CE-50001-23-31-000-2002-0267-01(AP)-2003

ACCIÓN POPULAR - Improcedencia de sentencia inhibitoria / SENTENCIA INHIBITORIA - Naturaleza. Requisitos de procedencia En lo relativo a providencias judiciales, la doctrina procesal nacional y extranjera ha denominado inhibitorias a aquellas mediante las cuales el juez pone fin a una determinada etapa del proceso, pero sin penetrar en la materia del asunto que se le plantea, es decir, dejando de adoptar resolución de mérito como consecuencia de la falta de determinados presupuestos procesales. En nuestro ordenamiento jurídico procesal, la inhibición es posible sólo en casos extremos, esto es, en aquellos en que se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa. Lo anterior, por cuanto esa no debe ser una forma corriente de culminar los procesos judiciales, pues el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental y uno de los postulados que orientan la actividad judicial es la prevalencia del derecho sustancial. Por tanto, los motivos en que se funden las decisiones inhibitorias, además de ciertos y razonables, deben ser lo suficientemente objetivos para justificar la negativa de resolución judicial; desde luego, se dan circunstancias excepcionales en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades para integrar los presupuestos procesales para proferir decisión de fondo. ACCIÓN POPULAR - Improcedencia de sentencia inhibitoria con fundamento en falta de demostración del daño / SENTENCIA INHIBITORIA - Acción popular. Improcedencia con fundamento en falta de demostración del daño En el trámite de las acciones populares, para la Sala es claro que dentro de esas

circunstancias procesales excepcionales que impiden una decisión de mérito no puede encontrarse la falta de demostración del daño o de la amenaza de los derechos colectivos cuya protección se reclama en la demanda, según se expone a continuación. En efecto, como quiera que para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos se requiere la demostración de su violación o de su amenaza, la circunstancia de que tales supuestos de hecho no se demuestren en el proceso conduce indubitablemente a la denegación de las pretensiones de la demanda en lo que a ese amparo se refiere, pues es evidente que esa ausencia de prueba es una circunstancia que debe tener consecuencias en el fondo del asunto debatido y no en el trámite del mismo. En otras palabras, contrario al razonamiento del Tribunal, la Sala considera que lo que está condicionado a la demostración de la amenaza o de la violación de los derechos colectivos es el éxito de las pretensiones (para lo cual, además, deberán concurrir al proceso las condiciones de procedibilidad de la acción), pero no el que se pueda o no proferir decisión de mérito. Así las cosas, la Sala concluye que en este caso no es procedente la inhibición, pues además de que considera equivocado el razonamiento del Tribunal para inhibirse, no advierte impedimento procesal alguno para proferir decisión de mérito. ACCIÓN POPULAR - Improcedencia. Legitimidad de restricción al tránsito vehicular / TRÁNSITO VEHICULAR - Legitimidad de restricciones. Favorecimiento de la seguridad pública / DERECHO AL ESPACIO PÚBLICOLegitimidad de restricciones al tránsito vehicular / SEGURIDAD PÚBLICADerecho colectivo / ESPACIO PÚBLICO - Limitaciones para favorecer la seguridad pública En este caso se reclama el amparo de los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio económico, que se consideran vulnerados por parte de la Policía Nacional y el Municipio de Villavicencio, en cuanto, han permitido la colocación de canecas rellenas de concreto en vías públicas de acceso a determinados sectores de esa ciudad; corresponde entonces a esta Sala determinar si dicho hecho condujo, en su momento, a la amenaza o agravio de los derechos colectivos invocados por el actor. Pues bien, el espacio público es un derecho constitucional de carácter colectivo, instituido expresamente en el artículo 82 de la Constitución y en la lista enunciativa de derechos que, según el inciso primero del artículo 88 de la Carta, son objeto de protección a través de las acciones populares. Por su parte, la seguridad pública es también un derecho colectivo, que tradicionalmente se identifica como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía; se identifica como aquella ausencia de riesgos o de accidentes o como la prevención de accidentes de diverso tipo y de atentados contra la seguridad del Estado. Ahora, en lo que tiene que ver con el uso o la administración del espacio público, el Estado debe propender, no sólo por facilitar la adecuación, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, sino también por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común. En ese orden de ideas, las limitaciones razonables que se imponen al

espacio público para favorecer la seguridad pública no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas, sino la realización de una legítima garantía de convivencia. Por tanto, los ciudadanos deben sujetarse a las restricciones impuestas al aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la seguridad pública; todo lo cual responde a una verdadera necesidad colectiva. En esta forma, se tiene que las medidas adoptadas temporalmente por el Departamento de Policía del Meta, lejos de vulnerar los citados derechos, sirvieron, en su momento, como instrumento expedito para la defensa de la seguridad pública de la zona.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 50001-23-31-000-2002-0267-01(AP)

Actor: JUAN ALEJANDRO GÓMEZ SÁNCHEZ

Demandado: POLICÍA NACIONAL Y EL MUNICIPIO DE VILLAVICENCIO ACCIÓN POPULAR Se desata el recurso de apelación presentado por el actor contra la providencia del 10 de diciembre de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se inhibió de fallar el proceso.

ANTECEDENTES El señor Juan Alejandro Gómez Sánchez, presentó demanda contra la Policía Nacional y el Municipio de Villavicencio, por la vulneración de los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio económico.

Hechos.- Manifiesta el actor que, con el fin de proteger sus instalaciones, la Policía Nacional instaló una serie de canecas rellenas de mezcla de concreto en vías públicas aledañas al Comando de Policía Meta y a la Escuela de Carabineros Eduardo Cuevas, pero que, además de que esos obstáculos no cumplen con los requisitos del Código Nacional de Tránsito, actualmente obstruyen el acceso a los barrios La Esmeralda y el Triunfo, afectan el ornato y la tranquilidad del sector, ponen en peligro la integridad de los transeúntes (no están debidamente señalizados, razón por la que non visibles de noche) y se encuentran muy distantes de “los avances destructivos de los agentes generadores de violencia y enemigos de la paz”. Finalmente, agrega que a la administración pública local le corresponde adelantar acciones inmediatas ante la presencia de cualquier anormalidad en la vía pública, como ocurre con la que se denuncia. Petición.- El actor solicita que se ordene a los demandados el inmediato retiro de los obstáculos en la vía pública o, en subsidio de ello, que se instale un sistema de señalización conforme lo prevé el Código Nacional de Tránsito. Igualmente, pide que se ordene a la Policía Nacional la instalación de un moderno sistema de seguridad, que se condene en costas a los demandados y que se reconozca, a su favor, el incentivo de que tratan los artículos 39 y 40 de la ley 472 de 1998. Contestación.- Del Comandante (e) del Departamento de Policía del Meta.- El Comandante (e) de Policía del Meta contestó la demanda para informar que

mediante el Decreto número 0043 de 2002 del Gobernador del Departamento del Meta, se implementaron medidas transitorias de preservación del orden público, según las propuestas que la comunidad presentó al respecto. Igualmente, precisó que dentro de esas medidas se encuentra la de impedir el parqueo de vehículos en un área de 200 metros alrededor de entidades públicas, de unidades militares o de policía y de establecimientos bancarios y que, por solicitud de algunos vecinos y luego de discutirlo con la comunidad, se instalaron obstáculos para impedir el ingreso de vehículos en esas zonas. Finalmente, aclaró que, como los actos de violencia disminuyeron y la ubicación de los obstáculos tenía carácter transitorio, éstos fueron retirados, aún a pesar de que algunos residentes del sector pidieron que no se levantaran. Del Municipio de Villavicencio.- El apoderado del Municipio de Villavicencio contestó la demanda para manifestar que las canecas a que se refiere el demandante fueron instaladas por la Policía Nacional, previo acuerdo con los habitantes del sector para su mayor seguridad y amparada en el Decreto 0043 de 2002. Así mismo, señaló que, aún en contra de las solicitudes de algunos vecinos del sector, los obstáculos ya fueron retirados por la Policía Nacional, pues su colocación era provisional y los hechos de violencia han disminuido. Audiencia especial de pacto de cumplimiento.- En la fecha fijada para celebrar la audiencia especial de pacto de cumplimiento el actor no se hizo presente y, ante esa circunstancia, el Agente del Ministerio Público y los representantes de las entidades demandadas solicitaron la continuación del trámite.

La providencia impugnada.- El Tribunal Administrativo del Meta, mediante el fallo apelado, se declaró inhibido para fallar el asunto por sustracción de materia. Consideró el a quo que, como quiera que la inspección realizada en el sector a que se refiere el demandante permite concluir que ha desaparecido el hecho que motivó la demanda, el fallo debe ser eminentemente formal por sustracción de materia. No obstante, dejó consignada “la falta de interés del accionanate, o su suspicacia, al no haber concurrido a la diligencia de pacto de cumplimiento (...) esto con el fin de que el proceso continuara (...)con el único fin de obtener un incentivo, sin interesarle en los más mínimo el desgaste no sólo de la administración de justicia, sino del resto de autoridades adminsitraticas que debieron concurrir al mismo. Estos comportamientos son censurables y atentan en forma abierta contra el principio de solidaridad determinado en el num. 2 art. 95 de la Carta Política (...) Ha hecho escuela en esta Corporación y en todo el país este tipo de conductas censurables, que no solo envilecen la profesión de abogado, sino que además esquilman el erario y congestionan sin razón alguna las corporaciones de justicia, con detrimento no sólo para el Estado sino para toda la sociedad”. La impugnación.- El actor interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y, al efecto, además de insistir en los argumentos expuestos en la demanda, aclaró que “existen pruebas dentro del expediente en el sentido de que los hechos denunciados tuvieron ocurrencia y que una vez la demandada en especial la Policía Nacional, al notificarse personalmente días después removió los

obstáculos objeto de mi denuncia”. Al respecto, explicó que tales pruebas consisten en las afirmaciones de las entidades demandadas y lo manifestado por él en la diligencia de inspección judicial; razones que impedían un pronunciamiento inhibitorio por parte del ad quem. Así mismo, aseguró que, si bien la ubicación de las canecas se hizo en cumplimiento del Decreto 043 de 2002 de la Gobernación del Meta, ocurre que ninguno de sus artículos prevé la colocación de ese tipo de barreras y aunque existió consenso en la comunidad, los particulares no pueden disponer del uso de las vías públicas. Por lo anterior, solicitó revocar la providencia impugnada para que, en su lugar, se profiera sentencia favorable. CONSIDERACIONES La Carta del 91 hizo expreso reconocimiento de los derechos e intereses colectivos, que son los relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que defina el legislador. En el informe de ponentes sobre los Derechos Colectivos, publicado en la Gaceta Constitucional del lunes 15 de abril de 1991, se lee: “Los derechos en cuestión propenden por la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección”

(páginas 21 a 25). Intereses vitales colectivos, dijo el Constituyente, que en palabras de la Corte Constitucional consisten en “(...) bienes tan valiosos no sólo para los miembros de la comunidad individualmente considerados, sino para la existencia y desarrollo de la colectividad misma” (Sentencia C-215 del 14 de abril de 1999). De manera que con la finalidad de fomentar la solidaridad ciudadana y de defender intereses vitales colectivos fueron creados tales instrumentos jurídicos de protección en el artículo 88 de la Carta, después reglamentados por medio de la Ley 472 de 1998 con el nombre de acciones populares, útiles cuando esos intereses o derechos fueren amenazados o lesionados por la intervención o inactividad de la autoridad, o de los particulares en determinados casos. En este caso se reclama el amparo de los derechos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la defensa del patrimonio económico, que se consideran vulnerados por parte de la Policía Nacional y el Municipoio de Villavicencio, en cuanto, han permitido la colocación de canecas rellenas de concreto en vías públicas de acceso a determinados sectores de esa ciudad. Pues bien, teniendo en cuenta que el fallo objeto del recurso es de carácter inhibitorio, la Sala precisará, en primer lugar, la naturaleza jurídico procesal de ese tipo de pronunciamiento para determinar su viabilidad en este caso. Posteriormente, se ocupará de verificar si existe una amenaza real y actual de los derechos colectivos invocados. De la procedencia en este caso de un pronunciamiento inhibitorio.-

En lo relativo a providencias judiciales, la doctrina procesal nacional y extranjera ha denominado inhibitorias a aquellas mediante las cuales el juez pone fin a una determinada etapa del proceso, pero sin penetrar en la materia del asunto que se le plantea, es decir, dejando de adoptar resolución de mérito como consecuencia de la falta de determinados presupuestos procesales. En nuestro ordenamiento jurídico procesal, la inhibición es posible sólo en casos extremos, esto es, en aquellos en que se establezca con seguridad que el juez no tiene otra alternativa. Lo anterior, por cuanto esa no debe ser una forma corriente de culminar los procesos judiciales, pues el acceso a la administración de justicia es un derecho fundamental y uno de los postulados que orientan la actividad judicial es la prevalencia del derecho sustancial (artículos 228 y 229 de la Constitución Política). Por tanto, los motivos en que se funden las decisiones inhibitorias, además de ciertos y razonables, deben ser lo suficientemente objetivos para justificar la negativa de resolución judicial (en lugar de acudir, por ejemplo, a la invalidación de la actuación ante la ocurrencia de algún evento que, antes que impedir decisión de fondo, es, en realidad, causal de nulidad del proceso). Desde luego, se dan circunstancias excepcionales en las que resulta imposible adoptar fallo de mérito, a pesar de que el juez haya hecho uso de todas sus facultades para integrar los presupuestos procesales para proferir decisión de fondo. Ahora bien, en el trámite de las acciones populares, para la Sala es claro que dentro de esas circunstancias procesales excepcionales que impiden una decisión de mérito no puede encontrarse la falta de demostración del daño o de la

amenaza de los derechos colectivos cuya protección se reclama en la demanda, según se expone a continuación. En efecto, como quiera que para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos se requiere la demostración de su violación o de su amenaza, la circunstancia de que tales supuestos de hecho no se demuestren en el proceso conduce indubitablemente a la denegación de las pretensiones de la demanda en lo que a ese amparo se refiere, pues es evidente que esa ausencia de prueba es una circunstancia que debe tener consecuencias en el fondo del asunto debatido y no en el trámite del mismo. En otras palabras, contrario al razonamiento del Tribunal, la Sala considera que lo que está condicionado a la demostración de la amenaza o de la violación de los derechos colectivos es el éxito de las pretensiones (para lo cual, además, deberán concurrir al proceso las condiciones de procedibilidad de la acción), pero no el que se pueda o no proferir decisión de mérito. Ciertamente, para concluir en la imposibilidad de proferir decisión de fondo se debe partir de la verificación de determinados requisitos formales para la formación y desarrollo normal del proceso (presupuestos procesales), pero no del análisis que se haga de la prosperidad de las pretensiones, pues, por ser ese, precisamente, el objeto del proceso, es evidente que cualquier estudio al respecto - como el que hizo el Tribunalexige resolver de mérito. Así las cosas, la Sala concluye que en este caso no es procedente la inhibición, pues además de que considera equivocado el razonamiento del Tribunal para inhibirse, no advierte impedimento procesal alguno para proferir decisión de mérito.

En esta forma, la Sala se ocupará del fondo de la cuestión propuesta. De la demostración de la amenaza o violación de los derechos colectivos en el caso concreto.- Según se indicó antes, para declarar el amparo de los derechos o intereses colectivos, que es el objeto de la acción popular, se requiere la demostración de su violación o la amenaza de éstos, sin importar que, para tal efecto, deba disponerse que la administración construya o ejecute una obra, pues cuando se trata de proteger algún derecho colectivo se deben adoptar todas las medidas que sean necesarias para que cesen las causas de la vulneración, con mayor razón cuando uno de los fines esenciales del Estado es el de garantizar la efectividad de los principios y derechos consagrados en la Constitución Política y cuando las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades (artículo 2° de la Constitución Política). Al respecto, cabe precisar que la acción popular está encaminada a la protección de los llamados derechos colectivos, “para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible“ (artículo 2° de la Ley 472 de 1998), razón por la cual es necesario que el daño o la amenaza sean reales y actuales. Así las cosas, corresponde a esta Sala determinar si el hecho de que en determinadas vías públicas del Municipio de Villavicencio fueran colocadas canecas rellenas de concreto para obstaculizar temporalmente el ingreso de

vehículos, condujo, en su momento, a la amenaza o agravio de los derechos colectivos invocados por el actor. Pues bien, el espacio público es un derecho constitucional de carácter colectivo, instituido expresamente en el artículo 82 de la Constitución y en la lista enunciativa de derechos que, según el inciso primero del artículo 88 de la Carta, son objeto de protección a través de las acciones populares. Por su parte, la seguridad pública es también un derecho colectivo, que tradicionalmente se identifica como constitutivo del orden público y, por tanto, como uno de los objetos a proteger por parte del poder de policía. Se identifica como aquella ausencia de riesgos o de accidentes o como la prevención de accidentes de diverso tipo y de atentados contra la seguridad del Estado. Ahora, en lo que tiene que ver con el uso o la administración del espacio público, el Estado debe propender, no sólo por facilitar la adecuación, diseño y construcción de mecanismos de acceso y tránsito, sino también por la protección de la integridad del mismo y su destinación al uso común. En ese orden de ideas, las limitaciones razonables que se imponen al espacio público para favorecer la seguridad pública no pueden ser consideradas como un impedimento para la libertad de las personas, sino la realización de una legítima garantía de convivencia. Por tanto, los ciudadanos deben sujetarse a las restricciones impuestas al aprovechamiento del espacio público, como parte de su responsabilidad con la seguridad pública; todo lo cual responde a una verdadera necesidad colectiva. En esta forma, se tiene que las medidas adoptadas temporalmente por el Departamento de Policía del Meta, lejos de vulnerar los citados derechos, sirvieron, en su momento, como instrumento expedito para la defensa de la

seguridad pública de la zona. En efecto, la restricción del tránsito vehicular obedeció a una de las medidas impuestas en el Decreto 0043 del 14 de enero de 2002 del Gobernador del Departamento del Meta, que se adoptaron luego de que, en el Consejo de Seguridad Departamental realizada el 14 de enero de 2002, las Fuerzas Armadas acantonadas en ese Departamento solicitaran la complementación de las medidas de preservación del orden público que habían sido implantadas en los Decretos 0819 del 19 de septiembre de 2001, 888 del 29 de octubre de 2001 y 0012 del 2 de enero de 2002 (folios 21 a 26). Ese acto administrativo fue prorrogado mediante Decreto 256 del 25 de abril de 2002, pues el Gobernador del Departamento del Meta consideró que ello era necesario, habida cuenta de la situación de orden público de ese momento (folios 27 a 28). Y es que, además de las anteriores consideraciones de la administración, las restricciones al tránsito encontraron respaldo en las quejas de la comunidad, según dan cuenta las solicitudes de más de 100 personas en el sentido de que restringiera el tránsito vehicular en los barrios La Esmeralda, Caudal y El Triunfo, mediante la colocación de canecas (folios 29 a 41). De manera que si bien, existió una restricción en el goce del espacio público, no es menos cierto que esa limitación obedeció a legítimas razones de orden público, invocadas no sólo por la administración, sino por los miembros de la comunidad directamente afectada, según se evidenció; todo lo cual permite concluir en que, en este caso, no se demostró la alegada violación o amenaza de los derechos

colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público los derechos colectivos En esta forma, la Sala revocará la sentencia apelada para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA REVÓCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta del 10 de diciembre de 2002. En su lugar, se niegan las pretensiones de la demanda presentada por el señor Juan Alejandro Gómez Sánchez. Cópiese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al Tribunal de origen. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ ÁLVARO GONZÁLEZ MURCIA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General