CE-50001-23-31-000-1998-0159-01(2757-03)-2004

REGIMEN SALARIAL - El no pago oportuno de las cesantías sólo genera pago de indexación y no intereses moratorios / INTERESES MORATORIOS – No pago oportuno de cesantías El Consejo de Estado debe resolver si la demandante NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRADADOS tiene derecho a que se le reconozcan, además de la indexación, los intereses moratorios por el no pago oportuno de sus cesantías parciales. Para ello deberá decidir sobre la legalidad de las resoluciones números 2028 del 10 de diciembre de 1997, expedida por la Directora Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, que ordenó a la demandante, empleada de la Rama Judicial, reintegrar una suma de dinero por concepto de mayor valor pagado por intereses moratorios a las cesantías, y 000377 del 30 de enero de 1998, dictada por la misma funcionaria, que confirmó la resolución anterior. la determinación tomada por la Dirección Seccional de Administración Judicial acató el fallo de revisión proferido por la Corte Constitucional, en cuanto el mismo dispuso que debería reconocerse a la entonces tutelante, demandante en la presente sede judicial, la indexación de las sumas debidas por concepto de la cesantía parcial. Como en cumplimiento de lo ordenado por los jueces de tutela de primera y segunda instancia la entidad accionada reconoció una suma por intereses moratorios que superaba con creces lo correspondiente a la indexación, hizo bien en expedir el acto administrativo por el cual se ordenó el reintegro cuestionado.Es cierto que según el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo el acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual

categoría no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Sin embargo, nos encontramos en el presente caso con una norma, el artículo 7 del Decreto 306 del 19 de febrero de 1992, que por su carácter especial está llamado a servir de fundamento a la presente decisión que considera ajustados a la legalidad los actos atacados.Por otra parte, en cuanto hace a la procedencia del reconocimiento de indexación y de intereses moratorios por el no pago oportuno de la cesantía, el Consejo de Estado se pronunció indicando que sólo había lugar al reconocimiento de la indexación, pues lo contrario implicaría un doble pago por parte de la entidad demandada. a la indexación y a los intereses moratorios se les reconoce la misma virtualidad, la de recuperar el valor perdido por las sumas adeudadas, en este caso el correspondiente a las cesantías parciales, como efecto de la inflación. Por ello, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, el reconocimiento de ambos conceptos implicaría un doble pago por la misma causa, que no se compadece con el principio de derecho que censura el enriquecimiento ilícito. En consecuencia, la Sala revocará lo decidido por el a quo y dispondrá que se nieguen en su totalidad las pretensiones de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero Ponente Alberto Arango Mantilla, Radicado No.949/99, del 22 de octubre de 1999, Actor: Sergio E.

Vivas

CONSEJO DE ESTADO 2 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

NUMERO INTERNO: 2757 - 2003

AUTORIDADES NACIONALES

ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., primero (1) de abril de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 50001-23-31-000-1998-0159-01(2757-03)

Actor: NIDIA RAMÍREZ DE DIAZGRANADOS Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 20 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda formulada por Nidia Ramírez de Díazgranados contra la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura.

1. La demanda Nidia Ramírez de Díazgranados, mediante apoderado, interpuso el 9 de junio de 1998 acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad de la Resolución No 2028 del 10 de diciembre de 1997, proferida por la Directora Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, por medio de la cual se ordenó a la demandante reintegrar la suma de $7’357.678 por concepto del mayor valor cancelado por intereses a las cesantías parciales reconocidas mediante Resolución No 0941 del 7 de mayo de 1997, y

de la Resolución No 000377 del 30 de enero de 1998, expedida por la Directora Seccional de la Rama Judicial de Villavicencio, por medio de 3 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS la cual se negó el recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No 2028 de 1997.

Como consecuencia de lo anterior solicitó se la libere de la obligación de reintegrar la suma de $7’357.678 a que se refieren los actos demandados. En el evento que por algún medio se llegare a satisfacer la exigencia de reintegro, se disponga que la entidad demandada haga la devolución de los dineros recaudados por este concepto con las indexaciones del caso, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A). (Fls. 2 a 11) Las anteriores pretensiones fueron sustentadas en los siguientes hechos:

I. La demandante se encuentra vinculada a la Rama Judicial desde el año 1969. Debido a la antigüedad no se acogió al nuevo régimen de salarios y prestaciones consagrado en los Decretos 57 y 110 de 1993 sino que permaneció en el sistema de cesantías retroactivas.

II. Como no renunció a la retroactividad de sus cesantías, la Administración ha venido sometiéndola a discriminaciones, desigualdades y demoras en el pago de la prestación, lo que le ha causado perjuicios no sólo económicos sino morales.

III. Ante esta situación la actora, que ya había solicitado sus cesantías parciales el 12 de abril de 1996, se vio obligada a instaurar una acción de tutela el 14 de abril de 1997 contra el 4 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Administración Judicial de Villavicencio, para que mediante ese mecanismo se le pagaran sus cesantías pues de lo contrario la espera se habría hecho interminable.

IV. La tutela instaurada protegió, en primera instancia, los derechos de la demandante a la igualdad de trabajo en condiciones dignas y justas, la igualdad de oportunidades de los trabajadores y la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales. Mediante fallo de segunda instancia la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, en providencia del 18 de diciembre de 1996, adicionó a la sentencia la liquidación y cancelación de intereses moratorios sobre las cesantías.

V. Con base en la decisión de segunda instancia, y dentro del término señalado por el Superior, la Dirección de Administración Judicial procedió a la cancelación de las cesantías parciales incluyendo intereses moratorios, mediante Resolución No 0941 del 7 de mayo de 1997, por lo que se ordenó pagar por concepto de cesantías parciales la cantidad de $23’070.791 de los cuales $10’070.791 corresponden a intereses, conforme lo

establece el literal b) del Artículo 55 del Decreto 1212 de 1990.

VI. La tutela fue enviada por el Tribunal a la Honorable Corte Constitucional para la revisión del fallo y allí la Sala Quinta de Revisión decidió llevar el caso, junto con otros similares acumulados, a conocimiento de la Sala Plena para definir lo relativo al pago de intereses de mora, estableciendo, mediante 5 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS sentencia SU400 del 28 de agosto de 1997, la doctrina aplicable a los casos de cesantías parciales y decidiendo en el numeral quinto de la parte resolutiva “CONFIRMAR totalmente los fallos proferidos por...Tribunal Superior de Villavicencio, Sala Penal;...al conocer de las acciones de tutela correspondientes a los expedientes que se citan a continuación, en el entendido de que, cuando se hubieran concedido las tutelas, se reconocerá el valor correspondiente a la

indexación:(...)T-136419 RAMÍREZ DE DIAZGRANADOS NIDIA” (sic).

VII. El 10 de diciembre de 1997 la Directora Seccional de Administración Judicial de Villavicencio dictó la Resolución No 2028, por medio de la cual se ordenó a la demandante reintegrar la suma de $7’356.678 por concepto de mayor valor cancelado, considerando que en “El fallo SU-400 de la Corte Constitucional confirmó la tutela, cuya confirmación se refiere al derecho

de petición amparado, es decir, ordenar tutelar el derecho al pago de las cesantías solicitadas. Pero entendiéndose modificado en el sentido de indexar el valor solicitado, en vez del pago de intereses moratorios(...) por lo que se debe entender que la demandante tiene derecho a la indexación y no a los intereses cancelados(...)”.

VIII. Contra esa decisión la accionante interpuso recurso de reposición, que fue resuelto negativamente mediante la Resolución No 000377 del 30 de enero de 1998, dictada por la misma funcionaria, quedando agotada así la vía gubernativa.

2. Las normas violadas De la Constitución Política, los artículos 2, 6, 53 y 123.

Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 62, 69 y 73. Del Código de Procedimiento Civil, el artículo 332. 6 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS Fallo SU 400 de 1997 de la Corte Constitucional.

3. La sentencia impugnada El Tribunal Contencioso Administrativo del Meta, por sentencia del 20 de febrero de 2002, accedió a las súplicas de la demanda bajo los siguientes argumentos (Fls.195 a 215) : No hay incompatibilidad entre indexación y pago de intereses moratorios por no haberse pagado oportunamente por la administración el valor correspondiente a las cesantías parciales de la libelista.

La indexación siempre ha sido una medida excepcional. La pérdida del poder adquisitivo de la moneda causa un desequilibrio, por lo que es

necesario revalorizar las obligaciones dinerarias a través de la indexación. Además deben pagarse los intereses de mora que el estado generó por el no pago oportuno de los valores correspondientes pues le restó oportunidad al empleado para adquirir otros bienes que podía haber cancelado con las sumas de dinero que oportunamente se le entregara, pero, como no ocurrió, indudablemente opera la mora; dicho de otra forma, surge el retardo que conduce a que la indexación y la mora no sean incompatibles, por lo que el reintegro que pide la Administración es completamente ilegal.

4. Recurso de apelación 7 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS La parte demandada impugnó la decisión anterior aduciendo las siguientes razones (Fls. 219 a 221): La sentencia dictada por el Tribunal no atiende de manera alguna el pronunciamiento hecho por la Corte Constitucional en relación con la diferencia entre los conceptos de la indexación y el pago de intereses de mora, en la que se llegó a la conclusión de que sólo se reconocería lo correspondiente a la indexación y no al pago de intereses, concepto este último que podría ser reclamado ante la jurisdicción correspondiente acreditando el perjuicio causado.

El fallo dictado por la Corporación propicia un enriquecimiento sin causa por cuanto se procura un pago mayor del que legalmente corresponde. Además, la providencia de la Corte Constitucional contiene un tratamiento a nivel nacional para todos los servidores de la Rama Judicial por lo que habría un rompimiento del principio de

igualdad ya que en las peticiones resueltas por otros tribunales del país sí se ha atendido el pronunciamiento superior y se ha ordenado la devolución del mayor valor pagado.

5. Ministerio Público El Procurador Delegado ante ésta Corporación rindió concepto en los siguientes términos (Fls. 224 a 228): El fallo recurrido incurre en error al considerar que al empleado se le deben cancelar las cesantías indexadas y los intereses de mora que el Estado generó por no pago oportuno de los valores correspondientes, en razón a que el daño adicional al simple retardo en el pago obliga a 8 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS la demostración de este nuevo perjuicio, una vez que por la mora en el pago se ha reconocido la indexación. A falta de norma imperativa que imponga el doble resarcimiento por el retardo en las acreencias laborales, el tribunal debió acudir en auxilio de su decisión a la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en este caso específico a la sentencia SU-400 de 1997, en lugar de contradecirla.

6. Consideraciones de la Sala 6.1. El problema jurídico por resolver El Consejo de Estado debe resolver si la demandante NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRADADOS tiene derecho a que se le reconozcan, además de la indexación, los intereses moratorios por el no pago oportuno de sus cesantías parciales.

Para ello deberá decidir sobre la legalidad de las resoluciones números

2028 del 10 de diciembre de 1997, expedida por la Directora Seccional de Administración Judicial de Villavicencio, que ordenó a la demandante, empleada de la Rama Judicial, reintegrar una suma de dinero por concepto de mayor valor pagado por intereses moratorios a las cesantías, y 000377 del 30 de enero de 1998, dictada por la misma funcionaria, que confirmó la resolución anterior. 6.2. Los hechos probados Mediante sentencia de tutela del 25 de abril de 1997 el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Villavicencio ordenó a la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio “(...) la cancelación de las cesantías e intereses a la señora NYDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS 9 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS desde el 9 de mayo de 1996, fecha en que fueron incluidas en relación de cesantías pendientes de pago” (Fls. 12 a 21).

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala de Decisión Penal, mediante fallo del 10 de junio de 1997 (Fls. 22 a 27). Como consecuencia de lo anterior, la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio por Resolución No.0941 del 7 de mayo de 1997 reconoció y ordenó el pago de la suma de

VEINTITRES MILLONES SETENTA MIL SETECIENTOS NOVENTA Y

UN PESOS ML ($23.070.791) “correspondiente al monto de la liquidación de la solicitud de cesantía más los intereses liquidados desde el 9 de mayo de 1996 a una tasa equivalente al doble del interés bancario corriente (6.4917%)” (Fls. 57 a 59). La Corte Constitucional, al revisar las decisiones de tutela, mediante sentencia SU-400/97 del 28 de agosto de 1997, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo, confirmó lo decidido, es decir, la orden de pago de la cesantía parcial de NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS, con la precisión de que “se (le) reconocerá el valor correspondiente a la indexación” (Fls. 28 a 50). Como efecto de ello, la accionada expidió los actos administrativos impugnados tendientes a que la demandante reintegrara el monto correspondiente a los intereses moratorios por el no pago oportuno de la cesantía, conservando para la actora la suma reconocida a título de indexación (Fls. 64 a 69). 10 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS 6.3. Análisis de la Sala Considera la parte actora que la entidad accionada violó el principio de cosa juzgada en la medida en que al darle aplicación a la sentencia de la Corte Constitucional, le dio una interpretación equivocada a esa decisión judicial, toda vez que en ella no se ordenó el reintegro de las

sumas pagadas a título de intereses moratorios por el no pago oportuno de la cesantía. Agrega que con la expedición de las resoluciones atacadas la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio violó el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, conforme al cual los actos administrativos de carácter particular y concreto no pueden ser revocados sin el consentimiento escrito y expreso del respectivo titular. La Sala desestimará los argumentos esgrimidos, toda vez que, conforme al artículo 7 del Decreto 306 del 19 de febrero de 1992 : “Los efectos de las decisiones de revisión de la Corte Constitucional y de las decisiones sobre las impugnaciones de fallos de tutela. Cuando el juez que conozca de la impugnación o la Corte Constitucional al decidir una revisión, revoque el fallo de tutela que haya ordenado realizar una conducta, quedarán sin efecto dicha providencia y la actuación que haya realizado la autoridad administrativa en cumplimiento del fallo respectivo”. Quiere decir lo anterior que la expedición de las resoluciones atacadas encuentra sustento en los efectos derivados de la revisión de una decisión de tutela, de acuerdo con los cuales las decisiones de la Corte Constitucional en materia de revisión no sólo dejan sin efecto las providencias judiciales de inferior grado sino, además, las actuaciones 11 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS surtidas por la Administración para dar cumplimiento a los fallos que

resulten reversados. De consiguiente la determinación tomada por la Dirección Seccional de Administración Judicial acató el fallo de revisión proferido por la Corte Constitucional, en cuanto el mismo dispuso que debería reconocerse a la entonces tutelante, demandante en la presente sede judicial, la indexación de las sumas debidas por concepto de la cesantía parcial. Como en cumplimiento de lo ordenado por los jueces de tutela de primera y segunda instancia la entidad accionada reconoció una suma por intereses moratorios que superaba con creces lo correspondiente a la indexación, hizo bien en expedir el acto administrativo por el cual se ordenó el reintegro cuestionado. Es cierto que según el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo el acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Sin embargo, nos encontramos en el presente caso con una norma, el artículo 7 del Decreto 306 del 19 de febrero de 1992, que por su carácter especial está llamado a servir de fundamento a la presente decisión que considera ajustados a la legalidad los actos atacados. Por otra parte, en cuanto hace a la procedencia del reconocimiento de indexación y de intereses moratorios por el no pago oportuno de la cesantía, el Consejo de Estado se pronunció indicando que sólo había lugar al reconocimiento de la indexación, pues lo contrario implicaría un doble pago por parte de la entidad demandada 1 : 1 Sentencia del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, Consejero

Ponente Alberto Arango Mantilla, Radicado No.949/99, del 22 de octubre de 1999, Actor: Sergio E. Vivas. 12 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS “En casos como el presente, en el que lo adeudado se refiere al pago de las cesantías consignadas tardíamente, es claro que se disminuye la capacidad adquisitiva de la prestación por lo que es procedente el ajuste de valor o la indexación correspondiente al monto liquidado, con sustento legal en lo preceptuado por el artículo 178 del C.C.A., norma que autoriza al Juez administrativo para decretar el ajuste, tomando como base el índice de precios al consumidor.

Como lo ha reiterado la Sala, el ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que en tratándose de servidores del Estado disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos, por lo que disponer en casos como el presente la indexación es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta. Así entonces, resulta acertado ordenar que el valor pagado por concepto de cesantías definitivas sea actualizado atendiendo el índice de precios al consumidor, por el período comprendido entre el 25 de febrero y el 3 de

diciembre de 1993. (...) Por el contrario, no procede reconocer intereses moratorios pues si el ex-empleado inconforme con la decisión recurre a la acción judicial, además del reconocimiento de las sumas de dinero dejadas de cancelar por efecto del acto ilegal, se ordena su ajuste conforme al artículo 178 del C.C.A., con lo cual se previene la devaluación, buscando que el restablecimiento del derecho represente el valor real al momento de la condena que es el equivalente al perjuicio recibido. En gracia de discusión, si se ordenara el reconocimiento de intereses por mora se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa. De otra parte, las cantidades líquidas de dinero reconocidas en las sentencias devengan intereses corrientes y moratorios en las condiciones previstas por el artículo 177 del C.C.A., adicionado por el artículo 60 de la Ley 446 de 1998. Así entonces, ordenar el reconocimiento 13 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS de los intereses moratorios sería reconocer doble interés por la misma razón”.

De acuerdo con lo transcrito, a la indexación y a los intereses moratorios se les reconoce la misma virtualidad, la de recuperar el valor perdido por las sumas adeudadas, en este caso el correspondiente a las cesantías parciales, como efecto de la inflación. Por ello, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, el reconocimiento de ambos conceptos implicaría un doble pago por la misma causa, que

no se compadece con el principio de derecho que censura el enriquecimiento ilícito. En consecuencia, la Sala revocará lo decidido por el a quo y dispondrá que se nieguen en su totalidad las pretensiones de la demanda.

7. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVOCASE la sentencia del Tribunal Contencioso Administrativo del Meta del 20 de febrero de 2002, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRADADOS, identificada con cédula de ciudadanía No.21’224.030 de Villavicencio 14 REF: EXPEDIENTE No. 500012331000199800159 01

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AUTORIDADES NACIONALES

ACTOR: NIDIA RAMIREZ DE DIAZGRANADOS contra LA NACION – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA. En su lugar dispone, NIEGANSE las pretensiones de la demanda.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. ORDENESE DEVOLVER EL

EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Para constancia, la presente providencia se discutió en la Sala de la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Ausente

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria