CE-50001-23-31-000-1996-5561-01(13573)-2003

SANEAMIENTO DE IMPUGNACIONES - No era aplicable respecto de actos liquidatorios en firme / IMPUGNACIONES CONTRA LIQUIDACIONES OFICIALES TRIBUTARIAS - El saneamiento de impugnaciones de la Ley 223 de 1995 no cubría aquellas que ya hubieran sido decididas en forma definitiva / PROCESOS DE COBRO COACTIVO - No estaban amparadas por el saneamiento de impugnaciones de la Ley 223 de 1995 / SITUACION JURIDICA CONSOLIDADA - Comprende las que han sido decididas en forma definitiva: obligaciones en cobro coactivo Como puede advertirse, a la fecha de expedición de la Ley 223 de 1995, el 22 de diciembre, la contribuyente no estaba impugnando ante la administración ningún acto sobre liquidación del tributo pues éste estaba determinado mediante acto en firme. Es decir que su situación estaba consolidada para esa fecha, y ni siquiera le era posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para impugnar las liquidaciones oficiales de revisión, por haber operado la caducidad de la acción frente a tales actos. De otra parte la ley se refiere a impugnaciones que se encuentren en debate o exista la posibilidad jurídica de debatirlas cuando entró en vigencia la ley y no como lo sostiene el recurrente, a objeciones que se formularon sobre liquidación del impuesto en oportunidades anteriores, y que para el momento de expedición de la ley ya habían sido decididas en forma definitiva. Además el beneficio de impugnación no lo previó el legislador para los contribuyentes a quienes se les estaba realizando cobro coactivo, por cuanto lo

que se pretendía con el mencionado beneficio era terminar la discusión con la Administración sobre los conceptos previstos en la ley, que en el caso del proceso coactivo ya han sido definidos. Por todo lo analizado, es intranscendente para el caso que cuando se presentó la solicitud para acogerse al beneficio, aun no hubiere operado la caducidad para demandar los actos administrativos que decidieron las excepciones en el proceso de cobro coactivo, pues como ya se indicó el contenido de la obligación tributaria estaba definido y ya no podía ser objeto de controversia ni en la vía administrativa ni en la judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D.C., diciembre cinco (5) de dos mil tres (2003) Radicación número: 50001-23-31-000-1996-05561-01(13573)

Actor: SODEAM LTDA.

Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES

Referencia: Apelación. Saneamiento de impugnaciones FALLO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante contra la sentencia de 16 de julio de 2002 del Tribunal Administrativo del Meta, desestimatoria de las súplicas de la demanda en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por medio los cuales se impidió el saneamiento de las obligaciones fiscales a cargo de la actora derivadas de las declaraciones de renta por los años 1989 y 1990.

ANTECEDENTES

La sociedad SODEAM LTDA. presentó su declaración de renta y patrimonio correspondiente a los años fiscales de 1989 y 1990 y realizó sus pagos respectivos. Debido a denuncias de terceros, la demandada realizó inspecciones tributarias con el fin de corroborar la información contenida en las citadas declaraciones, luego de las cuales expidió los requerimientos ordinarios y especiales de conformidad con el Estatuto Tributario La sociedad actora respondió oportunamente a los requerimientos y la Administración tributaria expidió las liquidaciones de revisión (Nos. 10013 y 10014 de octubre 23 de 1993) respectivamente, las cuales fueron recurridas por la contribuyente y decididas por la demandada en forma desfavorable mediante las Resoluciones 014 y 015 de noviembre 17 de 1994. En vista de que las obligaciones tributarias liquidadas oficialmente no fueron canceladas por la demandada, la Administración Tributaria procedió a cobrarla por vía coactiva mediante el procedimiento administrativo contemplado en el artículo 823 y siguientes del Estatuto Tributario, para lo cual expidió el mandamiento de pago No. 0098 de julio 28 de 1995 por un valor de $89.300.000 mas los intereses moratorios causados por las deudas ocasionadas entre 1989 y 1990. La sociedad actora mediante apoderado presentó las excepciones de fondo contra el mandamiento de pago que fueron denegadas por la División de Cobranzas de la Administración de Impuestos Nacionales de Villavicencio. Inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso el recurso de reposición que fue desatado mediante la resolución No. 001 de diciembre 7

de 1995 en el sentido de confirmar la decisión impugnada. La demandante se abstuvo de acudir ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones que negaron las excepciones por cuanto el Congreso de la República expidió la ley 223 de 1995 por medio de la cual se concedió en favor de los deudores morosos una amnistía tributaria si se acogían a los mandatos del artículo 245 de la misma que consistía en pagar el 50% del mayor impuesto establecido en las liquidaciones de revisión, si reunían otros requisitos allí fijados en forma adicional. En virtud de la expedición de la precitada ley, la sociedad actora el 11 de enero de 1996, se dirigió a la Administración Tributaria para manifestarle su deseo de acogerse al beneficio de saneamiento. El 27 de febrero de 1996, la parte demandada profirió las Resoluciones Nos. 001 y 002 mediante las cuales niega las peticiones sobre saneamientos solicitados por la actora. LA DEMANDA Mediante apoderado la sociedad SODEAM LTDA., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A. solicita la nulidad de las Resoluciones 001 y 002 de febrero 27 de 1996 por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales de Villavicencio, impidió el saneamiento de las obligaciones fiscales a cargo de la actora derivadas de las declaraciones por los años gravables 1989 y 1990. Como restablecimiento del derecho solicita que se declare que la sociedad SODEAM LTDA es beneficiaria del saneamiento de

impugnaciones consagrado en la ley 223 de 1995. Considera violados los artículos 2, 4, 6, 13 y 228 de la Constitución por cuanto la Administración Tributaria obstaculizó el ejercicio del derecho consagrado en la reforma tributaria en favor de la demandante en la medida en que adoptó decisiones administrativas arbitrarias y con evidente desviación de poder. Agrega que la demandada extralimitó sus funciones al expedir las resoluciones acusadas por cuanto no siguió los parámetros establecidos en el ordenamiento jurídico en especial en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 al impedir que el contribuyente moroso se pusiera a paz y salvo con el Tesoro Nacional. Afirma que la Administración violó igualmente el artículo 27 del Código Civil por cuanto hizo una discriminación odiosa entre contribuyentes morosos con derecho a sanear sus deudas frente a los morosos y en estado de cobro administrativo, lo que trae como consecuencia la violación del artículo 13 de la Constitución Política. Igualmente indica que el acto demandado desconoce el artículo 228 de la Constitución Política y el 4º del Código de Procedimiento Civil por cuanto sacrificó el derecho sustancial e hizo prevalecer el procedimiento e ignoró el espíritu de la norma a la cual estaba dando aplicación. Manifiesta que la discriminación de la que fue objeto la actora se debió a una interpretación amañada de las normas con el fin de impedir que sus beneficiarios sean amparados por las mismas. Alega que los actos administrativos demandados no aceptaron, ni rechazaron las peticiones de la sociedad demandante, solo se conformaron con negar la solicitud de la contribuyente consistente en el desistimiento,

omisión que constituye una irregularidad procedimental que genera una nulidad, ya en su parecer la Administración fue incongruente en la expedición de las resoluciones acusadas como quiera que no existió consonancia entre lo resuelto y lo solicitado. Estima que se incurrió en la violación del artículo 305 del Código de Procedimiento Civil toda vez que existen falsos motivos previos a la decisión ya que los aducidos por la contribuyente actora fueron desnaturalizados e interpretados en forma errónea por la demandada. Finalmente, considera que la Administración violó el artículo 835 del Estatuto Tributario por cuanto no concede a la actora el derecho a beneficiarse del saneamiento de impugnaciones, más aún si se tiene en cuenta que SODEAM LTDA. estaba en tiempo para demandar ante la jurisdicción las resoluciones que negaron las excepciones al mandamiento de pago y ordenan la ejecución con el único fin de poder acceder a la amnistía. LA OPOSICIÓN La entidad demandada, mediante apoderado dentro del término de fijación en lista contestó la demanda para lo cual se opuso a las pretensiones y solicitó que se declarara la legalidad de los actos acusados. Discrepa de la apreciación de la demandante según la cual, las resoluciones acusadas carecen de motivación por cuanto en las mismas se expusieron tanto las razones de hecho como las de derecho que fundamentaron las decisiones adoptadas. Así mismo, afirma que no se ha transgredido el artículo 27 del Código Civil, por cuanto las decisiones fueron adoptadas bajo los parámetros del Decreto Reglamentario No. 0196 de 1996 el cual desarrolla la Ley 223 de 1995.

Luego de transcribir las normas que son aplicables al caso que se estudia, concluye que el beneficio consagrado en el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 comprende los actos administrativos que se encuentren en la etapa de discusión del impuesto, es decir a los contribuyentes que antes del 22 de diciembre de 1995, se les hubiere notificado la liquidación de revisión o la resolución sancionatoria, que hubieren interpuesto los recursos contra estos actos o se encuentren dentro del término para interponerlos o de caducidad de la acción de conformidad con el artículo 136 del C.C.A. En el caso concreto advierte que la liquidaciones oficiales se encontraban debidamente ejecutoriadas desde el 19 de diciembre de 1994, de manera que el apoderado judicial de la actora le dio un alcance que no ha señalado el querer del legislador. Alega que la Administración tampoco transgredió los artículos 228 de la Constitución Política y 4 del Código de Procedimiento Civil ya que como anteriormente lo indicó, para la expedición de los actos acusados el soporte jurídico fue el artículo 245 de la Ley 223 de 1996 y el Decreto Reglamentario No. 0196 de 1996 así como la Orden Administrativa No. 002 de febrero 13 de 1996. Realiza un recuento de la actuación administrativa desplegada por la demandada y resalta el hecho de que la sociedad actora se encontraba en una etapa de cobro coactivo, en la cual no se aplica el beneficio consagrado en el artículo 245 de la ley 223 de 1995. De otra parte, la Instrucción No. 002 de 1996 señala a los funcionarios el alcance de los

saneamientos consagrados en el capítulo XIII de la Ley 223 de 1995 e imparte pautas a los funcionarios para su correcto trámite. Señala que tampoco se ha vulnerado el artículo 264 de la Ley 223 de 1995 ya que la utilización del término “negar” en vez de “rechazar” no altera de manera alguna las garantías de la sociedad actora, debido a que no incide en la decisión material de los actos administrativos impugnados. Considera que no puede considerarse transgredido el artículo 835 del Estatuto Tributario, ya que el término para acudir a la jurisdicción contencioso administrativa al que hace referencia el artículo 245 de la ley 223 de 1995 en concordancia con el 14 del Decreto Reglamentario No. 0196 de 1996 es el iniciado una vez agotada la vía gubernativa por el fallo del recurso de reconsideración que consagra el parágrafo 1 del artículo 720 del Estatuto Tributario, y no el señalado por el apoderado de la parte demandante que ocurre una vez iniciado el trámite de cobro coactivo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta mediante la sentencia apelada, niega las pretensiones de la demanda por considerar que de conformidad con el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 no se reúnen los requisitos para acceder al beneficio allí contemplado. Advierte que la citada Ley establece unos presupuestos tanto sustanciales como procedimentales para que opere el beneficio, a favor de los contribuyentes y responsables de los impuestos sobre la renta, consumo, ventas y timbre a quienes se les hubiere notificado antes de la vigencia de

esta ley (que comenzó a regir de conformidad con el artículo 285 de la misma), requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución que impone sanción y desistan de manera total de las objeciones, recurso o acciones administrativas y acepten deber el mayor impuesto que surja de tales actos. Sin embargo, para que el beneficio se materialice los contribuyentes deben sujetarse a un procedimiento obligatorio que se ha determinado en la segunda parte de la norma. Observa que la demandante se encontraba en la etapa de cobro coactivo toda vez que la Administración en su momento había librado mandamiento de pago, decisión contra la cual se habían formulado excepciones que fueron resueltas en sentido negativo y contra la cual se interpuso el recurso de reposición, de manera que la contribuyente no se encontraba en ninguno de los supuestos de hecho contemplados en la citada norma, para ser beneficiario del saneamiento toda vez que el acto de liquidación se encontraba en firme. Concluye de lo anterior que los actos demandados no incurrieron en violación alguna de la normatividad tributaria y por lo tanto se encuentran ajustados a derecho. EL RECURSO El apoderado de la parte demandante interpuso el recurso de apelación con el fin de que la sentencia sea revocada y en consecuencia se acceda a las súplicas de la demanda. Discrepa del Tribunal en cuanto afirma que la demandante no se encontraba en situación de requerimiento especial, ni en la etapa de pliego de cargos, ni se había expedido liquidación de revisión pero que dichos eventos si se presentaron en su oportunidad, de manera que se ha desconocido el derecho a acceder al beneficio.

Estima que el Tribunal incurrió en una errónea interpretación del parágrafo del artículo 245 de la Ley 223 de 1995 por cuanto SODEAM se hallaba en el término para demandar en acción de nulidad y restablecimiento del derecho las resoluciones que negaron las excepciones en el proceso de ejecución coactiva y sin embargo se abstuvo de hacerlo, de manera que se cumplió con el requisito para acceder al beneficio. Por último reitera lo expuesto en la demanda y transcribe las consideraciones del ministerio público expuestas con ocasión de los alegatos de conclusión de primera instancia. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada: Aduce que el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 no consagra ningún tipo de saneamiento para aquellos contribuyentes que han agotado la vía coactiva, por lo que se colige que no existía para la época en que se desarrollaron los hechos una figura jurídica de saneamiento que cobijara a la sociedad demandante. Observa que la actora no se encontraba en la etapa de impugnación de los actos administrativos ante la justicia contencioso administrativa ni en la etapa gubernativa por cuanto ésta se agotó el 17 de noviembre de 1994 con la notificación de las Resoluciones Nos. 014 y 015 que resolvieron el recurso de reconsideración contra las liquidaciones oficiales de revisión por los años gravables 1989 y 1990. Anota que a pesar de que el término de caducidad del acto que confirmó la resolución que negó las excepciones no se había cumplido cuando la actora presentó la solicitud par acogerse a la figura del saneamiento de impugnaciones, éste no procede por cuanto rompe con la finalidad de la

norma que lo consagra que es permitir el saneamiento de los procesos de impugnación de los actos de determinación de impuestos y sanciones por lo que no cobija el proceso administrativo de cobro en el cual se encontraba inmersa la sociedad actora, tal como lo manifestó la Administración en los actos que se demandan. Ni la parte demandante ni el Ministerio Público se pronunciaron en esta oportunidad procesal. CONSIDERACIONES DE LA SALA La controversia en este proceso se concreta en establecer si la sociedad actora cumplía o no los requisitos legales para acogerse al benéfico del saneamiento por impugnaciones, que consagraba en el artículo 245 la ley 223 de 1995. Advierte la Sala que la norma citada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-511 de 8 octubre de 1996, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz, en la cual se dispuso que "los efectos del presente fallo solo se producirán hacia el futuro y, en consecuencia, en ningún sentido afectará las situaciones anteriores a su notificación o se aplicará a hechos acaecidos en ese período." Establecía el artículo 245 de la Ley 223 de 1995 el beneficio de saneamiento de impugnaciones según el cual los contribuyentes y responsables de impuestos sobre la renta, ventas, consumo, timbre y retención en la fuente a quienes se les haya notificado requerimiento especial, pliego de cargos, liquidación de revisión o resolución sancionatoria, que desistan de las objeciones, recursos o acciones administrativas y acepten deber el mayor impuesto que surja de los

mencionados actos administrativos, serán exonerados del pago de parte del mayor impuesto aceptado y del anticipo del año gravable siguiente y de las sanciones, actualización e intereses. Como puede observarse a éste beneficio podían acogerse los contribuyentes a quienes se les estuviese adelantando actuaciones administrativas tendientes a modificar sus declaraciones tributarias o imponer sanciones con el fin de que desistieran de las objeciones y aceptaran el mayor impuesto o la sanción. Es lógico que para desistir de una impugnación el primer requisito es que ésta exista en el momento que se solicita el beneficio, ya sea porque se ha notificado pliego de cargos, requerimiento especial, liquidación de revisión o providencia sancionatoria en un proceso administrativo en curso y se encuentren en controversia tales actos en la vía gubernativa o se esté en término para interponer los recursos contra la decisión. Por el contrario si la actuación administrativa culminó y se encuentra en firme la decisión, ya no puede hablarse de las impugnaciones a que se refiere el artículo 245, sino de un acto administrativo ejecutoriado que por esa razón debe cumplirse aún en contra de la voluntad mediante el proceso de cobro coactivo. En el sub examine a la contribuyente la Administración de Impuestos Nacionales de Villavicencio le notificó la Liquidación Oficial de Revisión 013 el 22 de octubre de 1993 por el impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al año 1989, que se confirmó mediante la Resolución 014 de noviembre 17 de 1994, al decidir el recurso de reconsideración. Así quedó agotada la vía gubernativa.

En relación con el año gravable de 1990 la situación es la siguiente: Se le notificó la Liquidación Oficial de Revisión 014 el 22 de octubre de 1993 y la vía gubernativa se agotó con la Resolución 014 de noviembre 17 de 1994. El término de caducidad para ejercer la acción de nulidad y de restablecimiento del derecho trascurrió sin que la demanda se incoara. El 28 de julio de 1995 la Administración libró mandamiento de pago contra la sociedad, la cual propuso la excepción de falta de ejecutoria, que se negó mediante la Resolución 003 de octubre 2 de 1995, confirmada por la 001 de diciembre 7 del mismo año. Como puede advertirse, a la fecha de expedición de la Ley 223 de 1995, el 22 de diciembre, la contribuyente no estaba impugnando ante la administración ningún acto sobre liquidación del tributo pues éste estaba determinado mediante acto en firme. Es decir que su situación estaba consolidada para esa fecha, y ni siquiera le era posible acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para impugnar las liquidaciones oficiales de revisión, por haber operado la caducidad de la acción frente a tales actos. De otra parte la ley se refiere a impugnaciones que se encuentren en debate o exista la posibilidad jurídica de debatirlas cuando entró en vigencia la ley y no como lo sostiene el recurrente, a objeciones que se formularon sobre liquidación del impuesto en oportunidades anteriores, y que para el momento de expedición de la ley ya habían sido decididas en forma definitiva. Además el beneficio de impugnación no lo previó el legislador para los

contribuyentes a quienes se les estaba realizando cobro coactivo, por cuanto lo que se pretendía con el mencionado beneficio era terminar la discusión con la Administración sobre los conceptos previstos en la ley, que en el caso del proceso coactivo ya han sido definidos. Por todo lo analizado, es intranscendente para el caso que cuando se presentó la solicitud para acogerse al beneficio, aun no hubiere operado la caducidad para demandar los actos administrativos que decidieron las excepciones en el proceso de cobro coactivo, pues como ya se indicó el contenido de la obligación tributaria estaba definido y ya no podía ser objeto de controversia ni en la vía administrativa ni en la judicial. De lo anterior la Sala concluye que la sociedad recurrente no cumplía los requisitos para acogerse al beneficio de impugnaciones, motivo por el cual se impone la confirmación de la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. RECONÓCESE personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la Doctora EDNA PATRICIA DIAZ MARIN.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. LIGIA LOPEZ DIAZ GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario