1992, AL PRINCIPAL 351 DE 1991”, por medio del cual se adicionó en la suma de “$89’882.898,96” (copia auténtica del contrato, folios

13–20, cuaderno 1). 7.3 El Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia y el ingeniero Vicente Montes Osorio suscribieron el día 2 de abril de 1993 el “ACTA DE RECIBO FINAL Y LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA No. 351 de 1991 ADICIONAL EN VALOR Y PLAZO No. 001 DE 1 “CLAUSULA VIGESIMA NOVENA: PRECIOS UNITARIOS: (…) PARAGRAFO PRIMERO: El FONDO aceptará reajustes sobre los precios pactados en esta cláusula, de acuerdo a la siguiente fórmula matemática: P=Po (I/Io) donde P = valor del acta reajustada. Po = valor del acta sin reajuste. I = Indice del mes anterior a aquel en que se pague el acta. Io = Indice del mes en que se presenta la propuesta. P-Po = Valor del reajuste. Nota: Indice es el Indice general de la construcción publicado por CAMACOL.

PARÁGRAFO SEGUNDO: Previamente a la aplicación de la fórmula de reajuste pactado se deducirá del valor del acta el porcentaje correspondiente a la amortización del anticipo.” 1992”, en la cual se manifestó expresamente que “[E]l contrato fue ejecutado a cabalidad por el contratista en la totalidad de las obras contratadas” y que “[L]os reajuste de los contratos No. 351-91 y Adicional No. 001-92, se liquidaron de acuerdo con lo establecido en la Cláusula Vigésima Novena – Parágrafo Primero y Segundo” (copia auténtica, folios 202–206, cuaderno 1).

7.4 El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec fue creado por la fusión de la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia por el Decreto 2160 de 19922 y se constituyó como un “establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa” 3, el cual sustituyó “para todos los efectos legales” al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia4.

III. Problema jurídico 8 La Sala debe determinar si la entidad demandada está obligada a pagar alguna suma de dinero a favor del demandante por concepto de los reajustes del contrato de obra y de su adicional, habida consideración de lo dispuesto en el acta de liquidación del contrato.

IV. Análisis de la Sala 2 Artículo 1. “Fusión. Fusiónase la Dirección General de Prisiones Ministerio de Justicia con el Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, entidad que se denominará en adelante Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Inpec.” 3 Artículo 2. “Naturaleza. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Justicia, con personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa.” 4 Artículo 33. “Sustitución. El Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario sustituirá, para todos los efectos legales, a la Dirección General de Prisiones del Ministerio de Justicia y al Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia.” 9 La liquidación bilateral de un contrato estatal ha sido entendida por parte de la Sección Tercera, de manera reiterada y pacífica, como “una actuación

administrativa posterior a su terminación normal o anormal, cuyo objeto es el de definir si existen prestaciones, obligaciones o derechos a cargo de las partes, hacer un balance de las cuentas y proceder a las reclamaciones, ajustes y reconocimientos a que haya lugar, para así dar finiquito y paz y salvo a la relación negocial”5. 10 El efecto vinculante del acuerdo o convención de liquidación de un contrato ha sido deducido, entre otras normas, del artículo 1602 del Código Civil –en virtud del cual aquello dispuesto en una convención constituye una obligación para las partes que solo puede ser invalidada por causas legales o por el consentimiento de los mismos contrayentes– y del artículo 1603 –que impone a los contrayentes las obligaciones que se derivan de la buena fe, como son en este caso concreto, las de no actuar en contra de los propios actos–6. Ahora bien, dada su naturaleza jurídica convencional, el acuerdo de liquidación de un contrato puede estar afectado por las causales de nulidad absoluta, evento en el cual habrá de declararse; por los vicios del consentimiento, lo que lo hace susceptible de la anulación correspondiente; o puede comprender cláusulas que excluyan de la liquidación ciertos derechos y obligaciones respecto de los cuales no se extiende el finiquito o terminación 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente No. 16.370, C.P. Ruth Stella Correa. En el mismo sentido: Sentencia de abril 10 de 1997, expediente No. 10.608, C.P. Daniel Suárez

Hernández: “La liquidación final del contrato tiene como objetivo principal, que las partes definan sus cuentas, que decidan en qué estado queda después de cumplida la ejecución de aquél; que allí se decidan todas las reclamaciones a que ha dado lugar la ejecución del contrato, y por esa razón es ese el momento en que se pueden formular las reclamaciones que se consideren pertinentes. La liquidación finiquita la relación entre las partes del negocio jurídico, por ende no puede con posterioridad demandarse reclamaciones que no hicieron en ese momento”. Este pronunciamiento fue recogido y reiterado en la sentencia del 9 de marzo de 1998, expediente No. 11.101, C.P. Ricardo Hoyos Duque; también por la sentencia del 4 de diciembre de 2006, expediente No. 15.239, C.P. Mauricio Fajardo: “Liquidación bilateral.

Corresponde al balance, finiquito o corte de cuentas que realizan y acogen de manera conjunta las partes del respectivo contrato, por tanto, esta modalidad participa de una naturaleza eminentemente negocial o convencional.” 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de julio de 2005, expediente No. 14.113, C.P. Alier Hernández; y sentencia de 29 de agosto de 2007, expediente No. 14.854, C.P. Mauricio Fajardo. bilateral, lo que posibilita que en relación con tales eventos se adelante una reclamación judicial ulterior7. 11 En relación con los efectos liberatorios que tiene el acta de liquidación bilateral respecto de las obligaciones recíprocas que emergen del contrato – los cuales constituyen los fundamentos principales de la decisión denegatoria

impugnada– ha dicho la Sala, en una posición también reiterada y pacífica, que “no podrá pretenderse la revisión o reclamación judicial de aspectos resueltos en la liquidación del contrato o sobre aspectos acerca de los cuales nada se dijo y que no se condicionaron por el contratista a futuro debate”8, puesto que “la acción contractual sólo puede versar sobre aquellos temas en los cuales el demandante manifestó su desacuerdo al momento en que se realizó la liquidación final del contrato por mutuo acuerdo” 9, de suerte que “si no se deja salvedad en el acta en relación con reclamaciones que tengan cualquiera de las partes, no es posible que luego se demande judicialmente el pago de prestaciones surgidas del contrato”10 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 11 de febrero de 2009, expediente No. 16.023, C.P. Ramiro Saavedra Becerra. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de septiembre de 2001, expediente No. 14.582, C.P. Ricardo Hoyos Duque: “El alcance de la diligencia de liquidación del contrato, el cual está señalado por el art. 289 del decreto ley 222 de 1983 (norma aplicable a los contratos comprometidos en este proceso), hoy en términos similares en el art. 60 de la ley 80 de 1993, en cuanto establece que el acta de liquidación del contrato debe contener las sumas de dinero recibidas por el contratista, la ejecución de las prestaciones a su cargo, las obligaciones a cargo de las partes, las

indemnizaciones a favor del contratista, los acuerdos, conciliaciones y transacciones, permite concluir que una vez firmada por las partes sin condiciones ni reparos expresos, cierra el camino para su revisión judicial. De ahí que la reiterada jurisprudencia de la Sala haya sostenido que una vez liquidado el contrato por el mutuo acuerdo de las partes, dado su carácter bilateral, tal acto no es susceptible de enjuiciarse ante el órgano jurisdiccional, a menos que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) o cuando dicha liquidación se haya suscrito con salvedades o reparos por alguna de ellas en el mismo momento de su firma. En otras palabras, no podrá pretenderse la revisión o reclamación judicial de aspectos resueltos en la liquidación del contrato o sobre aspectos acerca de los cuales nada se dijo y que no se condicionaron por el contratista a futuro debate. Lo anterior significa que la liquidación de un contrato queda en firme y por lo tanto no puede ser impugnada judicialmente…”. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 4 de diciembre de dos mil seis (2006), radicación No. 16751, actor Javier Alonso Quijano, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de 4 de junio de 2008. Expediente No. 16.293. C.P. Ruth Stella Correa; en idéntico sentido, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 20 de septiembre de 2007, expediente No. 16.370. C.P. Ruth Stella Correa.

12 Frente al caso concreto, la Sala observa que en el “ACTA DE RECIBO FINAL Y LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO DE OBRA PÚBLICA No. 351 de 1991 ADICIONAL EN VALOR Y PLAZO No. 001 DE 1992”, que a continuación se transcribe parcialmente, aparecen declaraciones expresas de las partes en el sentido de reconocer unos pagos a cargo de la entidad contratante y a favor del contratista. Así, al referirse a los reajustes de los contratos –párrafo 7.3–, dentro del acta se manifestó que se liquidaron “según las siguientes actas” VALOR REAJUSTES ACTAS Nos. 01, 02 y 03 DEL CONTRATO No. 351-91 $14.481.229.84

REAJUSTES CANCELADOS $14.481.229.84

POR CANCELAR AL CONTRATISTA REAJUSTES ACTAS Nos. 04 y 05 DEL CONTRATO No. 351-91 $ 5.471.141.64

POR CANCELAR

AL CONTRATISTA REAJUSTES

ACTAS No. 01 DEL CONTRATO ADICIONAL No. 001-92 $ 1.431.757.05

POR CANCELAR

AL CONTRATISTA REAJUSTES

ACTA DE RECIBO FINAL

No. 02 DEL CONTRATO ADICIONAL

No. 001-92 (ESTE VALOR ES

APROXIMADO YA QUE DICHA ACTA

NO HA SIDO CANCELADA) $16.187.873.53

REAJUSTES POR CANCELAR $23.090.772.22” 13 Es claro que en el texto del acta y en el de la demanda, las sumas corresponden a los mismos conceptos y casi a los mismos valores: (i) en la

demanda se indica que se debe al contratista el acta de reajuste número 4 al acta de recibo parcial de obra número 4 del contrato de obra pública 351–91, por valor de $4 406 410 21 y el acta de reajuste número 5 al acta de recibo parcial de obra número 3 del contrato 351, por valor de $1 064 731 43 y así está reconocido en el acta de liquidación, en la cual se precisa que por tales conceptos el valor adeudado asciende a una suma total de $5 471 141 64; (ii) en la demanda se reclama el pago de la suma comprendida en el acta de reajuste número 1 al acta de recibo parcial de obra número 1 del contrato adicional número 001, por valor de $1 431 757 05 y así está reconocido de manera idéntica en cuanto a concepto y valor en el acta de liquidación; (iii) en la demanda se pide el reconocimiento y pago del acta de reajuste número 2 al acta de recibo parcial de obra número 2 del contrato adicional número 001, por valor de $19 712 319 y en el acta de liquidación, por idéntico concepto se reconoce un valor de $16 187 873 53. El valor total que se demanda es de $26 615 218 49, pero no obran en el expediente pruebas con base en las cuales se pueda concluir que la suma debida es esa, dado que el acta transcrita limita la suma adeudada por la entidad demandada a $23 090 772 22. 14 En consecuencia, el texto del acta no ofrece duda, ambigüedad ni vacío alguno frente al reconocimiento expreso que ahí se hace de las deudas a

cargo de la entidad demandada por concepto de los reajustes, de suerte que el efecto vinculante del acuerdo o convención de liquidación indica que la suma adeudada era de $23 090 772 22. 15 En el proceso iniciado en el caso concreto se buscaba la declaración de responsabilidad de la entidad estatal por no haber reconocido ciertas sumas de dinero, se pretendía la liquidación del contrato y la condena al pago correspondiente –párrafo 2–, cuestiones todas que no son procedentes, puesto que los hechos probados acreditan con claridad que el contrato ya había sido liquidado y que las sumas se habían reconocido. Es decir, en atención a que las partes habían llegado a un acuerdo vinculante, sin salvedades, respecto de las deudas que a favor del contratista tenía la entidad estatal, no había relación de derecho alguna que se pusiera en duda o que se discutiera, susceptible de ser resuelta mediante la acción de controversias contractuales, razón por la cual la Sala confirmará la sentencia impugnada, denegatoria de las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 18 de enero de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo de Descongestión con sede en Bogotá.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE

Stella Conto Díaz del Castillo Presidente Ruth Stella Correa Palacio Danilo Rojas Betancourth