CE-50001-23-31-000-2001-0353-01(AP-330)-2002

ACCION POPULAR - Construcción de puente vehicular / INCENTIVO ECONOMICO - Este derecho surge de la ley pero admite renuncia expresa del actor / INCENTIVO ECONOMICO - El derecho para el actor surge cuando su actuación ha sido determinante para la protección del derecho Si bien el derecho que tiene el actor a obtener un incentivo económico no surge de la liberalidad de la parte demandada sino de la ley y por lo tanto, si su procedencia y cuantía no fueron objeto de acuerdo en la diligencia de pacto de compromiso, el juez que apruebe dicho pacto debe determinar el valor de dicha compensación, esto no significa que el actor no pueda renunciar a ese derecho, pues el mismo sólo mira al interés individual del renunciante y no está prohibida tal renuncia (art. 15 Código Civil). En consecuencia, no existe ningún impedimento para que las partes convengan como parte del pacto de cumplimiento que no se pagará el incentivo económico al actor o que ese incentivo será inferior al fijado en la ley. Pero en tal caso, debe quedar constancia de la renuncia expresa del actor. También es claro que para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien por acción o por omisión sino que además debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor. Por lo tanto, cuando la entidad obligada venía adelantando actuaciones eficaces tendientes al restablecimiento del derecho colectivo con anterioridad a la notificación del auto admisorio de la acción popular, sin que la intervención del actor popular sea determinante para la ejecución de dichas actividades, no surge el derecho al incentivo. Con fundamento en estas pruebas, considera la Sala que

la entidad accionante carece del derecho al incentivo, pero no porque éste contravenga el objetivo que orienta las acciones populares ni porque se haya terminado el proceso en forma anormal por conciliación, sino porque dicha acción no fue eficaz para obtener la protección de los derechos colectivos aducidos en la demanda, ya que la administración venía realizando las actuaciones tendientes a su restablecimiento con anterioridad a la presentación de la demanda, sin que con dicha acción se hubiera logrado un efecto mejor. Sentencia AP-0353 del 02/01/24. Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE. Actor:

JUNTA DE ACCION COMUNAL BARRIO VILLA JULIA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero Ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C,. veinticuatro (24) de enero de dos mil dos (2002).

Radicación número: 50001-23-31-000-2001-0353-01(AP-330)

Actor: JUNTA DE ACCION COMUNAL BARRIO VILLA JULIA Demandado: ALCALDÍA MAYOR DE VILLAVICENCIO Y OTRO Conoce la Sala de la impugnación presentada por la accionante en contra de la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 14 de noviembre de 2001, mediante la cual se decidió: “PRIMERO. APROBAR el pacto de cumplimiento a que han llegado las partes en el presente proceso. “SEGUNDO. NO CONDENAR al ente demandado al pago del incentivo contemplado en el art. 39 de la ley 472 de 1998, por cuanto el proceso

terminó de forma anormal “TERCERO. Comuníquese el contenido de la presente a las partes en la forma más expedita posible y en igual forma atendiendo a lo dispuesto en el art. 80 de la ley 472 de 1998, remítase a la Defensoría del Pueblo copia de la demanda, auto admisorio y fallo de la presenta acción, dejando las constancias del caso. “CUARTO. La parte resolutiva de esta sentencia debe ser publicada en un diario de amplia circulación nacional, las partes igualmente cancelarán el valor total que demande dicha publicación. “QUINTO. Por secretaría de esta Corporación remítase copia de este proceso a la Procuraduría Provincial de Villavicencio, a fin de que se adelante la investigación contra los servidores públicos y por las causas determinadas en este proveído, informando a este despacho el desarrollo y culminación de la misma”.

ANTECEDENTES

1. La petición.

La junta de acción comunal del barrio Villa Julia del municipio de Villavicencio, a través de su representante legal presentó ante el Tribunal Administrativo del Meta, acción popular en contra del mismo municipio, con el objeto de obtener la protección a los derechos colectivos al goce del espacio público; la utilización y defensa de los bienes de uso público; la realización de la construcción, edificación y desarrollo urbano, respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, previstos en los numerales d, g, h, l y m del artículo 4 de la ley 472 de 1998. En concreto, las pretensiones formuladas por la accionante fueron las siguientes:

“Primero. Que se ordene a la Alcaldía Mayor de Villavicencio, a través del señor Alcalde, se dé solución en forma rápida y efectiva al impase que originara la suspensión de la obra objeto del convenio interadministrativo 0141/2000, ya sea generalizando el desembolso de los dineros o iniciando las acciones judiciales o administrativas del caso u ordenando dar inicio a un proceso de restitución del bien de uso público, o se dé cumplimiento a lo señalado en los artículos 108, 110 del decreto 222 de 1983. “Segundo. Que se ordene de (sic) inicio al proceso de contratación de la segunda etapa de esta obra, o que en su defecto se entre a contratar directamente el tensionamiento de los cables, tal y como lo hago dar a conocer en el hecho decimocuarto. “Tercero. Que se ordene al demandado el pago de los incentivos a que hace referencia el artículo 39 de la ley 472 de 1998. “Cuarto. Que se ordene al demandado el pago de las costas que genere el presente proceso”.

2. Hechos.

En la demanda se aducen los siguientes hechos: Entre la alcaldía mayor de Villavicencio y la cooperativa Coopmunicipios se firmó el convenio interadministrativo No. 0141 de 2000, para la construcción del puente vehicular entre los barrios El Emporio y Villa Julia de la ciudad de Villavicencio, por un valor superior a $300.000.000,oo. En diciembre de ese mismo año, la alcaldía entregó a la cooperativa un anticipo de $152.000.000,oo. La obra se inició el 9 de enero de 2001, pero se suspendió el mismo día porque el municipio no había adquirido los

predios necesarios para llevar a cabo la construcción. La situación continua sin solución definitiva, pues aunque la obra se reinició meses después, gracias a las gestiones adelantadas ante el municipio por los particulares interesados en la misma, ésta será suspendida próximamente por falta de legalización de los terrenos. Además, debe adelantarse el proceso de contratación de la segunda parte de la obra.

3. El pacto de cumplimiento En la audiencia celebrada por el a quo, el 2 de octubre de 2001, el Magistrado Ponente “luego de oír a las partes propone un término máximo de dos meses a partir de la fecha en que se apruebe el pacto de cumplimiento, para que la administración continúe las obras, habida cuenta que se hace necesario efectuar gestiones de carácter jurídico para la realización de las mismas...Las partes acceden a la fórmula planteada por el despacho”.

4. La decisión de primera instancia El Tribunal aprobó “el consenso a que llegaron las partes”, porque a su juicio, el mismo “no es violatorio de la normatividad jurídica y el procedimiento que se adelantó no posee vicio alguno que lo invalide”.

No obstante, negó el incentivo reclamado por el actor por considerar, con fundamento en algunas providencias dictadas por esta Corporación, que “cuando el proceso se ha terminado anormalmente mediante un ‘pacto de cumplimiento’, no hay lugar a ello, puesto que todos los derechos derivados de la acción se entienden satisfechos en los términos en que queden conciliados y posteriormente aprobados”. Destacó que el fin de la acción popular es la satisfacción de necesidades de tipo social y no particular, “teniendo como sustrato el principio de solidaridad que debe

existir en toda la comunidad”, el cual se distorsiona por “el gran volumen de acciones de este género que estudiantes de derecho, calidad que ostenta quien ha ejercido la que ahora se examina, vienen efectuando, teniendo como único propósito el lograr un incentivo”; con lo que además se causa un deterioro ostensible del erario “y en este caso del municipio de Villavicencio que como todos los presupuestos de los diferentes entes territoriales y locales se encuentra prácticamente en bancarrota, lo que ha llevado al mismo Congreso ha expedir leyes para cauterizar esta grave y agobiante situación”.

5. Fundamentos de la impugnación El apoderado de la junta accionante limitó su inconformidad con el fallo en la negación del incentivo. Afirmó tener derecho al mismo, si se considera: a) el tiempo que debió dedicar durante el trámite de la acción, sacrificando sus deberes de estudiante de derecho; b) que su actuación se ciñó al principio de buena fe y tuvo una finalidad altruista, la cual no se desvirtúa por la retribución económica establecida en la ley; c) también la acción popular establecida en el artículo 1005 del Código Civil establecía el derecho a un incentivo; d) con el incentivo no sólo se recompensa la actuación del actor sino que también se obliga al accionado a “observar una conducta futura que nunca dé pie a hechos vulneradores o atentatorios de los derechos e intereses colectivos”; e) no debe perderse de vista que la accionante es la junta de acción comunal, entidad que él representa; en consecuencia, el beneficio constituye “una retribución por los perjuicios ocasionados por esta grave e injusta omisión por parte de la administración

municipal” y f) la jurisprudencia del Consejo de Estado ha reconocido ese derecho, en los eventos en los cuales el proceso ha terminado anormalmente por conciliación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. En relación con el incentivo que prevé el artículo 39 de la ley 472 de 1998, la Sala ha reiterado que a pesar de ser cierto que las acciones populares no tienen por objeto la satisfacción de ningún beneficio pecuaniario sino “la protección efectiva de derechos e intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su resquebrajamiento”1 y que el sólo interés de solidaridad es el que debe motivar a los ciudadanos a interponerlas, también lo es que la ley ha establecido una compensación a la carga adicional que asumen las personas que ejercitan una acción en beneficio de la comunidad y no en el mero interés individual.

El derecho a recibir un estímulo económico por el ejercicio de acciones populares tiene antecedentes legales claros. El artículo 1005 del Código Civil lo fijaba en el equivalente a “una suma que no baje de la décima ni exceda de la tercera parte de lo que cueste la demolición o enmienda, o el resarcimiento del daño; sin perjuicio de que si se castiga el delito o negligencia con una pena pecuniaria, se adjudique al actor la mitad”. El estímulo económico previsto en la ley para el actor no está concebido como un castigo para la entidad o persona renuente a cesar en la vulneración de los derechos e intereses colectivos sino como una compensación por la labor altruista 1 Sentencia de la Corte Constitucional C-215 de 1999.

del actor, así dicha suma deba pagarse a costa de la entidad o persona responsable de la vulneración. Por eso, ha considerado la Sala que el incentivo procede a pesar de que la entidad demandada se allane a cumplir el deber demandado por el actor, en la primera oportunidad procesal. La realización del pacto “no implica que la labor del demandante haya sido menos diligente, pues su actuación en esa audiencia fue necesaria para esa conciliación”2. Si bien la culminación anticipada del proceso a través de un pacto de cumplimiento no incide sobre el derecho a la compensación, sí es determinante para la fijación de su cuantía, que según la ley oscila entre 10 y 150 salarios mínimos mensuales. La actitud de la parte demandada debe ser valorada por el juez para este efecto. El derecho al incentivo no surge por voluntad de las partes ni está sometido a la liberalidad del juez, surge del mandato legal; aunque su cuantía sí la establece éste de manera discrecional. Así lo destacó la Sala en providencia del 19 de octubre de 2000, expediente: AP-125: “No es exacto que la aplicación del artículo 39 de la ley 472 reduzca al juez a un instrumento de verificación de legalidad. Si bien es cierto que, cuando se celebra un pacto de cumplimiento la potestad de tomar una decisión sobre el fondo del asunto queda en manos de las partes, también lo es que hay poderes del juez que no se posan en cabeza de las partes por su sola voluntad de dirimir el conflicto por medio de una fórmula negociada entre ellas. Así es que la potestad de vaciar el contenido del acuerdo en una providencia con fuerza de cosa juzgada

es del juez y no puede ser delegada en nadie; así mismo, la facultad de premiar a los particulares por emprender labores de protección de intereses colectivos, sin duda, queda siempre en cabeza del juez, pues no se trata de un asunto negociable, sino que está dispuesto en la ley como un derecho del actor que, debe ser concedido por el juez en el 2 Sentencia de la Sección Tercera del 2 de diciembre de 1999, exp: AP-007 momento que discrecionalmente determine dentro de los parámetros legales (subraya fuera del texto). … “Así que, si al artículo 39 se le diera la lectura que aquí se cuestiona (es decir, en el sentido de que sólo se puede conceder el incentivo, en caso de producirse un pacto de cumplimiento, si las partes llegan a un acuerdo sobre su procedencia y monto), se desestimularía a los actores en el proceso de negociación de fórmulas dentro de las audiencias de pacto de cumplimiento. En otras palabras, la ausencia del incentivo en los eventos de los pactos de cumplimiento, desmotivaría al actor en la búsqueda de acuerdos viables, hasta el punto de que tales acuerdos nunca tendrían lugar por falta de voluntad en el demandante, pues la imposibilidad de obtener el incentivo, haría que el actor prefiriera la terminación normal del proceso”. No obstante, en providencia del 1 marzo de 2001, expediente: 41001-23-31-0002000-3764-01, la Sala precisó que el derecho al incentivo económico sí es un “asunto negociable”, aunque su existencia no depende de la voluntad de las partes. En otros términos, si bien el derecho que tiene el actor a obtener un incentivo

económico no surge de la liberalidad de la parte demandada sino de la ley y por lo tanto, si su procedencia y cuantía no fueron objeto de acuerdo en la diligencia de pacto de compromiso, el juez que apruebe dicho pacto debe determinar el valor de dicha compensación, esto no significa que el actor no pueda renunciar a ese derecho, pues el mismo sólo mira al interés individual del renunciante y no está prohibida tal renuncia (art. 15 Código Civil). En consecuencia, no existe ningún impedimento para que las partes convengan como parte del pacto de cumplimiento que no se pagará el incentivo económico al actor o que ese incentivo será inferior al fijado en la ley. Pero en tal caso, debe quedar constancia de la renuncia expresa del actor. También es claro que para que surja el derecho del actor a recibir el incentivo no sólo debe haberse producido una violación del derecho colectivo imputable a la entidad obligada a su protección, bien por acción o por omisión sino que además debe verificarse que dicha protección se obtuvo gracias a la intervención del actor. Por lo tanto, cuando la entidad obligada venía adelantando actuaciones eficaces tendientes al restablecimiento del derecho colectivo con anterioridad a la notificación del auto admisorio de la acción popular, sin que la intervención del actor popular sea determinante para la ejecución de dichas actividades, no surge el derecho al incentivo.

II. En el caso concreto el representante de la entidad demandada admitió el error de la administración anterior de contratar la construcción del puente sin haber adquirido los bienes inmuebles necesarios para la realización de la obra. No obstante, manifestó que la administración se encuentra ejecutando “todas las

acciones necesarias para que la obra no se vaya a interrumpir innecesariamente y se haga igualmente viable la segunda parte del contrato”. Se advierte que la acción popular fue interpuesta el 25 de septiembre de 2001 y que para esa fecha la administración venía adelantando las gestiones necesarias para solucionar los problemas que para su ejecución se generaron por la falta de adquisición de los terrenos. Así se acredita con las siguientes pruebas: a) Copia del acta de transacción realizada el 27 de agosto de 2001, entre el propietario de un bien inmueble afectado con la obra y el constructor de la misma (fls. 12-13), con el objeto de facilitar su inicio. Consta en dicho acto que el terreno que habría de utilizarse fue negociado previamente entre su propietario y el municipio, pero que éste no había realizado el pago convenido. b) El proyecto presentado por el alcalde de Villavicencio al concejo municipal (fl. 50) y el acuerdo expedido por éste (fl. 51), mediante el cual se faculta al primero para “adquirir predios o mejoras de propietarios y/o poseedores para la apertura, continuación y/o ampliación de vías públicas en la ciudad”. c) El mismo actor en el escrito mediante el cual impugnó el auto admisorio por no haberse decretado la medida cautelar (fl. 22), manifestó que cuando presentó la acción no se había suspendido la obra y sólo existía el riesgo de que esto ocurriera. d) En el acta de conciliación se dejó constancia que a esa fecha (2 de octubre de 2001), la administración ya estaba “adelantando las gestiones de carácter jurídico

para la obtención o mejor, para la adquisición de los predios que se requieren para adelantar la obra”. e) No está demostrado que la junta de acción comunal o su representante hayan adelantado actuaciones distintas a la interposición de la acción. Con fundamento en estas pruebas, considera la Sala que la entidad accionante carece del derecho al incentivo, pero no porque éste contravenga el objetivo que orienta las acciones populares ni porque se haya terminado el proceso en forma anormal por conciliación, sino porque dicha acción no fue eficaz para obtener la protección de los derechos colectivos aducidos en la demanda, ya que la administración venía realizando las actuaciones tendientes a su restablecimiento con anterioridad a la presentación de la demanda, sin que con dicha acción se hubiera logrado un efecto mejor. En consecuencia, se confirmará la providencia recurrida, en lo que fue objeto de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: Primero. CONFIRMASE la providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, el 14 de noviembre de 2001.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE CUMPLASE Y DEVUÉLVASE

ALIER HERNANDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARÍA CARRILLO B.

Presidente Sala

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

GERMAN RODRIGUEZ V.