CE-50001-23-31-000-1997-6496-01(3621-01)-2004

ABANDONO DEL CARGO - Configuración. Las razones económicas provocadas por el traslado del cargo y la renuncia del actor no son causales justificativas de esta conducta / TRASLADO DEL CARGO - Las razones invocadas por el actor con fundamento en su traslado, no justifican el abandono del cargo Con la expedición del Código Único Disciplinario (Ley 200 de julio 28 de 1995) “el abandono injustificado del cargo o del servicio” fue concebido por el legislador como una falta disciplinaria gravísima. Ello se evidencia de la lectura del numeral 8º del artículo 25 de la citada ley. Ello significa que cuando el servidor deje de concurrir al trabajo en los eventos contemplados en los artículo 113 y 126 del decreto 1950 de 1973, las autoridades estarán obligadas a adelantar un proceso disciplinario con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia y de defensa, conforme a las leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta cometida, en los términos establecidos en los artículos 29 de la Constitución Política y 1 y s.s. de la Ley 200 de 1995, norma que regía para el momento en que tuvo lugar la expedición del acto acusado. Deja entonces de ser el abandono del cargo, una causal autónoma de retiro del servicio para convertirse en falta disciplinaria. No obstante lo anterior, ha de señalarse que los argumentos de la demanda no encauzan la censura al aspecto señalado, pues lo que pretende demostrar fundamentalmente el actor es la justificación del hecho de no haberse reintegrado; además dirige sus reproches contra el acto de traslado y sus efectos,

pese a que no es la decisión demandada en el sub judice. De manera que la Sala habrá de orientar su análisis dentro del marco de la demanda, pues no habiendo estructurado cargos en el sentido anotado no procede tal examen, como quiera que con ello habría de desconocer el derecho de defensa de la entidad demandada, al aplicar disposiciones que no fueron citadas como violadas en la demanda y argumentos que no pudieron ser rebatidos durante la actuación judicial. Las razones económicas que aduce el actor no pueden constituirse en causal de justificación del abandono del cargo, pues si bien pudieron tener ocurrencia y estar dadas en buena medida por el traslado de que fue objeto y la negativa de la entidad para sufragarle los gastos de traslado a su familia, ello bien podía constituirse en argumento para controvertir el acto que le denegó el pago de los gastos, pero en manera alguna se erige como una causal de justificación de su conducta, pues por una parte, ya había tenido lugar el traslado y el servidor había iniciado la prestación de sus servicios en la nueva sede y los inconvenientes económicos, que relata devinieron de tal medida, no sucedieron como una circunstancia intempestiva que se configuró justo al momento que le correspondía el reintegro una vez concluida la licencia, de modo que pudiera estimarse como un hecho invencible que le impidiera el regreso a su sede. Ahora bien, ciertamente se lee a folio 50 del mismo cuaderno, la renuncia presentada por el demandante el 6 de mayo de 1997, la que bien podía abstenerse de aceptar la entidad, pues de ella no se infería con plena certeza la voluntad libre de dimisión. Tampoco

entonces este suceso podría justificar el hecho del abandono del cargo; así mismo resulta irrelevante para el sub judice la forma como la administración proveyó el cargo, después de su retiro, pues se trata de actos independientes y ninguna incidencia cabría en aquél el hecho de que la administración hubiera tardado en la nueva designación. En este orden, resultan para la Sala evidentes las circunstancias que configuraron la figura del abandono del cargo y, por tanto, procede confirmar la decisión del a quo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de abril de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 50001-23-31-000-1997-6496-01(3621-01)

Actor: ALVARO FALLA MANRIQUE Demandado: INCORA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 20 de abril de 2001, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso promovido por ALVARO FALLA MANRIQUE contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA-.

ANTECEDENTES El señor ALVARO FALLA MANRIQUE por conducto de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., instaura demanda contra el INCORA para que se declare la nulidad de la Resolución No.1378 del 17 de junio de 1997 proferida por el

Gerente del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria –INCORA -, mediante la cual se declaró vacante, por abandono, el cargo de Técnico Administrativo 12, Técnico Area de Baldíos en la Regional de la Amazonía, que ocupaba. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho pide su reintegro al cargo que desempeñaba o a otro de igual o superior categoría, cancelar la totalidad de los salarios, primas, bonificaciones, prestaciones de carácter salarial y demás emolumentos dejados de percibir desde su desvinculación hasta cuando sea reintegrado al servicio, debidamente indexados en su valor y que se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación de sus servicios. Manifiesta que laboró en la entidad demandada durante más de 14 años en la ciudad de Villavicencio; que fue objeto de una serie de tropiezos con diferentes funcionarios de la entidad y de la Procuraduría Agraria del Meta, quienes emprendieron una ardua labor de desprestigio, llegando a presentar quejas ante las directivas, la Procuraduría y la FISCALIA, por presuntas actuaciones irregulares. Sostiene que era un funcionario inscrito en carrera administrativa y con excelentes calificaciones de servicios; que se le suspendieron las funciones de Coordinador del Programa de Titulación y fue trasladado, primero al área de Desarrollo Empresarial y luego a la Regional Guaviare; que solicitó a la administración reconsiderar la situación, pero ésta aduciendo necesidades del servicio ratificó la orden de traslado a esa regional; que el 16 de enero de 1997 los directivos de la Regional del Meta decidieron retirar la tarjeta de control de

asistencia, hecho que demuestra el marcado interés porque se retirara de la ciudad de Villavicencio. Agrega que la entidad no sufragó los gastos generados por su traslado a la ciudad de San José del Guaviare, en donde no se le dio posesión en el cargo para el que fue nombrado y se le negó la entrega de bienes y equipos para el desarrollo de su labor; que por quebrantos de salud producto de la suspensión del tratamiento médico para la columna adelantado en Villavicencio y la imposibilidad para la obtención del medicamento básico para el mismo, se vio en la necesidad de solicitar licencia no remunerada de 60 días. Alude que en el mes de marzo de 1997 solicitó insistentemente a las directivas del INCORA el pago de los gastos de traslado, el reembolso de unos pagos realizados por conceptos médicos y la bonificación por servicios prestados durante el año de 1996, sin que recibiera respuesta a sus peticiones, lo que lo llevó a solicitar una nueva licencia no remunerada por 30 días con el fin de conseguir lo necesario para el traslado de su familia y sus enseres a la nueva sede laboral. Manifiesta que por todas estas circunstancias se vio presionado a presentar renuncia irrevocable de su cargo el día 6 de mayo de 1997; que debía reintegrarse el 13 de ese mismo mes y año, pero al no recibir respuesta de su renuncia y como la entidad se había negado a suministrar las expensas del viaje, se vio obligado a solicitar 3 días adicionales de permiso para intentar trasladarse a San José del Guaviare, pero en escrito del 14 de mayo, entregado el 20, la

Regional del Meta le informó que el auxilio solicitado para su traslado no se le cancelaba porque ya había caducado el plazo para obtenerlo que era de 30 días; que hasta el 23 de mayo se le comunicó que su renuncia no era aceptada por considerar que no era libre y espontánea como lo exige la ley, y que el 17 de junio, pero comunicado el 30, se profiere el acto acusado por medio del cual se declara vacante el cargo que ocupaba.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO SOBRE SU VIOLACIÓN.

Considera transgredidas las siguientes disposiciones: Artículos 1°, 2°, 6°, 21, 23, 25, 29, 43, 53, 90, 124, 125 y 209 de la Constitución Política; 27 y 46 del Decreto ley 2400 de 1968; 29, 30, 33, 46, 47, 55, 62, 110, 111 y 126 del Decreto ley 1950 de 1973; 30, 45 y 73 del Decreto ley 1042 de 1978; 49 del Decreto ley 1045 de 1978 y 36 del Decreto Ley 01 de 1984. Indica que la Carta Política consagra la obligación para las autoridades de la República proteger a todas las personas en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares, así como los derechos fundamentales de la persona, como el derecho al trabajo, prescribiendo que goza de su especial protección por parte de aquél; de igual manera regula el tema de la estabilidad laboral, la carrera administrativa y las prerrogativas que de ella se

derivan. Sostiene que la administración desconoció las garantías derivadas del debido proceso y permitió que otras instancias las desconocieran, ya que ante unas quejas mal intencionadas prefirió tomar partido y sancionarlo, buscando a toda costa su desvinculación, antes de emplear los mecanismos que la ley señala para averiguar la veracidad de las imputaciones, y con sus decisiones lo colocó en un estado de indefensión, al trasladarlo de Villavicencio a San José del Guaviare, dificultándole ejercer el derecho de defensa, pues a distancia y sin recursos económicos, se hace nugatorio tal derecho.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La entidad demandada se opone a las pretensiones del actor y considera que se le debe investigar por la responsabilidad administrativa que se pueda generar, por abandonar el cargo que desempeñaba sin justa causa. Sostiene que el señor FALLA MANRIQUE al ser trasladado a la Regional Amazonía solicitó licencia no remunerada en dos oportunidades, debiendo reintegrarse el 13 de mayo de 1997; que se negó a reasumir sus funciones solicitando entonces permiso por 3 días mediante fax enviado ese mismo día en que debía presentarse al trabajo, sin existir justa causa para solicitarlo, por lo que le fue negado. Informa que de conformidad con el memorando 3634 del 28 de diciembre de 1996 le fue enviado al demandante el pasaje aéreo a través de la empresa AEROTACA para que se transportara y el auxilio de traslado no le fue entregado por cuanto no lo solicitó dentro de los 30 días hábiles siguientes a la fecha en que se debía cumplir la novedad del traslado.

Propone como excepciones la “carencia de acción de nulidad” y la caducidad de la acción. LA SENTENCIA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Arguye que para declarar la vacancia del cargo no se requiere adelantar una investigación, sino que basta con la comprobación de que se dio una de las circunstancias legales previstas; que el funcionario debe demostrar que sí prestó el servicio o que no lo hizo por justa causa, así sea de carrera administrativa o de libre nombramiento y remoción; que el actor no ha justificado la ausencia en la sede en donde prestaba sus servicios como era su deber y no aparece como argumento que se le haya presentado un caso fortuito o fuerza mayor. Aduce que la discrecionalidad de conceder o no el permiso se ajustó a derecho, pues si la petición tiene como fundamento un caso fortuito o fuerza mayor, su justificación puede ser posterior, pero como se trata de la exigencia de un dinero que debió pedirse en el momento oportuno y no se hizo, a pesar que para el retorno a su trabajo después de una licencia no le corresponde erogación alguna a la entidad demandada, sino a quien hace uso de ese tiempo, bien podía ésta negar ese permiso. Agrega que el demandante presentó renuncia al cargo, la cual no fue aceptada por el INCORA por considerar que no era voluntaria, cuya respuesta se dio dentro del plazo de los 30 días que la ley concede y la otra que presentó no es sino la ratificación de la primera, en la que aquél no respondió dentro del plazo de los 30 días en virtud de los informes recibidos por la Regional de San José del Guaviare en el sentido de que el 13 de mayo de 1997 no se había hecho presente

en el lugar de trabajo y que no solamente para esa fecha, sino para junio del mismo año, no había dado muestras de querer reasumir sus obligaciones, de manera que la entidad accionada profirió la resolución de vacancia del cargo por abandono del mismo, al considerar que la actitud del actor era contraria a la ley. LA APELACIÓN La parte actora insiste en que se presentó justa causa o fuerza mayor que no permitió que el 13 de mayo de 1997 se presentara a su nueva sede de trabajo, como son los quebrantos de salud que venía padeciendo y que lo llevaron a requerir tratamientos, controles y seguimiento permanentes por el especialista en psiquiatría, debido a problemas depresivos que por el cúmulo de trabajo lo llevaron al estrés y agotamiento físico y mental, y del tratamiento y control permanente que debía aplicarse por un accidente de trabajo que le lesionó gravemente la columna, los cuales era difícil retomarlos inmediatamente por los galenos especializados en la lejana y selvática población de San José del Guaviare. Agrega que el INCORA le negó el permiso de los 3 días aduciendo que la causa del mismo forma parte de la motivación de sus licencias no remuneradas, no siendo viable de acuerdo a la facultad discrecional que le otorga la ley, dando contestación al mismo 3 días después, en procura de que se tipificara la causal prevista en el numeral 2 del Decreto 1950 de 1973, pues de otra manera se hubiera desplazado así hubiera solo de manera inmediata a su lugar de trabajo. Indica que en las oficinas del INCORA en San José del Guaviare no

había cargo vacante alguno, de manera que se infringió lo preceptuado en el artículo 29 del Decreto 1950 de 1973, el cual señala que el traslado se produce cuando se provee con un empleado en servicio activo, en un cargo vacante definitivamente, con funciones afines al que desempeña, de la misma categoría, y que además tampoco se hizo ningún nombramiento en su reemplazo. Insiste en que el traslado fue ajeno a las necesidades del servicio, de lo contrario no se le hubieran concedido las licencias con apenas 20 días de labor en su nuevo cargo; que el traslado buscaba en primera medida su renuncia o situarlo en una posición apremiante para que no pudiera acceder oportunamente a sus labores y proceder así a declarar la vacancia de su cargo. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Al alegar de conclusión la entidad demandada pide que el fallo recurrido se confirme en todas sus partes y reitera los planteamientos expuestos en la contestación de la demanda. Agrega que las manifestaciones de los presuntos quebrantos de salud, por sí solos no constituyen prueba que lleve a concluir que sus requerimientos médico-asistenciales no podían ser prestados en San José del Guaviare, como tampoco es de recibo el argumento de falta de recursos económicos para regresar a su sede de trabajo y no le asiste obligación alguna al Estado procurar erogaciones para satisfacer el regreso del actor, pues quien solicita licencia no remunerada está obligado por sus propios medios a reintegrase al cargo que ocupa. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuraduría Segunda Delegada ante el Consejo de Estado solicita que se confirme la sentencia apelada.

Considera que al no haberse demandado los actos de traslado, la negativa al pago de ese traslado y la no concesión del permiso por los 3 días, la controversia se concreta a la declaratoria de vacancia del cargo que el actor ocupaba; que éste no aportó prueba alguna de los quebrantos de salud referidos, ni demostró la carencia de medios económicos que decía superar, para poder viajar al sitio de trabajo. Añade que el traslado del actor a San José del Guaviare se ordenó el 28 de noviembre de 1996, dilatando el cumplimiento de esta decisión hasta el 20 de enero de 1997 y no es de recibo el hecho de que luego de haber pedido licencia no remunerada por 90 días y privarse durante este tiempo del sueldo, adujera que no podía retornar a su sitio de trabajo por falta de recursos económicos. CONSIDERACIONES Se trata el presente asunto de dilucidar si la Resolución 1378 de 17 de junio de 1997, por la cual se declaró la vacancia por abandono del cargo, estuvo conforme a derecho. En primer lugar, es preciso señalar que esta Corporación venía sosteniendo de tiempo atrás que la vacancia del cargo por abandono era una de las formas autónomas establecidas en la ley para la cesación de funciones, sin que para ello fuera necesario el adelantamiento de proceso disciplinario alguno. Tal situación acontecía cuando el servidor, sin justa causa, no concurría a su labores normales de trabajo durante tres días consecutivos. Así lo disponían los artículos 25 del decreto 2400 de 1968, 1º del decreto 3074 de 1968 y 126 del

decreto 1950 de 1973. De acuerdo con las normas referidas, bastaba la expedición del acto administrativo de desvinculación una vez comprobado cualesquiera de los hechos descritos en la norma legal (artículo 126 del decreto 1950 de 1973) para que la autoridad competente procediera a retirarlo definitivamente del servicio y, en ese orden, la decisión no tenía en manera alguna la connotación de sanción. Además, cuando el artículo 127 ibídem consagró el acápite de “procedimientos legales” previos a la declaratoria de vacancia, sólo hacía referencia a la comprobación de la causal de abandono y a los normales trámites administrativos que debían surtirse para hacer manifiesta la voluntad de la autoridad de retirar al servidor cuando éste abandonara sus labores. Ahora bien, con la expedición del Código Único Disciplinario (Ley 200 de julio 28 de 1995) “el abandono injustificado del cargo o del servicio” fue concebido por el legislador como una falta disciplinaria gravísima. Ello se evidencia de la lectura del numeral 8º del artículo 25 de la citada ley. Ello significa que cuando el servidor deje de concurrir al trabajo en los eventos contemplados en los artículo 113 y 126 del decreto 1950 de 1973, las autoridades estarán obligadas a adelantar un proceso disciplinario con el fin de garantizar el debido proceso y el derecho de audiencia y de defensa, conforme a las leyes sustantivas y procesales preexistentes a la falta cometida, en los términos establecidos en los artículos 29 de la Constitución Política y 1 y s.s. de la Ley 200 de 1995, norma que

regía para el momento en que tuvo lugar la expedición del acto acusado. Deja entonces de ser el abandono del cargo, una causal autónoma de retiro del servicio para convertirse en falta disciplinaria. No obstante lo anterior, ha de señalarse que los argumentos de la demanda no encauzan la censura al aspecto señalado, pues lo que pretende demostrar fundamentalmente el actor es la justificación del hecho de no haberse reintegrado; además dirige sus reproches contra el acto de traslado y sus efectos, pese a que no es la decisión demandada en el sub judice. De manera que la Sala habrá de orientar su análisis dentro del marco de la demanda, pues no habiendo estructurado cargos en el sentido anotado no procede tal examen, como quiera que con ello habría de desconocer el derecho de defensa de la entidad demandada, al aplicar disposiciones que no fueron citadas como violadas en la demanda y argumentos que no pudieron ser rebatidos durante la actuación judicial. Reposa a folio 32 del cuaderno principal la Resolución No. 1378 de 7 de junio de 1997 y en ella se lee que al actor le fue concedida licencia por el término de 60 días desde el 10 de febrero de 1997, prorrogada por otros treinta; que debió reintegrarse el 13 de mayo de 1997, lo que no hizo, sino que envió por fax a la Gerencia Regional del Amazonas un escrito de 13 de mayo en el que pidió 3 días de permiso, denegado por la entidad mediante comunicación de 15 de mayo siguiente; que pese a lo anterior no se reintegró y que el 3 de junio el Gerente Regional comunicó a la División de Recursos Humanos que hasta

entonces el funcionario no se había reintegrado al cargo. Se fundamentó el acto en el artículo 126 – numerales 1º y 3º del Decreto 1950. Obran a folios 57 y 67 del cuaderno principal las Resoluciones por medio de las cuales le fue concedida licencia no remunerada al actor, inicialmente por 60 días y prorrogada por otros 30; señaló el último acto que había lugar al reintegro el 13 de mayo de 1997 (f. 57 ib.); así mismo, dan cuenta los folios 47 y 244 del mismo cuaderno, de la solicitud de permiso que hizo el actor el mismo día 13, denegada por la entidad el 15 siguiente, por oficio 0545 (f.245 ib.). Las razones económicas que aduce el actor no pueden constituirse en causal de justificación del abandono del cargo, pues si bien pudieron tener ocurrencia y estar dadas en buena medida por el traslado de que fue objeto y la negativa de la entidad para sufragarle los gastos de traslado a su familia, ello bien podía constituirse en argumento para controvertir el acto que le denegó el pago de los gastos, pero en manera alguna se erige como una causal de justificación de su conducta, pues por una parte, ya había tenido lugar el traslado y el servidor había iniciado la prestación de sus servicios en la nueva sede y los inconvenientes económicos, que relata devinieron de tal medida, no sucedieron como una circunstancia intempestiva que se configuró justo al momento que le correspondía el reintegro una vez concluida la licencia, de modo que pudiera estimarse como un hecho invencible que le impidiera el regreso a su sede. Es concluyente el oficio 0664 de junio 3 de 1997 (f. 246 cd. ppal.) que

informa que el funcionario ALVARO FALLA MANRIQUE no se reintegró el 13 de mayo de 1997 y que desde entonces el empleado no se ha presentado a las instalaciones de la entidad, pues se evidencia la desidia del mismo, quien pese a la denegatoria del permiso, insistió en permanecer ausente al punto de que jamás regresó al ejercicio de sus funciones. Ahora bien, ciertamente se lee a folio 50 del mismo cuaderno, la renuncia presentada por el demandante el 6 de mayo de 1997, la que bien podía abstenerse de aceptar la entidad, pues de ella no se infería con plena certeza la voluntad libre de dimisión. Tampoco entonces este suceso podría justificar el hecho del abandono del cargo; así mismo resulta irrelevante para el sub judice la forma como la administración proveyó el cargo, después de su retiro, pues se trata de actos independientes y ninguna incidencia cabría en aquél el hecho de que la administración hubiera tardado en la nueva designación. Finalmente, dirá la Sala que la circunstancia alegada sobre la ausencia de posesión en el cargo en el que fue trasladado no enerva la facultad ejercida para declarar la vacancia, pues la ausencia del actor tuvo lugar cualquiera que fuera el empleo allí desempeñado. En este orden, resultan para la Sala evidentes las circunstancias que configuraron la figura del abandono del cargo y, por tanto, procede confirmar la decisión del a quo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de veinte (20) de abril de dos mil uno (2001), proferida pro el Tribunal Administrativo del Meta – Sala de Descongestión, dentro del proceso promovido por ALVARO FALLA MANRIQUE contra el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORADevuélvase el expediente al Tribunal de origen COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada, aprobada y ordenada su publicación por la Sala en sesión de la fecha.-

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA ALBERTO ARANGO MANTILLA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc