CE-50001-23-31-000-2003-10058-02(1177-09)-2011

PERDIDA DE FUERZA EJECUTORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVODesaparición del presupuesto de derecho / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Produce efectos ex tunc / EFECTOS EX TUNC DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Afecta la validez del acto desde cuando fue expedido En el sub examine la pérdida de fuerza de ejecutoria se presenta como consecuencia de la desaparición de un presupuesto de derecho indispensable para su existencia, en este caso no sólo ha desaparecido el acto general que les servía de sustento, sino que la legalidad de dicho acto fue desvirtuada en un proceso de nulidad. Es preciso señalar que la nulidad declarada de los actos administrativos produce efectos desde el momento mismo de su expedición, o “ex tunc”, pues el estudio de su legalidad se remite a su origen, situación que se distingue de la que tiene lugar cuando por otras causas desaparece el fundamento de derecho del acto, como ocurre por ejemplo con la declaración de inexequibilidad de una ley, la cual como regla general, tiene consecuencias a futuro, o “ex nunc”, sin afectar la validez de la norma desde su existencia o las situaciones jurídicas que bajo su imperio se generaron. No obstante, en casos excepcionales los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional se retrotraen a situaciones consolidadas durante la vigencia de una norma declarada inconstitucional, es así, como mediante sentencia C-722 de 1999, dispuso el retiro del ordenamiento jurídico el Decreto 1178 del 29 de junio de 1999, en consideración a que la norma que le confirió facultades legislativas extraordinarias al ejecutivo y que sirvió de base para su expedición, artículo 120 de la Ley 489 de

1998, había sido declarado inexequible, pues por unidad de materia resulta igualmente inconstitucional.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

175

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., siete (7) de abril de dos mil once (2011).

Radicación número: 50001-23-31-000-2003-10058-02(1177-09)

Actor: RAUL HERRERA CASTRO Demandado: MUNICIPIO DE ACACIAS - META Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el 31 de octubre de

2006. ANTECEDENTES El señor Raúl Herrera Castro, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó de esta jurisdicción las siguientes declaraciones:

1. Que se declare la nulidad del Acuerdo No. 052 de 21 de octubre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Acacias “por medio del cual se otorgan facultades al Alcalde Municipal de Acacias para ejecutar la reestructuración administrativa de la Administración Central y sus entes descentralizados y se dictan otras disposiciones”.

2. Que se declare la nulidad del Decreto No. 254 de noviembre de 2002, “por el cual se determina la estructura de la Administración Central del Municipio de Acacias, las funciones por dependencia y se dictan otras disposiciones”

3. Que se declare la nulidad del Decreto No. 255 de noviembre

22 de 2002, expedido por el Alcalde Municipal e Acacias “Por el cual se establece la planta de personal del Sector Central del Municipio de Acacias”

4. Que se declare la nulidad del Decreto No. 256 de noviembre 22 de 2002, expedido por el Alcalde Municipal de Acacias “por el cual se incorpora unos funcionarios en la planta de cargos del

Sector Central del Municipio de Acacias”

5. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 189 de noviembre de 2002, expedida por el Alcalde Municipal de Acacias “por la cual se distribuyen los empleos de la planta global de la Administración Central del Municipio de Acacias” A título de restablecimiento del derecho pidió las siguientes condenas:

1. El reintegro al cargo que venía ocupando en el Municipio de Acacias o a otro igual o superior jerarquía, disponiendo que para todos los efectos se entienda que no existió solución de continuidad en la prestación de servicios del actor.

2. El pago de salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos que ha dejado de percibir, con los incrementos salariales, causados desde la fecha en que se determinó su retiro y hasta el día en que sea efectivamente reintegrado. Que se paguen todas estas sumas de dinero aplicando la indexación de que trata el artículo 178 del C.C.A.

3. El pago de los intereses comerciales y moratorios sobre las sumas liquidadas de acuerdo con el artículo 177 del C.C.A.

4. Ordenar al Municipio demandado dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin a este proceso en los términos perentorios fijados por el artículo 176 del C.C.A.

5. Que se condene al Municipio a pagar las costas del proceso,

incluidas las agencias en derecho. DESCRIPCION DE LOS HECHOS En síntesis, en la demanda, se relataron los siguientes hechos: El señor Raúl Herrera Castro se vinculó al servicio de la Administración Municipal de Acacias, desde el 18 de abril de 1995, como Celador Municipal, del nivel administrativo, grado 3, inscrito en carrera administrativa, mediante la Resolución No. 0051 de 3 de mayo de 1996. La Administración, inició proceso de reestructuración administrativa con el Acuerdo No. 052 de octubre 21 de 2002, a través del cual el Concejo Municipal le dio facultades al Alcalde para ese fin. Con base en esas facultades el Acalde el 22 de noviembre de 2002, expidió los siguientes Decretos: 254, que determinó la estructura de la administración y las funciones de las dependencias; 255, que estableció la planta de personal del sector central de la Administración; 256, que incorporó unos funcionarios en la nueva planta de personal. Igualmente el Alcalde expidió la Resolución No. 189 de 22 de noviembre de 2002, que distribuyó los empleos de la planta global de la Administración. En relación con el Acuerdo No. 052, cuenta lo siguiente: Que como resultado de unas sesiones extraordinarias irregulares se produjo dicho acuerdo; que las facultadas allí otorgadas se confirieron por término indefinido, cuando de conformidad con el artículo 313 de la Constitución Política debe ser pro tempore; y que a dicho acuerdo no se le dio primer debate.

CAUSA PETENDI DE LA NULIDAD

Violación de normas superiores. Se invocaron los artículos 1, 2, 4, 25, 29, 53, 58, 90, 123, 125, 209, 313, 315, de la Constitución Política; 6, 23, 24, 25, 73, 75 y 78 de la Ley 136 de 1994; 2, 7, 74 de la Ley 617 de 2000; 39 y siguientes de la Ley 443 de 1998; 135 y siguientes del decreto 1572 de 1998; 44 y siguientes del Decreto 1568 de 1998; 2, 3 y 82 del C.C.A; y el Acuerdo No. 13 de marzo de 1998, emanado del Concejo Municipal de Acacias, por medio del cual se adoptó el reglamento interno de esa Corporación.

El concepto de violación: Acusa que el proyecto de Acuerdo por medio del cual se le otorgaron facultades al Alcalde para reestructurar la Administración, no fue aprobado en primer debate en sesiones ordinarias ni extraordinarias y por tanto debió ser archivado. A ese respecto, cita los artículos 23 y 24 de la Ley 136 de 1994.

Indica que la sesión del 16 de octubre de 2002, no fue ordinaria ni extraordinaria y en consecuencia todos los actos emanados de esa comisión, carecen de validez jurídica, viciados de nulidad. A las violaciones ya indicadas se suma el hecho que para ejecutar la reestructuración, el Acuerdo otorgó facultades sin límite de tiempo al Alcalde, en contravía a lo prescrito en el artículo 313 de la Constitución Política. Siendo los Decretos 254, 255 y 256 del 22 de noviembre de 2002 y la Resolución No. 189, de

la misma fecha, originarios del Acuerdo No. 052 de 2002, son igualmente violatorios de las normas invocadas en la demanda. En todo caso todos estos actos son ineficaces porque se ejecutaron antes de ser publicados. Al margen de lo anterior, señala que el estudio técnico presentado por al ESAP, fue presentado extemporáneamente y no contiene análisis alguno sobre las hojas de vida de los funcionarios a incorporar a la nueva planta. La entidad demandada contestó la demanda. Se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de legalidad de los actos administrativos impugnados, caducidad de la acción respecto al Acuerdo 052 de 2002, supresión del cargo como imposición de carácter legal, inepta demanda y cumplimiento de las facultades de conformidad con la ley. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Meta, denegó las pretensiones de la demanda. No estudió la legalidad del Acuerdo No. 052, aduciendo que la acción interpuesta no era la procedente para declarar su nulidad. Restó relevancia a la presunta falta de publicación de los decretos acusados, por cuanto el actor quedó informado de la supresión de su cargo, a través del Oficio de 22 de noviembre de 2002, única información importante para el accionante. Afirmó, que cuando existe la necesidad de suprimir cargos, el interés general prevalece sobre el interés del particular a permanecer en la Administración, así sea de carrera administrativa. No se acreditó dentro del expediente que se hubiera desconocido el derecho preferencial del demandante para incorporarse a la nueva planta, ya que éste optó por la indemnización.

Finalmente, adujo que contrario a lo afirmado por el demandante, el estudio técnico realizado por la ESAP, cumple con los requisitos legales. LA APELACIÓN La parte actora, inconforme con la decisión de primera instancia la apela. Sus argumentos están encaminados a demostrar que el Acuerdo del Concejo que concibió toda la reestructuración del municipio demandado se encuentra viciado de nulidad por las irregularidades cometidas en las sesiones en que se estudió, y porque no limitó en el tiempo el ejercicio de las facultades conferidas al Alcalde Municipal. Expone lo siguiente: El Acuerdo No. 052 de 2002, fraudulentamente se discutió y aprobó el 16 de octubre de 2002, en primer debate por la Comisión del Plan, por fuera de las sesiones ordinarias o extraordinarias, según constancia de la Concejala Luz Marina Díaz. En ese presunto debate se reunieron sólo tres de cinco Concejales, sin la presencia del Presidente de la Comisión. Recalca que las sesiones ordinarias, según el artículo 23 de la Ley 136 de 1994, en armonía con el Reglamento Interno de la Corporación, se deben realizar los meses de febrero, mayo, agosto y noviembre de cada año, y las extraordinarias por el término que el Alcalde señale en las citaciones que efectúe, como fueron las citadas para ese mismo efecto entre el 1º de y el 10 de octubre de 2002, por Decreto Municipal No. 212 de 30 de septiembre de ese año; y los días 21 y 22 de octubre de 2002, mediante Decreto 220 de octubre 17 del mismo año.

Con fundamento en lo anterior, se puede concluir que el Acuerdo No. 052 de 21 de octubre de 2002, se aprobó en segundo debate, sin ser aprobado en primer debate, contraviniendo el artículo 73 de la Ley 136 de 1994. A pesar de ello, el Alcalde sancionó el Acuerdo, estando obligado a objetarlo, de conformidad con el artículo 78 de la Ley 136 de 1994. Con base en ese Acuerdo viciado de nulidad se expidieron todos los actos acusados: el que determinó la estructura de la administración y las funciones de las dependencias, el que estableció la planta de personal del sector central de la Administración, el que incorporó unos funcionarios en la nueva planta de personal y la Resolución que distribuyó los empleos de la planta global de la Administración. El Acuerdo No. 052 de 2002, además está afectado de nulidad por violación al artículo 313 de la Constitución Política, en cuanto no determinó en forma precisa el lapso durante el cual el Alcalde estaba autorizado para ejercer la facultad de reestructurar la administración municipal. Teniendo en cuenta lo anterior, si bien en la demanda se pidió la nulidad del Acuerdo No. 052 de 2002, como si fuera una acción de simple nulidad, el Juez Aquo debió inaplicarlo, tanto que los vicios de forma como de fondo lo hacen inválido y declarar nulo el acto que suprimió el cargo del actor. Esta figura de la inaplicación por ilegalidad está autorizada por el artículo 12 de la Ley 153 de 1887, avalada por la Corte Constitucional en la sentencia C-037 de 2000.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora, en esta procesal reitera los argumentos expuestos en la apelación e informa que el Acuerdo No. 052 de 2002, fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Meta el 15 de agosto de 2006, decisión que esta siendo revisada por el Consejo de Estado. La parte demandada, considera que la sentencia debe ser confirmada porque, independientemente de las facultades conferidas por el Concejo Municipal a través del Acuerdo 052 de 2002 para reestructurar la Administración Central, existe una competencia constitucional autónoma radicada en cabeza del Alcalde Municipal para decretar la supresión y creación de cargos en los municipios, con base en la atribución consagrada en el artículo 315, numeral 7 de la constitución Política, de tal suerte que el Decreto que suprimió el cargo del actor queda a salvo. Sobre esa competencia autónoma, trae a colación dos sentencias del Consejo de Estado (Expediente 3429, Sección Primera y Expediente 2836-00, Sección Segunda). En todo caso, advierte que se configura una inepta demanda, como quiera que no se pidió la inaplicabilidad del Acuerdo 052, sino la nulidad del mismo, que corresponde a una pretensión de simple nulidad y no de nulidad y restablecimiento del derecho. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala establecer si procede el reintegro del actor inscrito en carrera al cargo de Celador, Código 605, Grado1, que desempeñaba en la entidad demandada, (fl. 14) antes de la supresión de cargos llevada a cabo por la reestructuración de la Administración Municipal de Acacias, adelantada por el

Alcalde con las facultades extraordinarias conferidas por el Concejo Municipal. En este proceso se demandó la nulidad del Acuerdo No. 052 de octubre 21 de 2002, que otorgó facultades al Alcalde para determinar la estructura de la Administración Central del Municipio Acacias, y con base en esa declaración conseguir la nulidad de los siguientes actos: el que determinó la estructura de la administración y las funciones de las dependencias, el que estableció la planta de personal del sector central de la Administración, el de incorporación de los funcionarios a la nueva planta de personal y la Resolución que distribuyó los empleos de la planta global de la Administración. Encuentra la Sala que el Consejo de Estado mediante sentencia de 25 de marzo de 2010, proferida en el expediente No. 5001233100020033001701 (1056-07), confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se declaró la nulidad del Acuerdo No. 052 de 6 de abril de 2002, por vicios en su expedición y porque el ejercicio de las facultades recibidas por el Alcalde Municipal no se limitó en el tiempo. Así las cosas, queda por definir, en el presente caso, si la declaratoria de nulidad del Acuerdo No. 052 de 6 de abril de 2002, conlleva la nulidad de los Decretos 254, 255 y 256 del 22 de noviembre de 2002 y de la Resolución No. 189, de la misma fecha, todos originarios del Acuerdo No. 052 de 2002, como consta en la motivación de cada uno de ellos (fls. 16, 20, 24 y 86). El numeral 2º del artículo 66 del Código Contencioso Administrativo,

dispone: “Art. 66.- Pérdida de fuerza de ejecutoria. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, pero perderá su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: … 2º Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. …” En el sub examine la pérdida de fuerza de ejecutoria se presenta como consecuencia de la desaparición de un presupuesto de derecho indispensable para su existencia, en este caso no sólo ha desaparecido el acto general que les servía de sustento, sino que la legalidad de dicho acto fue desvirtuada en un proceso de nulidad. Así el artículo 175 del código Contencioso Administrativo en lo relevante al presente caso prevé: “… Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo intendencial, comisarial, distrital o municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente los decretos reglamentarios.” Es preciso señalar que la nulidad declarada de los actos administrativos produce efectos desde el momento mismo de su expedición, o “ex tunc”, pues el estudio de su legalidad se remite a su origen, situación que se distingue de la que tiene lugar cuando por otras causas desaparece el fundamento de derecho del acto, como ocurre por ejemplo con la declaración de inexequibilidad de una ley, la cual como regla general, tiene consecuencias a futuro, o “ex nunc”, sin afectar la validez de la norma desde su existencia o las situaciones jurídicas que bajo su imperio se generaron. No obstante, en casos

excepcionales los efectos de las decisiones de la Corte Constitucional se retrotraen a situaciones consolidadas durante la vigencia de una norma declarada inconstitucional, es así, como mediante sentencia C-722 de 1999, dispuso el retiro del ordenamiento jurídico el Decreto 1178 del 29 de junio de 1999, en consideración a que la norma que le confirió facultades legislativas extraordinarias al ejecutivo y que sirvió de base para su expedición, artículo 120 de la Ley 489 de 1998, había sido declarado inexequible1, pues por unidad de materia resulta igualmente inconstitucional. En esas condiciones, los Decretos 254, 255 y 256 del 22 de noviembre de 2002, expedidos bajo el Acuerdo No. 052 de 6 de abril de 2002, que sirvieron para suprimir el cargo del demandante (fl. 14)) deben correr la misma suerte y así ordenar su reintegro junto con el pago de todos los derechos laborales dejados de percibir. 1 En sentencia C-702 de 1999 En merito de de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta el treinta y uno (31) de octubre de dos mil seis (2006), que denegó las súplicas de la demanda dentro del proceso promovido por el señor RAUL HERRERA CASTRO contra el MUNICIPIO DE ACACIAS (META). Y en su lugar, SE DISPONE: 1º. DECLÁRASE la nulidad parcial de los Decretos 254, 255 y 256

del 22 de noviembre de 2002, expedidos por el Alcalde de Acacias (Meta) en cuanto suprimieron el cargo de Celador, Código 605, Grado1, que ocupaba el demandante en dicho municipio. 2°. Como consecuencia de las anteriores nulidades y a manera de restablecimiento del derecho, el Municipio de Acacias (Meta), reintegrará al señor RAUL HERRERA CASTRO al cargo de Celador, Código 605, Grado1, o a otro empleo similar con funciones afines y remuneración igual o superior a aquél en la respectiva planta de personal, si el mismo ha sido suprimido. 3°. El Municipio reconocerá y pagará al señor RAUL HERRERA CASTRO, los sueldos y prestaciones dejados de devengar desde cuando fue retirado del servicio y hasta cuando se produzca su reintegro efectivo, entendiéndose que no hay solución de continuidad. 4º. El municipio, actualizará la condena, aplicando para ello la siguiente fórmula: R = Rh. Índice Final Índice Inicial según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de su desvinculación hasta la ejecutoria de la presente sentencia, con inclusión de los reajustes legales correspondientes a dicho período, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente al último día del mes en que quede ejecutoriada esta sentencia) por el índice inicial (vigente al último día del mes en que fue desvinculado). 5º. El Municipio dará cumplimiento a esta sentencia dentro del

término previsto en el artículo 176 del C.C.A. y observará lo dispuesto en el artículo 177 y 178 ibídem. 6º. De las sumas que resulten a favor del demandante se descontará el valor de lo que le fue pagado por concepto de indemnización, como consecuencia de la supresión de su cargo, pues desapareciendo la causa, desaparece la justificación del pago realizado. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO