CE-50001-23-31-000-2003-0067-01(ACU)-2003

REQUISITOS PARA OPTAR EL TITULO DE ABOGADO - Los que exijan las Universidades no pueden ser objeto de intervención del Juez de Cumplimiento / EXAMENTES PREPARATORIOS - Su eliminación como requisito de grado para los abogados, no ha sido unánime en la jurisprudencia / AUTONOMIA UNIVERSITARIA - Forma parte de ella la expedición del reglamento de grado para estudiantes de derecho En tratándose de la norma que se estudia (Artículo 2° de la Ley 552 de 1999) ha concluido que su texto no consagra el mandato imperativo e inobjetable que pretende el actor, según el cual una vez cumplidas las exigencias consagradas en la norma transcrita, las universidades tendrían el deber de otorgar el título de abogado. Se trata simplemente de una alternativa legal en favor del estudiante, sin que de la norma surja que, el hecho de optar por una de las dos posibilidades en ella previstas, tenga como consecuencia necesaria y directa a obtención del título de abogado. Sobre la Ley 552 de 1999 se han expuesto diferentes criterios de interpretación. Algunos de ellos, como el expresado por la Corte Constitucional en Sentencia C1053 de 2001, consideran que la norma mencionada derogó todos los requisitos de grado dejando vigentes, exclusivamente, la elaboración y sustentación de una monografía jurídica o la realización de la judicatura. Otros, por el contrario, han afirmado que la ley mencionada únicamente derogó lo relativo al servicio legal popular. Es evidente que la norma cuyo cumplimiento se solicita no establece un mandato claro e inobjetable pues la misma es ambigua y permite

diferentes interpretaciones; por ello, no corresponde al juez de la acción de cumplimiento decidir cual de las mismas es la indicada. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las Universidades tienen facultad para establecer, como requisito de grado, los exámenes preparatorios. La Corte Constitucional en la sentencia C-053 de 2001 afirmó que las universidades pueden exigir a sus estudiantes de derecho no sólo la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios, sino otros requisitos con el fin de que puedan obtener el título de abogados. Conforme a la jurisprudencia citada, es claro que las Universidades pueden, en virtud de la autonomía universitaria, establecer los requisitos de grado; por ello, mal haría el juez de cumplimiento en ordenar a un ente educativo la manera como debe expedir la reglamentación pertinente cuando ello hace parte de la órbita propia de la autonomía universitaria. Adicionalmente, si se acudiera a un análisis histórico, no fue intención del legislador eliminar la aprobación de los exámenes preparatorios como requisito para la obtención del título de abogado, pues, de la exposición de motivos de la ley que se analiza, se concluye que su propósito se limitó a la eliminación del servicio legal popular consagrado en la Ley 446 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá D. C., diez (10) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-00067-01(ACU)

Actor: GLORIA INES BELTRÁN SERRANO

Demandado: UNIVERSIDAD COOPERATIVA DE COLOMBIA –SECCIONAL

VILLAVICENCIO

Referencia: Impugnación - Acción de Cumplimiento.

FALLO.

Resuelve la Sala la impugnación presentada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 5 de mayo de 2003, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda interpuesta por GLORIA INES

BELTRÁN SERRANO.

ANTECEDENTES La demanda El 17 de marzo de 2003, la señora GLORIA INES BELTRÁN SERRANO instauró acción de cumplimiento contra la Universidad Cooperativa de Colombia, Facultad de Derecho de la Seccional Villavicencio, solicitando cumplimiento del artículo 2° de la Ley 552 de 1999, en relación con los requisitos exigidos para optar por el título de abogado (Fl. 1).

1. Sostuvo la demandante que se matriculó en el segundo semestre del año 1995, en la Universidad Cooperativa de Colombia, Seccional Villavicencio, en la Facultad de Derecho y culminó el pensum académico señalado para el mismo el primer semestre del 2000, así mismo realizó judicatura en la Fiscalía General de la Nación, Seccional Villavicencio durante el período comprendido entre el mes de abril de 2001 hasta el mes de febrero del 2002, según certificado del Consejo

Superior de la Judicatura Bogotá.

2. Que el 19 de diciembre de 2002 pagó sus derechos de grado y solicitó a Registro y Control Académico de la Universidad la incluyeran en la lista de graduandos del mes de marzo del mismo año ya que había cumplido con los

requisitos exigidos por la Ley 552 de 1999.

3. Que sin pronunciarse sobre los fundamentos constitucionales y legales en que basó su petición, la Universidad mediante oficio de 10 de febrero del año en curso le informó que no había cumplido con uno de los requisitos establecidos por esa institución educativa para tal fin, como es la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios.

4. Que buscando la renuencia de la Universidad presentó nueva solicitud ante la Dirección Académica como derecho de petición, reiterando su solicitud, habiendo recibido contestación en la que, además de lo ya señalado, se le informó sobre la normatividad interna que reglamenta la materia y la sentencia 1053 de 2001 de la Corte Constitucional la cual, a su juicio, no es de obligatorio cumplimiento.

5. Sostiene que los Acuerdos y Resoluciones referidos en los oficios de la Universidad no han nacido a la vida jurídica, toda vez que de conformidad con los artículos 3, 31, y 33 de la Ley 30 de 1992, que reglamenta el artículo 69 de la Constitución, el ICFES no los ha ratificado, por lo que lo único que puede exigir la accionada es lo dispuesto en el Acuerdo núm. 021 de septiembre de 1994, en el que no se encuentran establecidos los preparatorios como requisito para optar por el título de abogado, siendo ésta la única norma vigente hasta cuando adquirió la calidad de egresada.

6. Destaca que el Consejo de Estado en acción de cumplimiento ACU0905 de 11 de octubre de 2002, con ponencia del Magistrado Reinaldo Chavarro

Buriticá, aclaró que la Ley 552 de 1999 es la única norma vigente como requisito para optar el título de abogado.

7. La accionante manifiesta que la Universidad desconoció el contenido del artículo 107 del reglamento estudiantil el cual dispone que tiene el egresado la posibilidad de escoger alguna de las modalidades enunciadas, pudiéndose optar o no por los preparatorios, entendiéndose que ellos son optativos y no obligatorios.

8. Expone el desarrollo constitucional, legal y jurisprudencial existente sobre el derecho a la educación y la autonomía universitaria, concluyendo que tal principio no es absoluto, y que sólo el legislador está autorizado para prever los requisitos en la formación de los profesionales que deben obtener el título.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Universidad Cooperativa de Colombia, a través de apoderado, solicitó denegar por improcedente la acción instaurada, en resumen, por lo siguiente: 1º: Considera, en primer lugar, que la jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer de esta acción en contra de la Universidad Cooperativa, porque no concurren los presupuestos sustanciales dentro del artículo 5º o 6º de la Ley 393 de 1997, toda vez que este centro de educación superior no es autoridad pública, ni tampoco está actuando en ejercicio de funciones públicas. 2º: Manifiesta que la demandante no ha cumplido con el requisito de procedibilidad señalado en el artículo 8º de la Ley 393 de 1997, el cual prevé expresamente que el peticionario reclame de manera clara y precisa el cumplimiento del deber legal o administrativo, señalando taxativamente la norma

en que fundamenta su petición. 3º: Señala que el artículo 2º de la Ley 552 de 1999 no excluye la posibilidad de que la Universidad, en virtud de su autonomía, pueda exigir los exámenes preparatorios como requisito para obtener el título de abogado, los cuales, en el presente caso, están establecidos desde diciembre 22 de 1993 en el reglamento académico (Resolución Rectoral núm. 028 de 1993), aplicable a la actora. Con base en los argumentos expresados solicitó denegar la acción de cumplimiento. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 5 de mayo de 2003, el Tribunal Contencioso Administrativo del Meta negó las súplicas de la demanda (Fl. 164). Sostuvo que la norma que se alega incumplida es el artículo 2° de la Ley 552 de 1999 y que teniendo en cuenta que este precepto ya ha sido objeto de estudio por parte de a Corte Constitucional con la sentencia 1053 del 4 de octubre de 2001 en la cual la Corte declaró Exequible el artículo 2° de la mencionada ley y de la cual advierte que “no obstante que la Ley 552 de 1999, no exige a los estudiantes que terminan la carrera de derecho la presentación de preparatorios, deja a salvo y dentro de su discrecionalidad, como ejercicio de garantía constitucional de la autonomía universitaria, que esos centros educativos en su saber y entender incluyan dentro de sus programas, si a bien lo consideran, para beneficio de sus educandos, la obligatoriedad de presentar los exámenes conocidos como preparatorios” (fl. 171-172).

Además, el Tribunal manifiesta que acoge la tesis de la sentencia ACU0905 del Consejo de Estado, Sección Quinta, de 11 de octubre de 2002 y por lo tanto estima que “la Universidad Cooperativa de Colombia, al exigir a los alumnos de la Facultad de Derecho el cumplimiento de los preparatorios, no desconoce con ello las disposiciones legales que rigen la materia, sino que en ejercicio de su autonomía universitaria, facultad constitucional de la que gozan le permite disponer en el parámetro de la libertad de enseñanza que le enmarca el Estado, la exigencia de esta clase de exámenes.” (fl. 173) También concluyó que la accionante al manifestar que al momento de ingresar a la institución educativa, y a la fecha en que adquirió la condición de egresada se encontraba vigente el reglamento estudiantil, aclaró el Tribunal que el documento en análisis, es regla general para todo el estudiantado de la universidad, pero que la demandante no advirtió que el literal b) del citado artículo, ordena presentar y aprobar los requisitos exigidos para cada programa académico en la correspondiente reglamentación. Por lo anterior consideró que la acción de cumplimiento carece de prosperidad en éste caso. IMPUGNACIÓN El 13 de mayo de 2003, la actora apeló la providencia de primera instancia, reiterando los argumentos esgrimidos en la demanda (Fl. 184). CONSIDERACIONES Con la consagración de la acción de cumplimiento en el artículo 87 de la Constitución, se reconoció a todas las personas, a cualquiera de ellas, “en cuanto titular de potestades e intereses jurídicos activos frente a las autoridades públicas

y no meramente destinataria de situaciones pasivas, concretadas en deberes, obligaciones o estados de sujeción, demandados en razón de los intereses públicos o sociales”1, el derecho de acceder a la jurisdicción, para que el juez obligue a la autoridad respectiva a cumplir las obligaciones que le ha impuesto una ley o un acto administrativo. Se debe tener presente que el constituyente ideó este mecanismo judicial, teniendo en cuenta que el respeto a la ley, su vigencia e imperio son algunos de los postulados fundamentales del Estado de Derecho, puesto que se trata de una norma jurídica que no puede reducirse a “algo que el Congreso decreta, pero que el gobierno se reserva el derecho de cumplir o no cumplir, según considere que es conveniente oportuno o financieramente viable”2. Ello, por supuesto, responde a la realización del principio de legalidad que, por una parte, “introduce una limitación a la actividad de la administración, en el sentido de que ella no puede hacer todo cuanto quiera y como quiera sino de acuerdo con las prescripciones del ordenamiento jurídico”3, y por otra, supone el derecho de todos a que se garantice la interdicción de la arbitrariedad en el ejercicio del poder público. 1 Corte Constitucional, Sentencia C-157 de 1998. 2 Intervención del Constituyente Juan Carlos Esguerra Portocarrero en debates en la Comisión primera de la Asamblea Nacional Constituyente. 3 Ponencia para segundo debate al proyecto de ley número 024 de 1994 cámara, 167 de 1995 senado, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Nacional. Gaceta del Congreso, año IV – No 357, Jueves 26 de octubre de 1995.

Requisitos de la acción y deberes del juez La Ley 393 de 1997 señala como requisitos para la procedencia de la acción de cumplimiento, que el deber jurídico cuyo cumplimiento se exige por medio de la acción, esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos, de una manera tal que sea imperativo, inobjetable y exigible a la autoridad de la cual se está reclamando su ejecución; que la administración haya sido y continúe siendo renuente a cumplir, que tal renuencia sea probada por el demandante de la manera como lo exige la ley, y que, tratándose de actos administrativos de carácter particular, el afectado no tenga ni haya tenido otro instrumento judicial para lograr su cumplimiento, salvo en el caso en que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. El caso concreto La actora pretende que se ordene a la Universidad Cooperativa de Colombia, el cumplimiento del artículo 2 de la Ley 552 de 1999. La norma cuyo cumplimiento se solicita prevé: “El Estudiante que haya terminado las materias del pénsum académico antes de la entrada en vigencia de la presente ley elegirá entre la elaboración y sustentación de la monografía jurídica o la realización de la judicatura.”(la parte subrayada fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-1053 de 2001). Esta Corporación se ha pronunciado en otras oportunidades4 en relación con la prosperidad de la acción de cumplimiento, en tratándose de la norma que se estudia, y ha concluido que su texto no consagra el mandato imperativo e

inobjetable que pretende el actor, según el cual una vez cumplidas las exigencias consagradas en la norma transcrita, las universidades tendrían el deber de otorgar el título de abogado. Se trata simplemente de una alternativa legal en favor del estudiante, sin que de la norma surja que, el hecho de optar por una de las dos posibilidades en ella previstas, tenga como consecuencia necesaria y directa la obtención del título de abogado. 4 ACU 0025 de 27 de marzo de 2003, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, Consejo de Estado, Sección Tercera. En lo que hace a las características de la obligación exigible, esta Corporación ha sido enfática en señalar que cuando las normas cuyo cumplimiento se demandan no contienen un mandato imperativo inmediato y preciso para el demandado, las pretensiones no pueden prosperar.5 En sentido similar, la Corte Constitucional ha expresado que “Es evidente que si el requisito constitucional para estimar una acción de cumplimiento se concreta en la omisión de un deber, escapa a esta acción la impugnación de conductas que carezcan de obligatoriedad, máxime en los casos en los cuales la Constitución concede un margen de libertad de acción o atribuye a un órgano una competencia específica de ejecución condicionada”.6 (Resalta la Sala). En el caso concreto este requisito no se cumple pues no debe olvidarse que la regla de procedibilidad que ahora se comenta supone que el mandato cuyo cumplimiento se solicita, esté prescrito en la norma de manera tan clara que no admita ambigüedad alguna en relación con su interpretación ni con su aplicación y

que el derecho que se reclama se encuentre perfectamente determinada en la norma. Sobre la Ley 552 de 1999 se han expuesto diferentes criterios de interpretación. Algunos de ellos, como el expresado por la Corte Constitucional en Sentencia C1053 de 2001, consideran que la norma mencionada derogó todos los requisitos de grado dejando vigentes, exclusivamente, la elaboración y sustentación de una monografía jurídica o la realización de la judicatura. Otros, por el contrario, han afirmado que la ley mencionada únicamente derogó lo relativo al servicio legal popular; por ejemplo, el ponente de la ley expresó lo siguiente: “Sea la oportunidad para aclarar que con la expedición de la ley 552 de 1999 no se afecta el resto de los requisitos para optar el título de abogado, por cuanto la razón de ser del Título V de la ley 446 de 1998 era adicionar una condición complementaria para obtener el mencionado título y reglamentar los ya existentes (...). Así, los requisitos, hoy exigidos para obtener el título de abogado se encuentran establecidos en los decretos 3200 de 1979 y 1221 de 1990, que a su vez reglamentaron el Decreto 196 de 1971. Los decretos tienen vigencia, por cuanto nunca fueron derogados ni por la ley 30 de 1991, ni por la ley 446 de 1998, que, solamente adicionó el requisito nuevo del servicio legal popular”7. 5 Consejo de Estado, sentencias Acu - 020, 17 de septiembre de 1997; Acu 1082 de 9 de

diciembre de 1999. 6 Corte Constitucional, sentencia de 29 de abril de 1998, expedientes núms. D-1790, D-1793, D-1796, D-1798, D-1808, D-1810, D-1816, D-1817 y D-1819, actor: Francisco Cuello Duarte y otros, Magistrados Ponentes, Dres. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara Así las cosas, es evidente que la norma cuyo cumplimiento se solicita no establece un mandato claro e inobjetable pues la misma es ambigua y permite diferentes interpretaciones; por ello, no corresponde al juez de la acción de cumplimiento decidir cual de las mismas es la indicada. Por otra parte, se debe señalar que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las Universidades tienen facultad para establecer, como requisito de grado, los exámenes preparatorios. En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-053 de 2001 afirmó que las universidades pueden exigir a sus estudiantes de derecho no sólo la presentación y aprobación de los exámenes preparatorios, sino otros requisitos con el fin de que puedan obtener el título de abogados. Al respecto la jurisprudencia constitucional sostuvo: “No obstante cabe precisar que los establecimientos educativos que imparten formación a quienes aspiran a obtener el título de abogado, pueden exigir los exámenes preparatorios u otros requisitos distintos a los vigentes para otorgar el título de abogado de acuerdo con sus planes de estudios, con miras al cumplimiento de los objetivos y propósitos de los mismos, en ejercicio de la autonomía universitaria que les reconoce artículo 69 constitucional”8.

Conforme a la jurisprudencia citada, es claro que las Universidades pueden, en virtud de la autonomía universitaria, establecer los requisitos de grado; por ello, mal haría el juez de cumplimiento en ordenar a un ente educativo la manera como debe expedir la reglamentación pertinente cuando ello hace parte de la órbita propia de la autonomía universitaria. Adicionalmente, si se acudiera a un análisis histórico, no fue intención del legislador eliminar la aprobación de los exámenes preparatorios como requisito para la obtención del título de abogado, pues, de la exposición de motivos de la ley que se analiza, se concluye que su propósito se limitó a la eliminación del servicio legal popular consagrado en la Ley 446 de 1998. Conforme a lo anterior, en este caso, no procede la acción de cumplimiento interpuesta por la señora GLORIA INES BELTRÁN SERRANO y, en consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia. 7 Proyecto de Ley No. 112 de 1999 Senado y 167 de 1999 Cámara, Gacetas del Congreso: Senado No. 373 de 1999, 397 de 1999 y 424 de 1999; Cámara: No. 522 de 1999, 556 de 1999 y 601 de 1999. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-1053 de 2001. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta del 5 de mayo de 2003.

Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General