CE-50001-23-31-000-2003-0074-01(AP)-2004

VENDEDORES AMBULANTES - La recuperación del espacio público requiere programas de reubicación / ESPACIO PUBLICO - Su recuperación ante ocupación por vendedores requiere de programas de reubicación / REUBICACIÓN DE VENDEDORES AMBULANTES - Problemática socioeconómica causada por el desplazamiento y el desempleo / RECUPERACIÓN DEL ESPACIO PUBLICO SIN REUBICACIÓN - Violación el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital En sentencia de 20 de marzo de 2003 la Sala analizó la cuestión que vuelve a plantearse en este caso, con ocasión de acción popular instaurada por hechos análogos, para la protección de los derechos a la seguridad y al goce del espacio público en el municipio de Villavicencio. En esa ocasión la Sala puso de presente que la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes debe examinarse en el contexto de la problemática socio-económica causada por el desplazamiento y el desempleo, y que en las actuales circunstancias por las que atraviesa la Nación, el desalojo sin reubicación viola el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital de quienes no tienen otra alternativa que ocupar las calles, parques y plazas públicas para ganarse su sustento diario con el producto de las ventas ambulantes. Señaló la Sala que ante esta realidad, las autoridades deben emprender acciones de carnetización y establecer sistemas control para contrarrestar la inseguridad que apareja el comercio informal. La Corte Constitucional siguió esta línea de pensamiento en sentencia T-722 de 4 de septiembre de 2003, por la que rectificó la jurisprudencia sobre recuperación del espacio público señalando que en las actuales condiciones sociales y económicas,

el desalojo de vendedores ambulantes y la retención de sus elementos de trabajo es una medida violatoria de los derechos fundamentales, así formalmente pretenda el cumplimiento del cometido estatal de preservar el espacio público. En dicho pronunciamiento se lee: “Desde esta perspectiva, la recuperación del espacio público por parte de las autoridades a través del simple desalojo de quienes lo ocupan en el comercio informal, adquiere una nueva connotación: más que el cumplimiento diligente de un deber estatal orientado a promover el bienestar colectivo, equivale a privar a quienes se ven forzados a recurrir al comercio informal (en tanto alternativa de subsistencia) de los medios lícitos que han escogido para ganarse la vida por medio del trabajo, en medio de los niveles de desempleo más altos de la historia reciente de la ciudad, sin consultar la realidad social sobre la cual surtirán efectos sus decisiones y actuaciones para valorar si se limita en exceso el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales (art. 2º C.P.). No se puede pretender que, en un contexto de pobreza tan grave como el que aqueja a la capital, no haya docenas de miles de personas que opten por trabajar para subsistir y, en ausencia de oportunidades en el sector formal, deban utilizar las vías, plazas y parques públicos comercializando artículos de la más diversa índole, para así satisfacer sus propias necesidades básicas y las de sus familias. Sobre este aspecto, ya ha dicho la Corte que el vendedor informal desalojado del espacio público que no tiene a su alcance alternativas económicas es arrojado por las autoridades al desempleo total; “en este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar

alternativas que lo mitiguen, y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis”. ...» NOTA DE RELATORIA: Se citan las siguientes providencias: Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; sentencia 20 de marzo de 2003, C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade, Exp. 0059. Actor: Luis Gustavo Guzmán Neira; Sentencia del 15 de marzo de 2001, Consejero Ponente, ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO. Exp. 00163(AP-039) Actor: ARCHISURO. Demandado: ALCALDÍA LOCAL DE CHAPINERO Y OTROS; Sentencia T-722 M.P. Manuel José Cepeda, de 4 de septiembre de 2003, actor: Félix Arturo Palacios Arenas en contra de la Policía Metropolitana de Bogotá – Grupo de Espacio Público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-0074-01(AP)

Actor: ALVARO POVEDA ROMERO

Demandado: MUNICIPIO DE ACACÍAS Referencia: ACCIÓN POPULAR Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 16 de septiembre de 2003, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA ALVARO POVEDA ROMERO instauró acción popular contra el Municipio de Acacías (Meta) con miras a la protección de los derechos al goce del espacio público; a la utilización y defensa de los bienes de uso público y a la seguridad y la salubridad públicas. 1.1. Hechos  Hace más de 20 años en las calles 13 y 14 con carreras 17 y 18 viene funcionando la Plaza de Mercado, donde se abrieron negocios que han invadido el espacio público.  Prácticamente en toda la ciudad el espacio público ha sido invadido por vendedores ambulantes, causando problemas en barrios residenciales

como Villa Teresa en la carrera 12ª No. 16 – 07; a ello se suma que Planeación Municipal ha otorgado licencia de funcionamiento a talleres localizados en barrios residenciales.  Aunque para la recuperación del espacio público se expidió la Resolución 006 de 8 de mayo de 2002, el Alcalde no le ha dado cumplimiento, agravándose aún más la problemática causada por la invasión del espacio público. 1.2. Pretensiones El actor solicita al Tribunal que se hagan las siguientes declaraciones y condenas:  Que se ordene al Alcalde del municipio de Acacías despejar el espacio público de la Carrera 23 Avenida hasta Fedearroz; la salida a Villavicencio; las calles 13, 14, y 15; la Diagonal 15 y ordenar el cierre de los talleres que funcionan en barrios residenciales, especialmente en Villa Teresa.  Que se establezca la responsabilidad por el incumplimiento de la Resolución 006 de 8 de mayo de 2002.

2. LA CONTESTACIÓN El apoderado del Municipio de Acacías sostiene que la administración municipal ha adoptado las medidas tendientes a la recuperación del espacio público, dentro de lo que son sus posibilidades reales y de infraestructura.

Señala que las inspecciones de policía han iniciado los procesos policivos pertinentes; los de retención de bienes a vendedores ambulantes y los de restitución del espacio público ocupado por propietarios de establecimientos de comercio; y se han impartido instrucciones para prohibir el funcionamiento de talleres de mecánica sobre las vías públicas. Expresa que la Secretaria de Gobierno Municipal ha organizado operativos para la recuperación del espacio público y que para asegurar el cumplimiento de la Resolución 006 de 8 de mayo de 2002 la Administración municipal ha solicitado el apoyo de la Policía Nacional Advierte que aunque se han alcanzado logros importantes, resta mucho por hacer teniendo en cuenta los factores económicos y sociales que por décadas han ocasionado la invasión del espacio público.

3. LA AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia tuvo lugar el 9 de mayo de 2003 con asistencia del actor popular, el apoderado de la entidad demandada, la Defensora Regional del Pueblo y el Procurador 49 Delegado ante el Tribunal. Se declaró fallida.

4. PRUEBAS 4.1. Entre las pruebas allegadas por el actor, se destacan las siguientes:  Copia de la Resolución 006 de 8 de mayo de 2002 mediante la cual el Alcalde de Acacías ordenó la recuperación del espacio publico de la Diagonal 15 entre

carreras 20 y 23, y demás vías de uso público que se encuentren invadidas en

el municipio.  Ocho (8) fotografías ilustrativas de la ocupación del espacio público por parte de establecimientos de comercio. 4.2. El apoderado del Municipio adjuntó, entre otras, las siguientes:  Informes rendidos por la Secretaria de Gobierno Municipal y la Inspección de Policía sobre la implementación de operativos para la recuperación del espacio público; actas de visita a establecimientos públicos y retención de mercancías a vendedores ambulantes sin carnetizar y multas a reincidentes, efectuados en el período comprendido desde el año 2001.  Solicitud de apoyo a los operativos de protección y conservación del espacio público, dirigida al Comandante de la Policía el 16 de enero de 2003.  Actas de visita de las inspecciones municipales de Policía a diferentes establecimientos públicos alrededor de la Plaza de Mercado, entre el 21 de julio de 2002 hasta el 5 de marzo de 2003.  Testimonios rendidos por la Inspectora Primera de Policía Urbana; la Técnica Judicial de la Secretaria de Gobierno y el Secretario de Gobierno así: a) La Inspectora manifestó que la recuperación del espacio público se hace de manera constante, durante los siete días de la semana. Expresa que se han realizado operativos nocturnos en compañía de otras autoridades como la ESPA, bomberos, el hospital municipal y que se realizan las notificaciones a los vendedores ambulantes y a los reincidentes se les aplican las sanciones correspondientes. Afirmó que en repetidas ocasiones se han realizado con los vendedores ambulantes y los comerciantes organizados reuniones convocadas por el Alcalde Municipal y la Policía Nacional para acordar reglamentos y disciplina

por parte de los vendedores estacionarios y ambulantes como consta en las actas de visitas y en las sanciones a los reincidentes. b) Por su parte, la Técnica Judicial señaló que en la plaza de mercado se han hecho brigadas con el fin de concientizar a las personas acerca de que éste no es un sitio para ubicarse ya que es espacio público y pertenece a todos los acacireños. Manifestó que semanalmente se realizan estos operativos y que eventualmente cuando llaman de la plaza o de las esquinas se pide apoyo a la Policía Nacional, y que en los fines de semana siempre se ha realizado dicho control. c) El Secretario de Gobierno señaló que el problema del espacio público es un problema social y nacional que desborda la capacidad de gestión de la Administración municipal. Afirmó que desde el año 2001 al iniciar la administración se han preocupado por remover de las calles 15 con carreras 18 y 23 a los zorreros que ocupaban estos sitios, los cuales fueron reubicados en la carrera 20; y que se retiraron las carpas del sector de la carrera 15 entre calles 13 y 14 que llevaban más de 8 años ocupando el espacio público. Manifestó que la Secretaria de Gobierno se ha empeñado en hacer brigadas de recuperación del espacio público desalojando a vendedores ambulantes, en centros de mercado y en el comercio en general que ocupa vías peatonales. Señaló que entre las calles 14 entre carreras 18 y 19 se retiraron carros o canastas de alambre que el comercio ubicaba en los andenes y que se ha reglamentado el derecho al trabajo para un número determinado de vendedores ambulantes de unas asociaciones, exigiéndoles uniforme y carné.

Sostuvo que la Secretaría de Gobierno ha dado aplicación a la resolución 0202 y ha dispuesto operativos para la recuperación del espacio público en la diagonal 15 que se encuentra invadida de talleres y vehículos de carga pesada. Afirmó que no es posible erradicar éste problema en su totalidad ya que tienen problemas de desplazamiento de personas o familias de otros municipios a causa del orden público, que venden sin permiso.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Practicadas las pruebas testimoniales decretadas a solicitud del apoderado de la entidad demandada, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión. 5.1. El apoderado de la entidad demandada sostiene que se encuentra plenamente probado que la administración municipal viene realizando los procedimientos previstos en las normas legales para recuperar el espacio público en los sectores aledaños a la plaza del Municipio.

Señaló que las distintas autoridades de policía han efectuado operativos y campañas en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales pero que el desplazamiento ha traído consigo un incremento de la economía informal en niveles alarmantes, lo que hace prácticamente imposible mantener en su totalidad las zonas públicas despejadas. Manifestó que los vendedores ambulantes mantienen sus productos en carritos artesanales que movilizan cuando las autoridades policivas realizan los operativos. Afirmó que la Administración viene adoptando medidas para la recuperación del espacio público dentro de las posibilidades operativas, sociales y reales del Municipio. 5.2. El actor no alegó de conclusión.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 16 de septiembre de 2003 el Tribunal negó las pretensiones

de la demanda, por considerar que las pruebas allegadas demuestran que la invasión del espacio público no es atribuible a omisión de la Administración Municipal en el cumplimiento de sus deberes constitucionales o legales.

III. LA IMPUGNACIÓN El actor sostiene que no es cierto que durante los siete días de la semana las autoridades municipales efectuén acciones tendientes a la recuperación del espacio público, como lo sostuvo la Inspectora Primera del Municipio de Acacías, y que prueba de ellos es que la invasión del espacio público ha aumentado.

Expresó que las brigadas para concientizar que no se ocupe el espacio público no han dado ningún resultado. Manifestó que está demostrado que la Alcaldía no está resuelta a recuperar el espacio público y que el Municipio de Acacías cuenta con un Secretario de Gobierno y tres Inspectores que no han tomado acciones decididas para darle cumplimiento a la Resolución 006 de 2002.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En este caso el actor cuestiona las medidas o acciones que la autoridad demandada ha adoptado, porque considera que han sido inadecuadas y que los resultados han sido insuficientes pues persiste la ocupación del espacio público y las ventas ambulantes no han sido erradicadas.

En sentencia de 20 de marzo de 20031 la Sala analizó la cuestión que vuelve a plantearse en este caso, con ocasión de acción popular instaurada por hechos análogos, para la protección de los derechos a la seguridad y al goce del espacio público en el municipio de Villavicencio. En esa ocasión la Sala puso de presente que la ocupación del espacio público por vendedores ambulantes debe examinarse

en el contexto de la problemática socio-económica causada por el desplazamiento y el desempleo, y que en las actuales circunstancias por las que atraviesa la Nación, el desalojo sin reubicación viola el derecho fundamental al trabajo y al mínimo vital de quienes no tienen otra alternativa que ocupar las calles, parques y plazas públicas para ganarse su sustento diario con el producto de las ventas ambulantes. Señaló la Sala que ante esta realidad, las autoridades deben emprender acciones de carnetización y establecer sistemas control para contrarrestar la inseguridad que apareja el comercio informal. Puesto que las consideraciones que en esa oportunidad expuso la Sala, son enteramente aplicables a la problemática del municipio de Acacías, resulta pertinente reiterarlas. Dijo entonces la Sala: «En casos como el sub-iudice, la inseguridad y la ocupación del espacio público son innegable consecuencia de la problemática socioeconómica causada, entre otras por el desempleo, el conflicto armado y la consiguiente afluencia masiva de personas desplazadas a las capitales de los centros urbanos fenómenos que afectan con mayor intensidad las regiones adyacentes al teatro de operaciones militares, y que en parte explica los problemas de inseguridad y de ocupación del espacio público en el municipio de Acacías, donde ocurren los hechos materia de la presente acción. Dada las múltiples variables que causan la problemática que aqueja la zona en cuestión, es simplista e iluso pretender que su solución dependa única y exclusivamente de la implementación de medidas preventivas o represivas de carácter policivo por parte de las autoridades municipales, o sostener que su persistencia se debe a

omisión expresa y evidente de estas en el cumplimiento de sus deberes. De ahí que en oportunidades anteriores la Corporación2 haya sostenido lo que para el caso presente reitera: 1 C.P. Dr. Camilo Arciniegas Andrade. Expediente 0059. Actor: Luis Gustavo Guzmán Neira 2 Consejero Ponente, doctor ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO. Sentencia de 15 de marzo de 2001. Radicación 25000-23-25-000-2000-0163-01(AP-039) Actor: ARCHISURO. Demandado: ALCALDÍA LOCAL DE CHAPINERO Y OTROS «Reclamar del Estado, la omnipotencia y omnipresencia que pide la actora, equivaldría a imponerle obligaciones imposibles...» Debe además señalarse que las expectativas ciudadanas en materia de seguridad y de uso del espacio público no pueden ir en contravía de la realidad socioeconómica por la que atraviesa el país, ni desconocer que el desempleo y el desplazamiento forzado de personas a causa de la violencia, en particular en zonas adyacentes al teatro de conflicto o de operaciones bélicas ha generado una grave problemática social que, entre otras, se traduce en un inusitado incremento de las ventas ambulantes y del comercio informal, única opción para muchas familias colombianas de generar su sustento diario. Dado ese contexto, es claro que en las actuales circunstancias, no es dable a las autoridades municipales resolver las tensiones sociales que causa la ocupación del espacio público con medidas que como el desalojo, desconozcan los derechos al trabajo y al empleo, pues a estos deben las autoridades igual protección

constitucional para asegurar su eficacia. En la hora presente un desalojo sin reubicación, agrava el problema social y agudiza los factores generadores de inseguridad. ...» La Corte Constitucional3 siguió esta línea de pensamiento en sentencia T-722 de 4 de septiembre de 2003, por la que rectificó la jurisprudencia sobre recuperación del espacio público señalando que en las actuales condiciones sociales y económicas, el desalojo de vendedores ambulantes y la retención de sus elementos de trabajo es una medida violatoria de los derechos fundamentales, así formalmente pretenda el cumplimiento del cometido estatal de preservar el espacio público. En dicho pronunciamiento se lee: «Es en este punto que (sic) cobra relevancia la necesidad de que las autoridades evalúen cuidadosamente el contexto real en el cual habrán de surtir efectos sus políticas, programas y medidas, así como la incidencia que tendrán sus decisiones sobre el goce efectivo de los derechos fundamentales, ya que de no hacerlo, sus decisiones pueden resultar abiertamente lesivas de los primados constitucionales de mayor trascendencia para la protección de los derechos de las personas. Y es en este sentido que el principio del Estado Social de Derecho adquiere una importancia crucial para la resolución del caso bajo estudio. 3 M.P. Manuel José Cepeda. Sentencia de 4 de septiembre de 2003. Expediente T-728123. Acción de tutela instaurada por Félix Arturo Palacios Arenas en contra de la Policía Metropolitana de Bogotá – Grupo de Espacio Público. En efecto, como ya se indicó, cualquier política, programa o medida adelantada por las autoridades en un Estado Social de Derecho debe

ser formulada y ejecutarse de tal manera que, vista globalmente y salvo medida de compensación o alternativa viable, no lesione desproporcionadamente a un segmento marginado de la población, especialmente si las personas afectadas se encuentran en situación de pobreza, o pueden llegar a dicho estado en virtud de la política, programa o medida en cuestión -que por tal razón, constituirían actuciones intrínsecamente regresivas por parte del Estado-; por ende, el diseño o ejecución de los programas, políticas o medidas aludidos, así se lleven a cabo para dar cumplimiento a una obligación constitucional y legal de las autoridades, deben estar precedidos por un cuidadoso estudio y evaluación de las condiciones y características de la realidad social sobre la cual se pretenden aplicar, así como de un seguimiento y actualización de los estudios realizados con anterioridad en atención al carácter cambiante de tal realidad, para así (i) prever la posiblidad de que personas o grupos especialmente vulnerables terminen por asumir una carga indebida y desproporcionada, en sus personas o en su subsistencia, en favor del interés colectivo, y (ii) adecuar las características, el alcance y las condiciones de ejecución de la política, programa o medida pertinente a la realidad social y económica sobre la cual se va a aplicar, de tal manera que se propenda por el goce efectivo de los derechos constitucionales (art. 2, C.P.) que se verían severamente limitados si los programas, políticas o medidas inicialmente adoptadas con ese propósito no responden oportuna y plenamente a las circunstancias nuevas que revelan un incremento objetivo de la población, un agravamiento en la intensidad del problema, o un cambio cualitativo en el mismo. Ello es plenamente aplicable a las

políticas, programas y medidas de recuperación del espacio público: al momento de diseñarlas y ejecutarlas, las autoridades competentes están en el deber constitucional de estudiar la situación de los ocupantes de dicho espacio con todo el cuidado, el detalle y la sensibilidad social que ésta amerita, prestando especial atención a la incorporación de variables socioeconómicas reales dentro del proceso de formulación y ejecución en comento, para así prever la ocurrencia de efectos contrarios al goce efectivo de los derechos fundamentales, y atenderlos adecuadamente a través de decisiones complementarias que formen parte integrante de la política, programa o medida en cuestión. Si no se da cumplimiento a este requisito básico, derivado de las múltiples obligaciones constitucionales e internacionales que se han reseñado anteriormente, el adelantamiento de la política, programa o medida resultará, por su propia naturaleza y por sus efectos, contrario al orden constitucional y en especial al goce efectivo de los derechos fundamentales (art. 2, C.P.), incluso si se ampara formalmente en el cumplimiento de un determinado cometido estatal, como el de preservar el espacio público. ... Desde esta perspectiva, la recuperación del espacio público por parte de las autoridades a través del simple desalojo de quienes lo ocupan en el comercio informal, adquiere una nueva connotación: más que el cumplimiento diligente de un deber estatal orientado a promover el bienestar colectivo, equivale a privar a quienes se ven forzados a recurrir al comercio informal (en tanto alternativa de subsistencia) de los medios lícitos que han escogido para ganarse la vida por medio del trabajo, en medio de los niveles de desempleo más altos de la historia

reciente de la ciudad, sin consultar la realidad social sobre la cual surtirán efectos sus decisiones y actuaciones para valorar si se limita en exceso el goce efectivo de derechos constitucionales fundamentales (art. 2º C.P.). No se puede pretender que, en un contexto de pobreza tan grave como el que aqueja a la capital, no haya docenas de miles de personas que opten por trabajar para subsistir y, en ausencia de oportunidades en el sector formal, deban utilizar las vías, plazas y parques públicos comercializando artículos de la más diversa índole, para así satisfacer sus propias necesidades básicas y las de sus familias. Sobre este aspecto, ya ha dicho la Corte que el vendedor informal desalojado del espacio público que no tiene a su alcance alternativas económicas es arrojado por las autoridades al desempleo total; “en este esquema es un contrasentido aumentar el desempleo sin presentar alternativas que lo mitiguen, y por consiguiente un juez no puede avalar que se emplee la fuerza precisamente para aumentar la crisis”4. ...» La Sala considera que acertó el Tribunal pues, mal podía prosperar la acción en relación con la protección del espacio público respecto de la ocupación de vías públicas y aceras por talleres de mecánica automotriz y establecimientos de comercio cuando quedó demostrado que desde antes de que se instaurara la acción, las autoridades de policía han efectuado los procedimientos tendientes a su recuperación y restitución. También quedó demostrado que la administración municipal viene adelantando gestiones para la carnetización, control y organización de los vendedores ambulantes. Por tanto, la vulneración de los derechos colectivos al uso y disfrute del espacio

público no es atribuible a omisión de parte de las autoridades demandadas en el cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales. Con todo, la Sala insta a las autoridades municipales para que prosigan con las acciones que en el ámbito de sus respectivas competencias les corresponde adelantar en forma permanente para asegurar la restitución de las vías públicas y del espacio público ocupado por talleres de mecánica automotriz y 4 Sentencia SU-360 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero. establecimientos de comercio, pues es claro que su situación legal no es la de los vendedores ambulantes que derivan su sustento y el de sus familias de la economía informal, y para que respecto de estos últimos continúen adelantando las políticas que permitan organizarlos y vigilarlos para que el comercio informal no se traduzca en un factor de inseguridad que propicie el expendio de sustancias ilícitas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia de 16 de septiembre de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 5 de febrero de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO