CE-50001-23-31-000-2000-00372-02(7716-05)-2010

AUTONOMIA UNIVERSITARIA – Permite establecer nuevos requisitos y funciones para los cargos de sus dependencias / CARGOS UNIVERSITARIOS – Determinación de requisitos y funciones. Autonomía universitaria / MODIFICACION DEL ESTATUTO GENERAL UNIVERSITARIO – Favorecimiento de reemplazo .Prueba De las disposiciones transcritas se concluye que las Universidades Públicas, en ejercicio de la autonomía universitaria, están facultadas para determinar el sistema de designación de sus directivas, del personal docente y administrativo, así como para precisar cuáles son de libre nombramiento y remoción. Se entiende que todos sus cargos deben estar contemplados en su planta personal y tener sus funciones, así como previstos los recursos par los gastos que demanden. En este orden, el Consejo Superior de la Universidad estaba constitucional y legalmente facultado para modificar sus propios estatutos, y en consecuencia, establecer nuevos requisitos y funciones para los cargos de sus dependencias. Los mismos bien podían ser superiores y más estrictos, o por el contrario, más laxos y accesibles, sin que con ello pueda inferirse perse conducta amañada por parte de las directivas de la Universidad para favorecer a terceras personas. Aseverar que la modificación del Estatuto General de la Universidad Acuerdo 130 de 1993 estuvo encaminada a favorecer al reemplazo de la actora en el cargo de Secretaria General, requiere de unas probanzas más contundentes que le den certeza inconvertible al juez de instancia que tal cambio tuvo como inspiración razones diferentes a fortalecer la prestación del servicio de la educación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 69 / LEY 30 DE

1992 – ARTICULO 28 / LEY 30 DE 1992 – ARTICULO 57.

RENUNCIA PROTOCOLARIA – Solicitud. Personal de Confianza. La actora se desempeñaba como SECRETARIA GENERAL, empleo que debe ser ejercido bajo las políticas y directrices que para tal fin señalen las Directivas del claustro universitario, que siempre deberán ser ejercidas por una persona de absoluta confianza de la administración y con quien se tenga unidad de criterio en cuanto a su ejercicio, lo que redunda en una buena gestión. Así pues, la conducta de la Rectora del ente Universitario hacia la demandante y los testigos antes citados, se acostumbra frente a ciertos funcionarios en consideración a la posición que ocupaban dentro de la entidad de la administración, cuando ésta pretende conformar un equipo del trabajo al más alto nivel, se acostumbra más como un acto de cortesía, para no hacer uso de la facultad discrecional de la que se encuentra investido el nominador y más cuando se halla frente a un empleado que no goza de fuero de estabilidad. Esta situación se ha denominado jurisprudencialmente como RENUNCIA PROTOCOLARIA, con la cual se busca dejar en libertad al nominador para que tome las medidas que considere pertinentes frente al personal Directivo o de confianza, sin necesidad de recurrir al retiro del servicio mediante la declaración de insubsistencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “A”

Consejero Ponente: LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010)

Radicación número: 50001-23-31-000-2000-00372-02(7716-05)

Actor: MARIA RUTH CHAVES AVILA

Demandado: UNIVERSIDAD DE LOS LLANOS AUTORIDADES MUNICIPALES Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso promovido por la señora Maria Ruth Chaves Ávila.

ANTECEDENTES María Ruth Chaves Ávila, en ejercicio de la acción del artículo 85 del C.C.A., presentó demanda contra la Universidad de los Llanos solicitando la nulidad de la Resolución No. 0766 de 2 de junio de 2000, expedida por la Rectora de la Universidad, por la cual se nombró a la abogada Martha Patricia Romero Gómez en su reemplazo, en el cargo de Secretaria General. A título de restablecimiento del derecho solicitó el reintegro al mismo cargo o a otro de igual o superior jerarquía, el pago de los sueldos y prestaciones sociales dejados de percibir desde cuando se produjo su retiro hasta cuando efectivamente sea reintegrada y que se declare para todos los efectos legales que no ha habido solución de continuidad en la prestación del servicio. Pidió además, que las sumas resultantes de la condena se ajusten según lo establecido en el artículo 178 del C.C.A y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 ibídem. Los hechos en los cuales fundamenta sus pretensiones fueron relatados de la siguiente manera: Se vinculó como Secretaria General de la Universidad de los Llanos mediante Resolución 0761 del 12 de marzo de 1999, ejerciendo el cargo con eficacia,

eficiencia responsabilidad y buena conducta. El 17 de mayo de 2000, El Consejo Superior de la Universidad dentro de la reforma que efectuó al Estatuto General de la Universidad – Acuerdo 130 de 1993, disminuyó, a su juicio, los requisitos para el cargo de Secretario General debido a las presiones ejercidas por el representante del Presidente de la República, para que pudieran ser cumplidos por la persona que la reemplazó en el cargo. El 28 de abril de 2000, fue citada en la Rectoría de la Universidad y ante la presencia de 7 funcionarios más la Rectora manifestó que por presiones de los Consejeros necesitaba que renunciaran a sus cargos. El 2 de junio de 2000 se produjo un altercado con la Rectora quien pretendió justificar la decisión de insubsistencia tácita con el referido suceso, cuando lo cierto es que su retiro estuvo planeado desde el momento en que se modificaron los requisitos para el cargo de Secretario General, para que pudiera ejercerlo una funcionaria que no podía ocuparlo, en razón a que pertenecía a la Carrera Administrativa de la Contraloría General del Meta y esta sólo le dio una comisión por tres años para ejercer el cargo de Asesora Jurídica de la Universidad. Con el nombramiento de la citada funcionaria en el cargo de Secretaria General no se mejoró el servicio, debido a que la misma siguió ejerciendo de manera simultánea la labor para la cual había sido comisionada, en razón a que la Universidad no había podido nombrar a nadie en ese cargo. El 14 de julio de 2000, elevó junto con otro ex funcionario de la entidad una

petición al Consejo Superior de la Universidad tendiente a que se le informara, entre otras cosas, si era cierto que le habían solicitado a la Rectora de turno que pidiera los cargos de ciertos funcionarios de la Universidad, ante lo cual los Consejeros respondieron, mediante oficio del 8 de agosto de 2000, que nunca han ejercido presión para tales efectos. Como normas violadas invocó los artículos 1, 2 , 6, 53, 69, y 125 de la Constitución Política; 5 y 37 de la Ley 443 de 1998; 4 del Acuerdo 024 de 1998; 6, 7, 8 letras H, I, J y L, y 18 del Acuerdo 27 del 2000. El concepto de violación lo desarrolló a folios 12 a 14 del expediente.

Contestación de la Demanda: En la oportunidad procesal correspondiente, la entidad contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma. (fls. 182 a 184) LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta denegó las pretensiones de la demanda. (fls. 383 a 395) Luego de repasar el contenido de los artículos 28 y 29 de la Ley 30 de 1992, concluyó que el cargo de Secretaria General desempeñado por la actora era de libre nombramiento y remoción, y por tal motivo podía ser removida en cualquier tiempo, en virtud de la facultad discrecional.

Consideró que la persona que la reemplazó en el cargo cumplió con los requisitos exigidos por el Acuerdo 027 del 2000 del Consejo Superior de la Universidad, Estatuto que contó con su participación y avaló con su firma cuando fungía como

Secretaria General del ente universitario. Manifestó que el reemplazo estaba autorizada por la Contraloría Departamental del Meta para desempeñar un cargo de libre nombramiento y remoción por tres años en la Universidad de los Llanos. Finalizó diciendo que el desmejoramiento del servicio aludido por la demandante, es una apreciación subjetiva que no puede ser valorada como tal ante la inexistencia de prueba fehaciente que así lo demuestre. LA APELACIÓN La parte demandante apela la decisión del a-quo insistiendo en que los requisitos para acceder al cargo de Secretario General fueron acomodados en el Acuerdo 027 de 2000, con el fin de beneficiar a su reemplazo, la abogada Martha Patricia Romero Gómez. De igual manera reitera que esta funcionaria estaba comisionada sólo para ocupar el cargo de Asesora Jurídica de la Universidad de los Llanos y no el de Secretaria General. Inconforme con lo dicho por el Tribunal en cuanto califica de subjetivas las declaraciones tendientes a demostrar el desvío de poder y el desmejoramiento del servicio, manifiesta que los testimonios recepcionados en primera instancia demuestran veracidad y credibilidad del hecho cierto e indiscutible de que la Rectora de la Institución le solicitó a varios funcionarios la renuncia a sus cargos, para que los Consejeros que la eligieron pudieran hacer uso de ellos. Para sustentar lo anterior trascribe apartes de los testimonios rendidos por Luz Malagón Escobar, Werner Cárdenas y Miguel Piñeros Rey. Por último hace un análisis de la facultad discrecional que tiene el nominador sobre los cargos de libre nombramiento y remoción, y para el efecto cita una

sentencia proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de esta Corporación. CONSIDERACIONES El presente asunto se circunscribe a determinar la legalidad de la Resolución No. 0766 de 2 de junio de 2000, expedida por la Rectora de la Universidad de los Llanos, por medio de la cual se nombró a la abogada Martha Patricia Romero Gómez en el cargo de Secretaria General de la Universidad en reemplazo de la actora. (fl.19) Para resolver lo anterior, es necesario que la Sala haga referencia al principio de la autonomía administrativa del que gozan las Universidades en Colombia. La Constitución Política de 1991, estableció que las Universidades podrían darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos de acuerdo con la Ley (artículo 69) Por su parte la Ley 30 de 1992, "Por la cual se organiza el servicio público de Educación Superior", expedido en desarrollo del citado precepto constitucional; señala: "Art. 28 Campo de la autonomía universitaria. La autonomía universitaria consagrada en la Constitución Política de Colombia y de conformidad con la presente ley, reconoce a las universidades el derecho de darse y modificar sus estatutos, designar sus autoridades académicas y administrativas, crear, organizar y desarrollar sus programas académicos, definir y organizar sus labores formativas, académicas, docentes, científicas y culturales, otorgar los títulos correspondientes, seleccionar a sus profesores, admitir a sus alumnos y adoptar sus correspondientes regímenes y establecer, arbitrar y aplicar sus recursos para el cumplimiento de su misión social y su función institucional." Art. 57 Las universidades estatales u oficiales deben organizarse

como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional en lo que se refiere a las políticas y la planeación del sector educativo. Los entes universitarios autónomos tendrán las siguientes características: personería jurídica, autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial del régimen de las universidades estatales y oficiales comprenderá la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero y el régimen de contratación y control fiscal, y su propia seguridad social, de acuerdo con la presente ley..." (Negrilla fuera de texto). Ahora, en Sentencia C-306 de 1995 se declaró la INEXEQUIBILIDAD de la clasificación de empleos establecida en el artículo 4º de la Ley 27 de 1992, por considerar que: “(…)" la autonomía universitaria que se le reconoce a las entidades de educación superior, dedicadas a la formación universal, tanto docente como investigativa, gozan de la prerrogativa constitucional de "darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley.". La comunidad científica que conforma el estamento universitario, es autónoma en la dirección de sus destinos, aunque tal autonomía no es absoluta y no excluye la intervención adecuada del Estado en la educación, pues este tiene el deber de "regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación con el fin de velar por su calidad, por el cumplimiento de

sus fines y por la mejor formación moral, intelectual y física de los educandos.".(Art. 67 inciso 5o., C.P.), lo cual se entiende mejor cuando la Carta impone al Estado el deber de fortalecer la investigación científica en las universidades oficiales y privadas, ofreciendo las condiciones especiales para su desarrollo (Cf. Art. 69 inciso 3ro.). “La esencia misma de la universidad exige pues que se le reconozca el derecho a su autonomía; pero lo anterior no equivale a desconocer la presencia necesaria del Estado, que debe garantizar la calidad de los estudios e investigaciones, así como las labores de extensión, que se impartan en las diversas entidades universitarias. “Igualmente, nada obsta para que, en virtud de la misma autonomía universitaria, se establezca que los cargos directivos puedan ser de libre nombramiento y remoción, siempre y cuando -se repitedicha determinación emane de la comunidad universitaria. Esa es la razón por la cual el inciso primero del artículo 69 superior expresa: "podrán darse sus directivas", como una facultad, no como una imposición constitucional. Además, en desarrollo de la misma autonomía universitaria se pueden determinar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción" (MP.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa. Véase también la Sentencia No. 299 de 1994. M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell). Y en Sentencia C368 de 26 de mayo de 1999 de la misma alta corporación, posteriormente, sobre el mismo tema, se dijo: “... Ciertamente, en distintas sentencias la Corte ha declarado que

es inconstitucional que el legislador entre a determinar cuáles cargos universitarios son de libre nombramiento y remoción, puesto que la definición acerca de la naturaleza de estos destinos le atañe a las universidades, de acuerdo con el principio de la autonomía universitaria. ... Este objetivo es valorado muy especialmente por la Constitución, la cual señala de manera precisa, en su artículo 69 que “las universidades podrán darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos”, norma que ha sido interpretada por es Corporación en el sentido de afirmar que los centros universitarios “pueden determinar cuáles de sus cargos son de libre nombramiento y remoción.” De las disposiciones transcritas se concluye que las Universidades Públicas, en ejercicio de la autonomía universitaria, están facultadas para determinar el sistema de designación de sus directivas, del personal docente y administrativo, así como para precisar cuáles cargos son de libre nombramiento y remoción. Se entiende que todos sus cargos deben estar contemplados en su planta de personal y tener sus funciones, así como previstos los recursos para los gastos que demanden. En ese orden, el Consejo Superior de la Universidad estaba constitucional y legalmente facultado para modificar sus propios estatutos, y en consecuencia, establecer nuevos requisitos y funciones para los cargos de sus dependencias. Los mismos bien podían ser superiores y más estrictos, o por el contrario, más laxos y accesibles, sin que con ello pueda inferirse per se una conducta “amañada” por parte de las directivas de la Universidad para favorecer a terceras personas. Aseverar que la modificación del Estatuto General de la Universidad – Acuerdo

130 de 1993estuvo encaminada a favorecer al reemplazo de la actora en el cargo de Secretaria General, requiere de unas probanzas más contundentes que le den la certeza incontrovertible al juez de instancia que tal cambio tuvo como inspiración razones diferentes a fortalecer la prestación del servicio de la educación. Es más, y sin ahondar en temas ajenos a los debatidos en el sub-lite, considera la Sala que las modificaciones a los requisitos para ser Secretario General de la Universidad que sufrió el Acuerdo 130 de 1993, no fueron disminuidos, basta confrontar los requisitos con que ingresó la demandante, en lo relacionado con los 2 años de experiencia relacionada con el cargo, con los 5 de experiencia en el ejercicio del cargo y no haber sido condenado por delitos políticos o hechos culposos o sancionado disciplinariamente por falta grave, que consagró el Acuerdo modificatorio. No entiende la Sala por qué la demandante asevera con tanta vehemencia que los requisitos fueron “disminuidos” para favorecer a su reemplazo, cuando en la reunión llevada a cabo el 24 de marzo de 2000 en la Sala de Juntas de la Rectoría, de la cual existe constancia en el Acta No. 11 del Consejo Superior de la universidad, se encuentran plasmadas las intervenciones de esta solicitando al Consejo “(…) dar a este cargo –refiriéndose al de Secretario Generalla importancia que amerita por la connotación que su labor tiene en el quehacer de la universidad…” por lo que manifestó que “ (…) es importante que sea abogado por el papel de orientador legal que cumple y en particular el nivel de complejidad

de los asuntos que se manejan por lo que cree debe ser abogado ojalá especializado en temas de administración pública en general. ” (fls. 278 a 308) Y en la reunión llevada a cabo el 13 de abril de 2000, se dejó constancia en el Acta No. 12, que las calidades para ejercer el cargo en cuestión son “exageradas” según lo dicho por un miembro del Consejo Superior, por lo que solicitó la revisión de este punto con el ánimo de definir si se dejaban tal y como quedaron aprobadas en la reunión anterior cuya acta No 11 referida anteriormente dejó establecidos, o si por el contrario las disminuían. Encuentra entones la Sala una ambigüedad en lo dicho por la demandante a lo largo del debate, en cuanto asegura que los requisitos fueron disminuidos para favorecer a la persona que la reemplazó, cuando en realidad fue ella, con una posición activa, quien lidió para que los requisitos fueran los establecidos en el Acuerdo 27 del 2000. Pasará la Sala ahora a ocuparse de la inconformidad planteada por la actora en la apelación, relacionada con los testimonios recepcionados en primera instancia y que coinciden en que la declaratoria de insubsistencia estuvo precedida de una solicitud de renuncia. La deponente Luz Myriam Malagón Escobar expuso: “De la reunión de finales de abril en la Rectoría de la Universidad la tengo muy presente por cuanto fue citada por la Rectora Islena Perez de Parrado a los siguientes funcionarios… y yo como Directora del Instituto de Investigaciones. La rectora procedió a solicitarnos la renuncia a todos los que nos encontrábamos en la reunión…con el argumento de que se veía en

la obligación de solicitarnos dicha renuncia por cuanto estaba presionada por políticos de la región y algunos miembros del Consejo Superior que le estaban pidiendo estos cargos” (fl. 354 y 355) Werner Daniel Cárdenas De La Cruz manifestó: “A la reunión que hace referencia el expediente del 28 de abril del 2000 fuimos convocados por la señora rectora doctora Islena Pérez de Parrado en las oficinas de la Rectoría. (…) se nos citó para solicitarnos la renuncia a los cargos, argumentaba la señora rectora, por presiones de alto nivel, cosa que nos extrañó mucho porque la universidad es autónoma según la Ley 30 y más cuando el equipo de trabajo más cercano al responsable de la institución se trata.” (fl. 370) Lo primero que observa la Sala es que a los testigos también les fue solicitada su renuncia en la misma reunión en que se le pidió a la demandante, por lo que a juicio de la Sala se encuentran en circunstancias que afectan su credibilidad e imparcialidad, toda vez que estas personas podrían tener interés directo en las resultas del proceso. En ese orden, las declaraciones rendidas por los deponentes referenciados son sospechosas, a la luz del artículo 217 del Código de Procedimiento Civil, situación que no impide su análisis, pero la razón de lo dicho debe ser apreciada con mayor severidad. Por lo anterior, la Sala considera que la solicitud previa de renuncia en este caso concreto no demuestra al rompe una desviación de poder que haga nulo el acto acusado, pues si de querer retirar a la actora se trataba, la Administración simplemente lo hace, toda vez que el cargo que ocupaba no era de Carrera

Administrativa sino de libre nombramiento y remoción, al cual llegó gracias a la libre y espontánea voluntad del nominador. La actora se desempeñaba como SECRETARIA GENERAL, empleo que debe ser ejercido bajo las políticas y directrices que para tal fin señalen las Directivas del claustro universitario, que siempre deberán ser ejercidas por una persona de absoluta confianza de la administración y con quien se tenga unidad de criterio en cuanto a su ejercicio, lo que redunda en una buena gestión. Así pues, la conducta de la Rectora del ente Universitario hacia la demandante y los testigos antes citados, se acostumbra frente a ciertos funcionarios en consideración a la posición que ocupan dentro de la entidad y a las funciones inherentes al cargo. Esa conducta de la administración, cuando ésta pretende conformar un equipo del trabajo al más alto nivel, se acostumbra más como un acto de cortesía, para no hacer uso de la facultad discrecional de la que se encuentra investido el nominador y más cuando se halla frente a un empleado que no goza de fuero de estabilidad. Esta situación se ha denominado jurisprudencialmente como RENUNCIA PROTOCOLARIA, con la cual se busca dejar en libertad al nominador para que tome las medidas que considere pertinentes frente al personal Directivo o de confianza, sin necesidad de recurrir al retiro del servicio mediante la declaración de insubsistencia. En resumen, y atendiendo el material probatorio obrante en el plenario, se puede decir que la finalidad que buscaba la administración y que está relacionada con el acto administrativo impugnado, era conformar un equipo de trabajo, para cumplir las tareas encomendadas a la Universidad con personas

frente a las cuales existiera una absoluta confianza, lo que descarta de plano una posible desviación de poder en la expedición del acto demandado. Por último, pero no menos importante, el hecho de que el reemplazo de la actora, perteneciente a la Carrera Administrativa en la Contraloría del Meta, haya sido comisionada para desempeñar el cargo de Asesora Jurídica de la Universidad y no el de Secretaria General, no hace anulable el acto, pues para su nombramiento la Universidad sólo debía verificar el cumplimiento de los requisitos mínimos para ejercer el cargo, los cuales cumplió a cabalidad, según se desprende de su hoja de vida que reposa a folios 83 a 125 del expediente. Lo que podría generar tal situación, en dado caso, sería la pérdida de los derechos de carrera que ostentaba la señora Martha Patricia Romero, pero esta situación, como es obvio, escapa a la órbita de este contencioso. Así las cosas, de conformidad con lo aquí analizado, no se desvirtúa la presunción de legalidad del acto administrativo acusado; por ello, habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la sentencia del 8 de marzo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, dentro del proceso instaurado por María Ruth Cháves Ávila contra la Universidad de los Llanos.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la precitada fecha.

GUSTAVO E. GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Expediente No.: 7716-05 Actor: María Ruth Cháves Ávila