CE-50001-23-31-000-2000-6853-01(6853)-2001

DIPUTADO - Pérdida de la investidura por violación del régimen de conflicto de intereses / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE DIPUTADO - Improcedente por falta de pruebas en relación a su participación en trámite de ordenanza Los hechos en que se funda la demanda, en resumen, radican en que el señor ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA debatió y votó de manera afirmativa el proyecto que correspondió a la Ordenanza núm. 339 de 14 de noviembre de 1998, mediante la cual se establecieron prestaciones de servidores de la Asamblea Departamental, incluyendo los diputados, así como la remuneración de éstos, de donde la actora estima que, en su condición de diputado, aquél violó en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses, incurrió en tráfico de influencias y violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (sin precisar ninguna de éstas), e incurrió en indebida destinación de dineros públicos, ya que abusó y se aprovechó de esa condición para fines personales, incluso sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, a pesar de la prohibición constitucional y legal a los entes territoriales de arrogarse dicha facultad, violando así, claramente, los artículos 180 y 183 de la Carta. No existe prueba de los hechos en que se funda la demanda, esto es, lo que concierne a la participación del entonces diputado ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA en el trámite de la ordenanza en cita, sin que esa mera condición permita inferir que efectivamente participó en dicho trámite, por cuanto ello sería decidir sobre suposiciones, lo cual

es a todas luces improcedente y atentatorio del derecho de defensa y del debido proceso, que tiene en la necesidad de la prueba el pilar principal, más cuando se trata de decisiones que se deben proferir en virtud de hechos que se aducen como sancionables y que el inculpado ha negado. Además, la Sala observa que el régimen de pérdida de investidura que consagra la Ley 617 fue promulgado el 9 de octubre del 2000, mientras que los hechos denunciados tuvieron ocurrencia en 1998, con ocasión del trámite de la Ordenanza núm. 339, lo cual indica que esa regulación legal no es aplicable en el asunto sub examine.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., cuatro (4) de octubre del dos mil uno (2001).

Radicación número: 50001-23-31-000-2000-6853-01(6853)

Actor: LILIANA PATRICIA ROJAS MOROS Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide el recurso de apelación que la actora interpuso contra la sentencia de 18 de julio de 2001, del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual negó la solicitud de pérdida de la investidura de diputado a la asamblea del departamento del Meta del señor ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA.

I.- ANTECEDENTES I.1. LA SOLICITUD El 4 de diciembre de 2001 la señora LILIANA PATRICIA ROJAS MOROS, con

fundamento en la sentencia de 8 de agosto de 2000, expediente NS-140, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, e invocando, en consecuencia, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto para los congresistas en la Ley 5ª de 1992, así como las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, presentó solicitud al Tribunal Administrativo del Meta para que decretara la pérdida de la investidura de diputado a la asamblea del mismo departamento, ostentada por el ciudadano ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA, para el período 1998-2000. Los hechos que sirvieron de fundamento a la anterior solicitud fueron los siguientes: El demandado, ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA, debatió y votó la Ordenanza núm. 339 de noviembre 14 de 1998, violando así en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses, ya que abusó de su calidad de diputado y aprovechó para fines personales la citada Ordenanza, en el sentido de establecer una serie de prestaciones en su favor, determinando su remuneración. Al intervenir el demandado como diputado en la aprobación de la mencionada Ordenanza, sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, a pesar de la prohibición constitucional y legal a los entes territoriales de arrogarse dicha facultad, se establecieron prestaciones a favor de ellos mismos, incurriendo en la violación del régimen de incompatibilidades, pues abusando de la calidad de diputado, gestionó, debatió y aprobó la Ordenanza 339 y cobró, durante el año

1999 y parte del 2000, las prestaciones que en su propio beneficio se establecieron en ella, violando claramente los artículos 180 y 183 de la Carta. El Departamento del Meta ha pagado en el año de 1999 y parte del 2000, las diferentes prestaciones que, en forma ilegal, se autodecretaron los miembros de la Asamblea del Meta y a favor de los empleados departamentales, mediante la citada Ordenanza 339 de 1998; dicha actuación constituye una indebida destinación de dineros públicos, acto en el cual intervino ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA, ya que en su calidad de diputado aprobó la citada Ordenanza 339 y el respectivo Presupuesto para el Departamento del Meta, para la vigencia del 1º de enero a 31 de diciembre de 1999. Igualmente, con su conducta incurrió en tráfico de influencias, previsto en el artículo 27 de la citada Ordenanza, cuyo texto establece: “Artículo 27.- Los recursos estipulados en el rubro de la unidad de asistencia administrativa de la Asamblea Departamental serán asignados y distribuidos entre los 15 integrantes de la corporación y los funcionarios serán nombrados por la mesa directiva por postulación de cada uno de los diputados. “Parágrafo 1.- La mesa directiva contratará el personal de la unidad de asistencia administrativa que le corresponde a cada uno de los diputados previa postulación que cada uno de los diputados hagan de los mismos, por la vigencia de la presente ordenanza”. El tráfico de influencias fue ratificado por el demandado al postular candidatos

que fueron designados en la Unidad Administrativa de la Asamblea Departamental, en desarrollo del mencionado artículo 27. De lo anterior, la actora deduce que el demandado, al encontrarse entre los diputados, incurrió en la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, del régimen de conflicto de intereses, en indebida destinación de dineros públicos y en tráfico de influencias, conductas que el artículo 183 de la Constitución Política consagra como causales de pérdida de investidura, norma ésta que es aplicable a los diputados en virtud de los artículos 293 y 299 ibídem, según lo determinó el Consejo de Estado en la sentencia atrás referenciada. I.2. LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En la oportunidad procesal pertinente, el demandado, a través de apoderado, negó los hechos y manifestó que se atenía a lo que probara en el proceso, ya que nunca recibió dinero alguno por las prestaciones establecidas en la Ordenanza núm. 339 de noviembre 14 de 1998. I.3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda con fundamento en que el inciso 2º del artículo 299 de la C.P. establece que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los diputados será fijado por la ley y que no puede ser más estricto que el de los congresistas, pero sin hacer alusión alguna al régimen de conflicto de intereses. Por tratarse de una acción sancionatoria, las causales de inhabilidad e incompatibilidad o de conflicto de intereses, deben estar expresa y taxativamente establecidas en la Constitución y

en la ley, cuya aplicación e interpretación es restrictiva, sin que haya lugar a la analogía, por lo tanto no se puede aplicar a los diputados la causal de la violación del régimen de conflicto de intereses, prevista en el numeral 1 del artículo 183 de la Constitución Política. Con fundamento en ello tuvo como demostrado que el demandado no incurrió en las conductas expresamente señaladas en las normas que establecen la pérdida de investidura como sanción. II.- EL RECURSO DE APELACION La solicitante alega que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y el régimen de conflicto de intereses para los diputados es, por mandato constitucional, el aplicable a los miembros del Congreso. Siendo los diputados servidores públicos, de conformidad con lo normado en el artículo 299 de la Constitución Política, les es aplicable la prohibición del artículo 41, numeral 19, del Código Disciplinario Unico. Si un servidor no puede pagar o percibir remuneración oficial en cuantía superior a la ley, con mayor razón le está prohibido percibirla cuando ha sido creada violando la ley y la Constitución Política. En cuanto al conflicto de intereses, es obvio que los diputados carecían de la imparcialidad necesaria para la aprobación de prestaciones ilegales, pues ellas mismas favorecían sus expectativas salariales, es decir, mejoraban sus ingresos económicos y su nivel de vida. Un mejor salario afecta de muchas formas la conducta del ser humano. Manifiesta que no es dable afirmar que el conflicto de intereses en relación con los Diputados cobró vida con la Ley 617 de 2000 y que para la fecha de los

hechos, 1998, no existía norma alguna que regulara tal causal y que no era ni es posible su aplicación, cuestionándose, en ese orden de ideas, si los diputados podían anteponer sus intereses privados a los públicos. Agrega que no se requieren profundos estudios en la materia para determinar que tales conductas carcomen el Estado y erosionan la confianza que los administrados tienen en el mismo. Basta entonces la consagración genérica hecha por el legislador en las leyes 200 de 1995 y 136 de 1994, en donde la figura del conflicto de intereses está consagrada en el artículo 37 de la primera de las citadas leyes como una obligación de los servidores públicos para salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeño de su empleo, cargo o función y que el artículo 38 de la misma norma señala como constitutiva de falta disciplinaria. El proyecto que vino a constituir la predicha Ordenanza 339 de 1998, mediante la cual se crearon una serie de prestaciones a favor de los empleados y diputados, quienes además se auto-señalaron un sueldo igual al que por todo concepto devengaban los parlamentarios, cuando para esa época los diputados tenían derecho a honorarios por sesiones y no a sueldos ni a primas de antigüedad, ni semestral, ni a vacaciones, ni a gastos de representación, demuestra, a todas luces, cuál fue el verdadero interés que movió a los diputados para no marginarse de los debates del citado proyecto; a pesar de que sí se asistió a uno sólo de ellos y luego se aprueba, se viola el régimen de conflicto de intereses, como ocurrió

con el demandado. La Ordenanza surtió efectos por más de dos (2) años, hasta que el Consejo de Estado la suspendió provisionalmente y su artículo 27 prueba el tráfico de influencias, pues allí se reparten los recursos y los puestos para que sean nombrados, previa postulación de cada uno de los diputados. III.- CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Primera Delegada ante la Corporación guardó silencio en la presente causa. IV.- CONSIDERACIONES IV.1. Competencia de la Sala La Sala es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de diputados, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de otra parte, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de pérdida de investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado. IV.2. Examen de la situación procesal Los hechos en que se funda la demanda, en resumen, radican en que el señor ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA debatió y votó de manera afirmativa el proyecto que correspondió a la Ordenanza núm. 339 de 14 de noviembre de 1998, mediante la cual se establecieron prestaciones de servidores de la Asamblea Departamental, incluyendo los diputados, así como la remuneración de éstos, de

donde la actora estima que, en su condición de diputado, aquél violó en forma clara y contundente el régimen de conflicto de intereses, incurrió en tráfico de influencias y violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades (sin precisar ninguna de éstas), e incurrió en indebida destinación de dineros públicos, ya que abusó y se aprovechó de esa condición para fines personales, incluso sin tener facultad para legislar sobre aspectos prestacionales, a pesar de la prohibición constitucional y legal a los entes territoriales de arrogarse dicha facultad, violando así, claramente, los artículos 180 y 183 de la Carta. En la contestación de la demanda, el demandado niega los hechos y manifiesta que se atiene a lo que resulte probado en el proceso (folio 91). Sobre el particular, se puede tener como acreditado que el demandado ostentó la calidad de diputado de la Asamblea Departamental del Meta para el período en mención, atendiendo la certificación suscrita por el Secretario General de esa corporación, visible a folio 95 del cuaderno del Tribunal, en concordancia con la copia autenticada de un acta, sin fecha y sin indicación de período, que obra a folio 7 ibídem, de asignación de cupos para la misma, en la cual aparece como elegido el señor ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA. Sin embargo, no obra en el expediente elemento alguno de juicio que demuestre que aquél haya intervenido en las sesiones en las cuales se debatió y aprobó la ordenanza en referencia, de las cuales ni siquiera se allegó copia, pese a que

mediante Oficio núm. 4474 el Magistrado Ponente solicitó al Presidente de Asamblea el envío de las mismas. La actora tampoco allegó copia de ellas, ni prueba alguna al respecto, no obstante que como tal, según el artículo 4 de la Ley 144 de 1994, tiene la carga de prueba de los hechos en que se sustenta la demanda. Por consiguiente, no existe prueba de los hechos en que se funda la demanda, esto es, lo que concierne a la participación del entonces diputado ARMANDO NEIRA SEPÚLVEDA en el trámite de la ordenanza en cita, sin que esa mera condición permita inferir que efectivamente participó en dicho trámite, por cuanto ello sería decidir sobre suposiciones, lo cual es a todas luces improcedente y atentatorio del derecho de defensa y del debido proceso, que tiene en la necesidad de la prueba el pilar principal, más cuando se trata de decisiones que se deben proferir en virtud de hechos que se aducen como sancionables y que el inculpado ha negado. Además, la Sala observa que el régimen de pérdida de investidura que consagra la Ley 617 fue promulgado el 9 de octubre del 2000, mientras que los hechos denunciados tuvieron ocurrencia en 1998, con ocasión del trámite de la Ordenanza núm. 339, lo cual indica que esa regulación legal no es aplicable en el asunto sub examine. En estas circunstancias, encontrándose precluida la etapa probatoria del proceso, la conducta del inculpado, frente al régimen de pérdida de investidura, sea cual fuere la regulación del mismo en la época en que éste ostentó la condición de

diputado, no es sancionable, razón por la cual la sentencia apelada debe ser confirmada, aunque por motivos diferentes a los aducidos por el a quo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE el fallo impugnado. En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de cuatro (4) de octubre del año 2001.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta Salva Voto GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA NOTA DE RELATORIA: 29 de abril de 2002: Se deja constancia de que hasta la fecha no ha sido posible conseguir, en medio magnético, el salvamento de voto del Dr. Camilo Arciniegas Andrade, a pesar de las reiteradas solicitudes.