CE-50001-23-31-000-2001-0398-01(AC)-2001

VENDEDORES AMBULANTES - Principio de confianza legítima / PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGITIMA - Conciliación del interés general con el derecho al trabajo de trabajadores informales / REUBICACION DE VENDEDORES AMBULANTES - Presupuestos para su procedencia Sea lo primero advertir que la Corte Constitucional en lo tocante al tema de las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar frente a decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del espacio público, ha sostenido: “... En relación con la situación de los vendedores ambulantes, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal. Ahora, en sentencia T-160 de 29 de abril de 1996, expresó: “... en aquellos eventos en que las autoridades locales se propongan recuperar el espacio público ocupado por comerciantes informales, "deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación", con el objeto de conciliar los intereses que se enfrentan. Se concluye entonces que esa obligación, que le corresponde cumplir al Estado, de reubicar, en caso de desalojo por motivos de interés general, a los vendedores ambulantes que venían ocupando debidamente autorizados un determinado espacio público, se genera siempre que se den los siguientes presupuestos: a. Que la medida se genere en la necesidad de hacer prevalecer el

interés general sobre el interés particular. b. Que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí. c. Que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 50001-23-31-000-2001-0398-01(AC)

Actor: JOSÉ ELMER ACOSTA GONZÁLEZ

Demandado: SECRETARIA DE CONTROL FISICO DE VILLAVICENCIO

Referencia: Acción de Tutela.

Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por el actor contra el fallo de 6 de noviembre de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, que denegó la tutela instaurada. I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1.- JOSÉ ELMER ACOSTA GONZÁLEZ, obrando en su propio nombre, en escrito presentado ante la Oficina Judicial de la Dirección Seccional de Villavicencio (Meta) el 23 de octubre de 2001, incoó acción de tutela contra la Secretaría de Control Físico de Villavicencio, por estimar que se le violaron los derechos constitucionales al trabajo y a la igualdad. I.2.- Las violaciones antes enunciadas las infiere el actor, en síntesis, de lo siguiente:

1º: Manifiesta que las personas que ejercen el control físico en la ciudad de Villavicencio le están violando el derecho al trabajo cuando desalojan del espacio público, comprendido desde el Parque Santander hasta el Ley, las ventas varias; que esta situación no la padecen las ventas de lotería ni unos módulos que a pesar de hallarse ocupando dicha zona, jamás se les ha movido, por lo que considera que también se le está vulnerando el derecho a la igualdad. 2°: Agrega que en el sitio donde los reubiquen se deben hacer varios niveles, de tal manera que en uno solo queden los que comercien con ropa, otro para las cigarrerías, licoreras, zapaterías, cinturones, comidas rápidas, etc., entregándoles las garantías suficientes del menor al mayor para llegar a un derecho a la igualdad; y que mientras ello no sea así se le violan los derechos invocados. 3°: Insiste en que cuando se desaloja el sector de los Centauros y el Parque Santander, a los loteros que también trabajan con ventas públicas no se les dice nada, por lo que solicita que a través de la presente acción se le protejan los derechos invocados hasta que no haya una igualdad suficiente o que se le paguen los daños y perjuicios morales ocasionados con tal actuación. I.3.- El Director de Control Físico de la Secretaría de Infraestructura del Área de Espacio Público y Control Urbano del Municipio de Villavicencio, para oponerse a las pretensiones de la demanda de tutela adujo, en síntesis, que se dio respuesta a los escritos de 22 y 27 de agosto de 2001 del actor, a través del Oficio núm. 262 de 18

de octubre de 2001, donde se le informó que la función de la Dirección de Control Físico, es la de velar por la protección e integridad del espacio público por su destinación al uso común; y que las actuaciones que se realizan son dentro de un marco legal, sin que con ello se le vulnere derecho alguno a la ciudadanía en general, pues el espacio público es para la libre circulación tanto peatonal como vehicular. Agrega que también se le informó en dicha comunicación que la Corte Constitucional reiteradamente ha señalado que el espacio público prevalece sobre el derecho al trabajo, por cuanto su recuperación es una obligación del Estado que no puede ser obstaculizada por la invocación de tal derecho, dado que el interés general prevalece sobre el interés particular, lo cual ya se le había puesto en conocimiento en otras oportunidades a aquél, al igual que se le dijo que dentro de la estructura programática del Plan de Desarrollo adoptado por el Municipio de Villavicencio, contenía un programa denominado “Microempresas” cuya meta es la de crear y fomentar la pequeña empresa, por lo que lo invitaron a que con mentalidad empresarial se organizara y formulara proyectos de este tipo los cuales serían asesorados técnica y financieramente por funcionarios de la oficina de participación ciudadana. Señala que en cuanto al memorial de 12 de octubre de 2001, se dio respuesta el 22 del mismo mes y año, ratificando la respuesta dada al demandante en el Oficio 262. Expresa que la Dirección de Control Físico realiza operativos de recuperación del espacio público de manera general sin discriminación alguna y sin tener en cuenta si son ventas varias o no; y en cumplimiento a la tutela del Juzgado Tercero Penal

Municipal de 14 de mayo de 1993 e incidentes de desacato para el cumplimiento de la misma. Indica que los módulos a que se refiere el actor se encuentran autorizados mediante el Decreto 0104 de 27 de julio de 1995, el que a la fecha se encuentra vigente. Por último, aduce que en varias ocasiones el actor a interpuesto acción de tutela por los mismos derechos -a la igualdad y al trabajoen los Juzgados Sexto y Segundo Penal Municipal, las que le han sido adversas a sus pretensiones. II.- EL FALLO IMPUGNADO Para denegar por improcedente la solicitud de tutela, consideró el a quo, principalmente, que al actor no se le está violando el derecho a la igualdad, por el hecho de que no se le tolera la ocupación del espacio público en la ciudad de Villavicencio, pues como él mismo lo anota, el espacio público es un bien común que le pertenece a todos los ciudadanos y no, como contraposición, a un sujeto en particular. Señala que el Capítulo XI de la Ley 9ª de 1989 regula el tema y en el inciso 1°, del artículo 5°, define el espacio público como el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados, por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de las necesidades urbanas, colectivas que trascienden, por tanto, los límites de los intereses individuales de los habitantes. Anota que si en gracia de discusión se aceptaran las aspiraciones del actor, se estaría autorizando la ocupación de un bien que, como se ha advertido, no

pertenece a un ciudadano ni a un grupo de ciudadanos, sino a la ciudadanía en general, por tanto, ese espacio público que se pide sea autorizado ocupar para el desarrollo de actividades de una persona, contrasta abiertamente con este bien de carácter colectivo, amén de que, como ya se dijo, el interés público tiene prioridad sobre el privado y no a la inversa como se pretende por quien ha instaurado la presente acción, entre otras cosas, también aduciendo la violación del derecho al trabajo, circunstancia que tampoco puede ser aceptada puesto que con el ejercicio de la aplicación de la ley por parte de las autoridades en cumplimiento de su deber legal, desde ninguna óptica puede decirse que se está constriñendo a ejercer su actividad laboral. Añade que el Estado tiene obligaciones frente al ciudadano y éste a su vez posee obligaciones frente a aquél, lo mismo que con la sociedad y sus conciudadanos, y no puede, en aras de pretender el ejercicio de un derecho fundamental, transgredir o poner en peligro los derechos de los demás integrantes de la sociedad y menos en este evento cuando como, se reitera una vez más, lo que se busca es que se le tolere la ocupación del espacio público, entendido este en la acepción ya descrita. III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION El actor, adujo, en síntesis, que la Dirección de Control Físico manifiesta velar por el espacio público de parques, plazoletas y andenes, y se pregunta porqué no pensaron en formar entidades o empresas con trabajo digno para el personal sin trabajo y sin recursos económicos?. En su opinión, para poder exigir se tiene que cumplir; y que si los sitios de donde son

desalojados no son rentables, mucho menos a la zona donde son desplazados para realizar su ventas. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA El actor pretende a través de la presente acción que se le protejan los derechos al trabajo y a la igualdad, los que considera vulnerados por parte de la Secretaría de Control Físico del Municipio de Villavicencio (Meta) cuando desaloja a los vendedores de ventas varias de la zona comprendida entre el Parque Santander hasta el Ley de dicha ciudad. Sea lo primero advertir que la Corte Constitucional en lo tocante al tema de las peticiones de vendedores ambulantes y estacionarios, que reclaman su derecho a trabajar frente a decisiones policivas de desalojo, orientadas a la recuperación del espacio público, ha sostenido: “... En relación con la situación de los vendedores ambulantes, la Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades, aplicando el principio de confianza legítima como mecanismo para conciliar, de un lado el interés general que se concreta en el deber de la administración de conservar y preservar el espacio público y, de otro lado, los derechos al trabajo e igualdad de las personas que ejercen el comercio informal. En efecto, en los primeros años de la Corte, las sentencias T-225 de 1992, T-372 de 1993, T-091 de 1994, T-578 de 1994, T-115 de 1995 y T-438 de 1996, concedieron la protección del derecho al trabajo de vendedores ambulantes que venían desarrollando esa actividad con anterioridad a la orden de desalojo expedida por la autoridad administrativa. Así mismo, la sentencia T-617

de 1995 concedió el amparo del derecho a la vivienda digna de personas que habitaban en las calles de esta ciudad. Posteriormente, la sentencia T-398 de 1997 negó la acción de tutela por ausencia de vulneración de derechos y las providencias T-160 de 1996, T-550 de 1998 y T-778 de 1998 negaron la tutela de los solicitantes, como quiera que se probó que no existían permisos o licencias que autorizaran el uso del espacio público (Sentencia T-499 de 1999). Ahora, en sentencia T-160 de 29 de abril de 1996, expresó: "La Constitución Política expresa con claridad que el trabajo es un derecho fundamental y que, en todas sus modalidades, merece la especial protección del Estado (artículo 25 C.P.), pero también señala que una de las bases de la convivencia en el Estado colombiano es el predominio del interés general (artículo 1o.) y que es deber de las autoridades velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular." (Corte Constitucional, Sentencia T-115 de 1995, M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo)...”. “... Reconociendo un fenómeno que afecta de manera significativa la economía nacional, como lo es el sector informal de la misma, que genera empleo para miles de familias que dependen para su subsistencia de este tipo de actividades, es necesario insistir en la necesidad de proteger el derecho fundamental al trabajo de esas personas; no obstante, ese derecho, tal como lo ha expresado esta Corporación, no es absoluto, y tiene, de

acuerdo con lo dispuesto en el artículo 25 de la Carta, también el carácter de obligación social, que implica para todos y cada uno de los asociados la obligación paralela de cumplir y contribuir a la realización de otros principios constitucionales, entre ellos el de la solidaridad y la prevalencia del interés general. En esa perspectiva, la Corte ha reiterado, que en aquellos eventos en que las autoridades locales se propongan recuperar el espacio público ocupado por comerciantes informales, "deberá diseñar y ejecutar un adecuado y razonable plan de reubicación", con el objeto de conciliar los intereses que se enfrentan. Se trata entonces de lograr soluciones que hagan compatible la prevalencia de la obligación del Estado de recuperar el espacio público sobre los intereses particulares, sin que por eso éste se despoje de su deber de proteger y garantizar el derecho al trabajo de las personas que resulten afectadas con sus decisiones. "Las autoridades tendrán que hacer lo que esté a su alcance para lograr ubicar a los vendedores a quienes con anterioridad se les había permitido ocupar parte del espacio público, en sitios donde puedan desarrollar su actividad de manera permanente, sin el temor de ser desalojados, donde puedan ofrecer sus mercancías con las mínimas garantías de higiene y seguridad y donde no causen perjuicios a la comunidad en general." (Negrillas fuera de texto). (Corte Constitucional, Sentencia T372 de 1993, M.P. Dr. Jorge Arango Mejía). Se concluye entonces que esa obligación, que le corresponde cumplir al Estado, de reubicar, en caso de desalojo por motivos de interés general, a los vendedores

ambulantes que venían ocupando debidamente autorizados un determinado espacio público, se genera siempre que se den los siguientes presupuestos: a. Que la medida se genere en la necesidad de hacer prevalecer el interés general sobre el interés particular. b. Que se trate de trabajadores que con anterioridad a la decisión de la administración de recuperar un espacio público de uso común, hayan estado instalados allí. c. Que dicha ocupación hubiese sido permitida con anterioridad por las respectivas autoridades, a través del respectivo permiso o licencia. Ello debe ser así, pues aceptar que quien de manera ilegítima, esto es sin autorización de autoridad competente, ocupe un espacio público, automáticamente se hace acreedor al derecho de ser reubicado en otro espacio público, daría paso a la prevalencia de la arbitrariedad y las vías de hecho, y al menoscabo de la autoridad de los alcaldes en tanto jefes superiores de policía de sus respectivos municipios ...” Dentro de las pruebas allegadas al plenario obra a folios 40 a 41 el Decreto 0104 de 1995, “Por el cual se establece la prohibición de Ocupación indebida del Espacio Público, y se dictan otras disposiciones”, expedido por el Alcalde Mayor de Villavicencio. Los artículos primero a tercero del citado Decreto son del siguiente tenor: ARTÍCULO PRIMERO.- Prohíbase la ocupación indebida del espacio público en el Municipio de Villavicencio, con ventas ambulantes, y/o estacionarias de cualquier artículo, producto, elemento perecedero, comidas, bebidas; y con objeto de los establecimientos abiertos al público, tales como sillas, mesas,

artículos exhibidos, vitrinas, y en general todos objeto o elemento que sea utilizado para ejercer su actividad comercial, así como pasacalles, avisos, vallas, parasoles y cualquier otro elemento de publicidad que invada el espacio público.

PARÁGRAFO PRIMERO: Exceptúase de la anterior prohibición los sitios señalados en el artículo primero del Acuerdo Municipal número 021 de 1993, el comercio popular la Hormiga y los vendedores de dulces, revistas, libros, comestibles menores que haya sido ubicados en los módulos de los paraderos de buses, así como todos aquellos que hayan concertado con la

Administración Municipal. ARTÍCULO SEGUNDO.- Para efectos del presente Decreto entiéndase como espacio público lo establecido en el literal a), artículo 1 del Decreto 159 de 1993, y demás áreas y sitios descritos en el artículo 5 de la Ley 9 de 1989.

ARTÍCULO TERCERO.- DE LAS SANCIONES.

La violación a la prohibición hecha en el artículo primero dará lugar a la aplicación de las sanciones establecidas en el artículo 175 del Código de Policía del Meta y demás normas concordantes”. Del texto de las disposiciones antes transcritas se desprende que en el mes de julio de 1995 el Alcalde Municipal prohibió la ocupación del espacio público en la ciudad de Villavicencio con ventas ambulantes y/o estacionarias de cualquier artículo, producto, elemento perecedero, comidas, etc., entendiendo el espacio público de conformidad con lo establecido en el literal a), artículo 1° del Decreto 159 de 1993 y demás áreas y sitios descritos en el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989; y autorizó el

comercio popular La Hormiga y los vendedores ubicados en los módulos de los paraderos de buses y aquellos que concertaron con la Administración. De lo anterior, forzoso es concluir que el actor no cumple con los presupuestos señalados por la Corte Constitucional para que se le proteja el derecho al trabajo, pues su ocupación del espacio público en comento no se produjo con anterioridad al Decreto núm. Decreto 0104 de 1995, por lo que mal podría reclamar su reubicación, además de que en momento alguno ha sido autorizado por autoridad competente para hacer uso del espacio que le permitiera trabajar en el sitio en el que dice se ubicó y del cual fue desalojado. En cuanto a la violación del derecho a la igualdad, tampoco advierte la Sala que se le hubiera vulnerado, por cuanto según se afirma en el informe rendido por la demandada ante el a quo, con ocasión de la presente acción, los módulos a que se refiere el actor fueron autorizados mediante el Decreto 0104 de 27 de julio de 1995 en el parágrafo primero, antes transcrito. Las consideraciones precedentes justifican la confirmación del fallo impugnado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : CONFÍRMASE el fallo impugnado. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y REMÍTASE COPIA AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de diciembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA