CE-50001-23-31-000-2003-03046-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Incumplimiento del pacto de cumplimiento. No es posible revocar ni reformar la sentencia / SANCION POR DESACATO - Procede si cumplimiento se da después del término determinado en la sentencia o si no se satisfacen las órdenes judiciales / DESACATO - No procede el recurso de apelación. Procede la consulta si se impone sanción Resulta claro que si la Gobernación del Meta no se opuso al pacto de cumplimiento ni apeló la sentencia del Tribunal que lo aprobó, no puede pretender después de finalizada la acción y ejecutoriada la sentencia exponer argumentos propios del debate del proceso para justificar la omisión en el cumplimiento de las ordenes y para solicitar que se “revise” la sentencia dictada por el Tribunal. En este punto debe recordarse que la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció y, por lo tanto, el paso siguiente para lograr la protección de los derechos colectivos amparados en ella era única y exclusivamente su cumplimiento. (…) De las pruebas allegadas, se tiene que las medidas adoptadas por el demandado para acatar el fallo del Tribunal se adelantaron después del tiempo señalado en la sentencia (3 meses); además, como bien lo señaló el Tribunal, las mismas no lograron satisfacer las órdenes judiciales impartidas, razón por la cual procedía la sanción por desacato. Por último, es preciso aclarar con relación al escrito del incidentado, por medio del cual formula “recurso de apelación” contra la providencia que le impuso sanción por desacato, que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que esta clase de providencias

no son susceptible del recurso de apelación, comoquiera que para efectos del control de la decisión el legislador tiene previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el juzgador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre la procedencia de la consulta contra el auto que impone una sanción por desacato: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto de 10

de agosto de 2000, Rad. AP-069, MP. Ligia López Díaz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente (E): MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010).

Radicación número: 50001-23-31-000-2003-03046-01(AP)

Actor: GUSTAVO TORRES VARILA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL META Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO Procede la Sala a resolver el grado jurisdiccional de consulta de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 11 de diciembre de 2007, mediante la cual declaró incumplida la sentencia de 27 de enero de 2004 y sancionó al Gobernador del Departamento del Meta, Juan Manuel Gonzáles Torres, con multa equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales.

I - ANTECEDENTES La acción. El ciudadano Gustavo Torres Varila, en ejercicio de la acción popular solicitó la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y

salubridad públicas, el acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. Señaló que la Gobernación del Meta construyó una planta de tratamiento de aguas residuales. Mediante Resolución 0528 de 1999 Corporinoquia le otorgó a la Gobernación del Meta el permiso de vertimiento de aguas residuales para 450 usuarios, con un diseño para veinte años de funcionamiento. En el mes de junio de 2001 la planta de tratamiento de aguas residuales presentó rebosamiento en su capacidad y debido a las lluvias se inició un proceso de contaminación el sector, provocando graves enfermedades en especial en la población infantil, afectando además los pozos donde se extrae el agua para consumo humano. El técnico de la Dirección de Medio Ambiente realizó una visita y determinó que la planta de tratamiento de aguas residuales no funcionaba adecuadamente debido al taponamiento de la tubería que recibe las aguas negras del Barrio Vencedores y manifestó que el contratista que ejecutó la obra no cumplió con las especificaciones estipuladas en el contrato de obra. La Gobernación del Meta no realizó la capacitación para el manejo de la planta de tratamiento de aguas negras ni tuvo en cuenta los estudios previos a su construcción, en los cuales se puso de presente que la infraestructura general debía revisarse periódicamente para asegurar el efectivo funcionamiento de la planta. Pretensiones. El actor solicitó que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “Primera. Que se ordene a la Gobernación del Meta hacer cesar el daño

ambiental ocasionado y, por tanto, la vulneración del derecho colectivo a la seguridad y salubridad públicas y del acceso a los servicios públicos, en especial sobre la planta de tratamiento de vertimientos líquidos, la cual no presta un servicio eficiente al Barrio Vencedores del Municipio de Villavicencio, presentando fallas que producen reboses de las aguas negras que debieran ser tratadas en ella, presentando un problema ambiental y de saneamiento básico. Segunda. Se ordene a la Gobernación del Meta ejecutar las obras pertinentes en la planta de tratamiento de aguas negras, adecuando la capacidad de la misma, a fin de que preste el servicio para el cual fue creada y así cesen los efectos de la contaminación ambiental... … La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Meta, mediante sentencia de 27 de enero de 2004, aprobó el pacto de cumplimiento entre el actor popular y la Gobernación del Meta por medio del cual se acordó:  La Gobernación del Meta, a través de la Empresa de Servicios Públicos del Meta E.S.P. EDESA, reasume el control y mantenimiento de la planta del Barrio Vencedores.  La Gobernación en unión con CORMACARENA, la Procuraduría Ambiental y el actor popular diseñarán un cronograma que describirá el tiempo y las labores que se deben cumplir para la rehabilitación efectiva de la planta, para lo cual se otorga un término de tres (3) meses.  Una vez rehabilitada y puesta en funcionamiento la planta, la Empresa EDESA continuará con el mantenimiento de la misma, previo al cobro de la tarifa a los usuarios que la ley autorice para la prestación de este servicio.

Se designaron como Auditores para verificar el cumplimiento del pacto al Gobernador o su Delegado, al Director de CORMACARENA o su Delegado, a la Procuradora 14 Ambiental y Agraria y al actor popular. Se denegó el incentivo que señala el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. La sentencia de segunda instancia. La impugnación de la sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, se hizo en cuanto no reconoció incentivo a favor del actor. Esta decisión fue confirmada por la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 6 de agosto de 2004, en la que concluyó: “Establecido, como quedó, que la acción popular terminó con sentencia aprobatoria del pacto de cumplimiento, no procedía el reconocimiento al actor del incentivo. Debe, por tanto confirmarse la sentencia apelada.” El incidente de desacato. El Tribunal Administrativo del Meta, en proveído de 28 de agosto de 2007, ordenó la apertura del incidente de desacato a la sentencia de 27 de enero de 2004 y le concedió al Gobernador del Departamento del Meta un plazo de tres (3) días para que se pronunciara al respecto. La contestación del incidente de desacato. Adujo el demandado que el Departamento del Meta, en coordinación con la Empresa de Servicios Públicos del Meta E.S.P. EDESA S.A., ha venido realizando los trámites administrativos legales para la rehabilitación de la planta de tratamiento del Barrio Los Vencedores, para lo cual se elaboraron los estudios y diseños para la rehabilitación de la planta y se suscribió el contrato 056 de 3 de

mayo de 2007, celebrado con el Ingeniero Gonzalo Augusto Hernández Leal, cuyo objeto fue la elaboración de estudios y diseños para la rehabilitación del sistema de evacuación de residuos para el Barrio Vencedores del Municipio de Villavicencio y adecuación del sistema de evacuación de residuos líquidos para el complejo ganadero de Guamal – Meta. Igualmente, se elaboró el proyecto para la asignación de recursos que se encuentra radicado en el Banco de Programas y Proyectos del Departamento. LA PROVIDENCIA CONSULTADA El Tribunal Administrativo del Meta, mediante proveído de 11 de diciembre de 2007, sancionó al gobernador del Departamento con multa equivalente a 20 salarios mínimos legales mensuales, por incurrir en desacato de la sentencia de 27 de enero de 2004. Adujo el Tribunal que de la comparación de las obligaciones contraídas en el pacto de cumplimiento con las gestiones adelantadas por el Gobernador a fin de ejecutarlas, se revela el desconocimiento de dicho pacto y de los derechos colectivos cuya protección motivó la orden de amparo. Dentro del expediente no existe constancia del cumplimiento de ninguno de los puntos del pacto de cumplimiento, aprobado mediante la sentencia de 27 de enero de 2004. No se presentó el cronograma de actividades para la proyección de la realización de la obra pactada, para lo cual se había otorgado un plazo de 3 meses. Por lo anterior, concluyó que la orden judicial se encuentra totalmente insatisfecha, pues la gestión del demandado para darle cumplimiento se limitó a meros trámites

formales, esto es, un estudio o diagnóstico del problema y un proyecto sin ninguna expectativa de cumplimiento. Se refirió a la desobediencia de la Administración Departamental dado el incumplimiento de su propio acto, es decir, el pacto de cumplimiento y de la decisión judicial que lo aprobó. Sostuvo que se demostró la conducta dolosa tanto del Gobernador del Meta Juan Manuel Gonzalez Torres, como del Gerente de EDESA, arquitecto Héctor Andrés Castro Rey, por la ausencia de voluntad para cumplir la orden judicial. Por este motivo ordenó compulsar copias a la Procuraduría Regional para que se investigue disciplinariamente a este último funcionario. Intervención del demandado. En escrito presentado ante la Secretaría del Tribunal el 11 de enero de 2008, el Departamento del Meta, por conducto de apoderado judicial, manifestó que:

1. Al imponer la sanción el Tribunal no tuvo en cuenta si para el cumplimiento de la sentencia era necesaria la participación de otras entidades y si estaban dadas las condiciones legales para adelantar las obras y para operar la planta de tratamiento.

2. El Tribunal a partir de las obligaciones contenidas en 3 puntos, se limitó a verificar el cumplimiento literal de cada una de ellas, sin tener en cuenta que se trataba de obligaciones relacionadas entre sí, que no podían aislarse a efectos de corroborar su acatamiento.

3. La obligación asumida por el Departamento en el trámite de la acción popular incluía acciones de parte de la Empresa de Servicios Públicos del Meta EDESA S.A. E.S.P. para llevar a cabo los compromisos acordados; pese a ello, no se

vinculó a dicha entidad en el incidente de desacato.

4. El día 27 de marzo de 2006, se practicó una visita al sitio de la planta de tratamiento por parte de funcionarios de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio EAAV, de CORMACARENA y de EDESA ESP. De la visita presentó informe el ingeniero Iván Villegas de CORMACARENA en el que destacó: “Considera importante aclarar que el POT tiene considerado este sector como zona rural, razón por la que no se puede efectuar inversión por la administración municipal o departamental hasta tanto no se considere dentro del POT como zona urbana a fin de evitar posteriores sanciones” El informe del ingeniero Alberto Nieto de la EEAV indicó: “Que la EEAV posee un diseño para construcción del sistema de acueducto el cual no se ha ejecutado por carencia de recursos y debido a que el barrio no ha sido legalizado y por la limitante que genera en la inversión el uso del suelo en el sector según el POT, el cual además de considerarlo zona urbana lo establece como zona susceptible de inundación”

5. Ante la imposibilidad de adelantar obras en el Barrio Vencedores por no estar legalizado y por ser una zona susceptible de inundación, el día 3 de octubre de 2006 se reunieron el Gobernador del Departamento, el Gerente de EDESA S.A., el Gerente de la EEAV, la Procuradora 14 Judicial Ambiental y Agraria, el Jefe de la Oficina Jurídica del Departamento y el Actor para dejar la siguiente anotación: “Se pone de presente por parte del gerente de la EAAV que el Barrio Vencedores no se ha legalizado, por lo que no es viable invertir en obras

en este sector. El actor indica que está en proceso de legalización por lo que se concluye que los accionados solicitarán revisión del fallo al Tribunal, al igual que la Procuraduría. De otra parte, se realizará el proceso de legalización y uso del suelo de acuerdo al POT.

6. La Procuradora María del Pilar Buitrago radicó oficio dirigido al Tribunal solicitando la revisión del fallo, aspecto sobre el cual no hubo pronunciamiento.

7. De otra parte, para emprender el proyecto se requiere el permiso ambiental para vertimientos de CORMACARENA, para lo cual es necesario dar cumplimiento a las normas que regulan la materia.

8. Con relación a la obligación de llevar a cabo un cronograma de actividades, es necesario tener totalmente definido si están claras las condiciones legales para rehabilitar la planta y determinar a quién le corresponde legalmente operarla.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala definir si el Gobernador del Departamento del Meta incurrió en desacato de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 27 de enero de 2004.

El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 establece: “Artículo 41. Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden

judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” A efectos de corroborar el incumplimiento se tiene que:

1. En la sentencia que aprobó el pacto de cumplimiento celebrado entre las partes, se acordó1:  La Gobernación del Meta, a través de la Empresa de Servicios Públicos de Villavicencio EDESA ESP, debía reasumir el control y mantenimiento de la planta del Barrio Vencedores.  La Gobernación en unión con CORMACARENA, la Procuraduría Ambiental y el actor popular diseñarán un cronograma que describirá el tiempo y las labores que se deben cumplir para la rehabilitación efectiva de la planta, para lo cual se otorgó un término de tres (3) meses.  Una vez rehabilitada y puesta en funcionamiento la planta, la Empresa EDESA continuaría con el mantenimiento de la misma, previo al cobro de la tarifa a los usuarios que la ley autorizara para la prestación de este servicio.

La sentencia no fue apelada por el Demandado.

2. De las pruebas obrantes en el expediente la Sala observa que: El Gobernador del Departamento del Meta se comprometió a reasumir el control y mantenimiento de la planta del Barrio Vencedores. 1 Audiencia especial de pacto de cumplimiento, celebrada el día 16 de enero de 2004 (folio 56, cuaderno principal) En la contestación al incidente de desacato, el demandado afirmó que había realizado los trámites administrativos para darle cumplimiento a la sentencia y, en

desarrollo de esto, se elaboraron los estudios y diseños para la rehabilitación de la planta de tratamiento. Posteriormente, informó que al momento de emprender las acciones para darle cumplimiento al fallo, se advirtió que el zona donde se ubica la planta de tratamiento de aguas residuales (Barrio Vencedores) correspondía a un barrio ilegal y era una zona susceptible de inundaciones, lo que ha impedido que la Administración Municipal invierta en obras para ese lugar.2 Para la Sala es inaceptable que el Alcalde excuse su falta de gestión en la imposibilidad de adelantar la ejecución de las obras hasta tanto se legalice el Barrio Vencedores y se ajuste al Plan de Ordenamiento Territorial, cuando en la audiencia de pacto de cumplimiento no advirtió ninguna de estas circunstancias y se allanó a suscribir un Acuerdo sin tener si quiera las bases legales para hacerlo. Resulta claro que si la Gobernación del Meta no se opuso al pacto de cumplimiento ni apeló la sentencia del Tribunal que lo aprobó, no puede pretender después de finalizada la acción y ejecutoriada la sentencia exponer argumentos propios del debate del proceso para justificar la omisión en el cumplimiento de las ordenes y para solicitar que se “revise” la sentencia dictada por el Tribunal. En este punto debe recordarse que la sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la pronunció3 y, por lo tanto, el paso siguiente para lograr la protección de los derechos colectivos amparados en ella era única y exclusivamente su cumplimiento. Ahora bien, resulta relevante destacar que de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política, es deber del Estado, proteger la

diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines; planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo 2 Escrito presentado en la Secretaría del Tribunal Administrativo del Meta el 11 de enero de 2008. 3 Artículo 309 del Código de Procedimiento Civil. sostenible, su conservación, restauración o sustitución; y prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. En desarrollo de esos mandatos constitucionales, la Ley 99 de 19934 atribuyó funciones específicas a las entidades territoriales en materia ambiental, señalando en el artículo 64 las que le competen a los Departamentos, en los siguientes términos: Artículo 64º.- Funciones de los Departamentos. Corresponde a los Departamentos en materia ambiental, además de las funciones que le sean delegadas por la ley o de las que se le deleguen a los Gobernadores por el Ministerio del Medio Ambiente o por las Corporaciones Autónomas Regionales, las siguientes atribuciones especiales: …

1. Ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujeción a la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.

La Ley 715 de 20015 establece como competencia de los Departamentos en materia de salud pública, la de ejecutar las acciones de inspección, vigilancia y control de los factores de riesgo del ambiente que afectan la salud humana, y de

control de vectores y zoonosis de competencia del sector salud, en coordinación con las autoridades ambientales, en los corregimientos departamentales y en los municipios de categorías 4ª, 5ª y 6ª de su jurisdicción. En este contexto normativo es posible afirmar que es clara la responsabilidad de las entidades territoriales, en este caso, los departamentos en materia de salud pública y de conservación del medio ambiente, en ejercicio de su función de inspección, vigilancia y control6. 4 Ley 99 de 1993 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.”. 5 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 6 ? Artículo 64. Ley 99 de 1993. Ahora bien, no se desconoce que para llevar a cabo las obras de mantenimiento de la planta de tratamiento, el Departamento deba actuar de manera coordinada con la autoridad ambiental y con la Empresa Prestadora de Servicios Públicos del Municipio. Se trata de una cuestión que quedó clara desde el trámite de la presente acción popular cuando la Gobernación, en la audiencia de pacto de cumplimiento7, se comprometió a reasumir el control y mantenimiento de la planta, por conducto de la Empresa de Servicios Públicos del Meta E.S.P. EDESA. Por ello, se le

concedió un plazo de 3 meses, con el fin de que se iniciaran las labores para la rehabilitación efectiva de la planta. El demandado demostró que para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal se celebró el contrato 056 de 3 de mayo de 2007, entre la Empresa de Servicios Públicos del Meta EDESA S.A. ESP. y el Ingeniero Gonzalo Augusto Hernández Leal8. Igualmente acreditó que el 11 de septiembre de 2006, registró en el Banco de Programas y Proyectos del Área de Inversión Pública el proyecto “Estudios y diseños para la rehabilitación del sistema de evacuación de residuos líquidos para el Barrio Vencedores del Municipio de Villavicencio y adecuación del sistema de evacuación de residuos líquidos para el complejo de Guamal, en el Departamento del Meta” de fecha noviembre de 20069. De lo anterior se tiene que las medidas adoptadas por el demandado para acatar el fallo del Tribunal se adelantaron después del tiempo señalado en la sentencia (3 meses); además, como bien lo señaló el Tribunal, las mismas no lograron satisfacer las órdenes judiciales impartidas, razón por la cual procedía la sanción por desacato. Por las anteriores razones la Sala confirmará la sentencia consultada. Por último, es preciso aclarar con relación al escrito del incidentado, por medio del cual formula “recurso de apelación” contra la providencia que le impuso sanción 7 Folio 57 del cuaderno principal. 8 El objeto del contrato fue el de objeto fue la elaboración de estudios y diseños para la rehabilitación del sistema de evacuación de residuos para el Barrio Vencedores del Municipio de Villavicencio y adecuación del

sistema de evacuación de residuos líquidos para el complejo ganadero de Guamal – Meta. (Folio 9) 9 Folio 273 del cuaderno del incidente y folio 141 del cuaderno principal. por desacato, que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que esta clase de providencias no son susceptible del recurso de apelación, comoquiera que para efectos del control de la decisión el legislador tiene previsto la consulta ante el superior jerárquico, cuando el juzgador de instancia impone la sanción a quien incumpliere la orden judicial.10 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia consultada.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de la fecha.

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente MARCO ANTONIO VELILLA MORENO 10 Auto de 10 de agosto de 2000, expediente AP-069. C.P. Ligia López Díaz.