CE-50001-23-31-000-2003-30017-01(1056-07)-2010

ACUERDO DE REESTRUCTURACION DE LA ADMINISTRACION CENTRAL EN ACACIAS META – Aprobación en sesión extraordinaria no convocada / ACTA DE PROYECTO DE ACUERDO – Ausencia de firma del Presidente del Consejo Municipal Los periodos de sesiones del Concejo de los municipios que no correspondan a la categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre, como manda el artículo 23 de la Ley 136 de 1994. De ahí porqué, en el Consejo Municipal de Acacías, situado en el escalafón como de quinta categoría, debió citarse a sesiones extraordinarias en el mes de octubre. Síguese de ello que es cierta la irregularidad en que se incurrió, pues la Comisión se reunió en día diferente al señalado en el Decreto del Alcalde que hizo la convocatoria a sesiones extraordinarias. Además el mismo artículo 23 de la Ley 136 de 1994 estableció que “En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo.” Esto es, que las comisiones, de modo general, deben cumplir las mismas exigencias reglamentarias de las Corporaciones en pleno. No sobra señalar que el acta de la Comisión en que supuestamente se aprobó el proyecto de Acuerdo, no fue suscrita siquiera por la Presidente de la Corporación, quien protestó porque en su criterio no hubo aprobación por las irregularidades existentes y por la ausencia de algunos de sus integrantes. Como se sabe, el artículo 26 de la Ley 136 de 1994

establece la necesaria publicidad y aprobación del acta, formalidad que en este caso no se cumplió.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTICULO 23 / LEY 136 DE 1994 –

ARTICULO 26

FACULTADES EXTRAORDINARIAS A ALCALDE MUNICIPAL PARA CONTRATAR – Limitación en el tiempo El artículo 313 de la Constitución Política fue violado en tanto no se limitó el tiempo de ejercicio de las facultades extraordinarias. En efecto, basta con ver el texto del acto acusado como nulo, para ver cómo no existe la cláusula limitativa del tiempo, lo que equivale a que el Concejo en verdad se despojó de una competencia constitucional que le es propia, con el peligro de que el Alcalde dictara cuantos decretos quisiera y a su antojo en el tiempo, todo por obra de la omisión de fijar un límite en el acto que confirió las facultades, que justamente por ser extraordinarias, porque transfieren al Alcalde el poder propio de las corporaciones de elección Popular, deben restringirse temporalmente y no quedar en la indeterminación. Con apego al Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, artículo 313 sobre el Régimen Municipal, la esencia de las facultades es la de ser “pro tempore …”, luego si es de la esencia la temporalidad de la asunción de una función ajena, la del Concejo Municipal, no podía esa Corporación desprenderse de ella sin fijar los límites temporales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 313

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 52 DE 2002. CONCEJO DE ACACIASMETA ( 21 de octubre) NULO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil diez (2010) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-30017-01(1056-07)

Actor: ARMANDO GILBERTO AMAYA HUERTAS

Demandado: MUNICIPIO DE ACACIAS - META AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, contra la sentencia de 15 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por

Armando Gilberto Amaya Huertas contra el Municipio de Acacías,– Meta. LA DEMANDA ARMANDO GILBERTO AMAYA HUERTAS, en ejercicio de la acción de simple nulidad consagrada en el artículo 84 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo del Meta declarar la nulidad del siguiente acto: - Acuerdo Nº 52 de 21 de octubre de 2002, expedido por el Consejo Municipal de Acacías – Meta, “por medio del cual se otorgan facultades al Alcalde Municipal de Acacías, para efectuar la reestructuración de la Administración Central y sus entes descentralizados y se dictan otras disposiciones”. Las pretensiones tienen apoyo en los siguientes hechos: El Alcalde Municipal de Acacías – Meta, a través del Decreto No. 212 del 30 de septiembre de 2002, citó al Concejo Municipal a sesiones extraordinarias, las que

se realizaron entre el 1º y el 10 de Octubre de 2002, con el objeto de estudiar y debatir varios proyectos de acuerdo, entre ellos, una iniciativa que otorgó facultades al mismo Alcalde, con el fin de efectuar la Reestructuración de la Administración Central y sus entes descentralizados, así como para dictar otras disposiciones. Según el demandante, el citado Proyecto de Acuerdo fue debatido en las sesiones de los días 4 y 9 de octubre de 2002, sin haberse aprobado en primer debate durante las sesiones extraordinarias, como lo certifica la Secretaría del Concejo Municipal. En el acta de la sesión del día 16 de octubre de 2002, firmada únicamente por el Secretario del Concejo Municipal, se señala que la Comisión aprobó en primer debate, el Proyecto de Acuerdo señalado anteriormente. Cabe recordar, que la Comisión del Plan está integrada por cinco Concejales entre los cuales se encuentra el demandante, Armando Gilberto Amaya Huertas, quien no pudo asistir a la reunión; Carlos Humberto Beltrán, que sólo se comunicó telefónicamente con el secretario a la hora en que se desarrollaba la sesión para excusarse por su inasistencia, pues se hallaba en imposibilidad de asistir a la misma; además estaban Hemel Eslava Mosquera, Secretario; Fabio Reyes Rodríguez y Luz Marina Díaz, quien fuere elegida presidente Ad Hoc. El Alcalde Municipal citó nuevamente a sesiones extraordinarias mediante el Decreto No. 220 de 2002, para que el Concejo Municipal estudiara tres Proyectos de Acuerdo, incluyendo el que otorgaba facultades para la Reestructuración de la

Administración. Dicho proyecto fue objeto de debate en la sesión plenaria del día 21 de octubre de 2002, como quedó consignado en el Acta No. 088 de 2002, convirtiéndose finalmente en Acuerdo Municipal, sancionado por el Alcalde el 29 de octubre y publicado el día siguiente. El día 19 de noviembre, el Presidente del Concejo elevó un oficio al Gobernador Departamental, poniendo en conocimiento algunas irregularidades presentadas durante la expedición del acuerdo, con el objeto de que evaluara su legalidad y constitucionalidad. El día 22 de noviembre de 2002, la Concejala Luz Marina Díaz, libró comunicación al Presidente del Concejo, indicándole que el día 16 de octubre de 2002 no se había votado el citado proyecto de acuerdo en primer debate. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN - Constitución Política: artículo 313 numerales 3º y 6º. - Ley 136 de 1994, “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, en su artículo 75. Según la apreciación del actor, la expedición del Acuerdo Nº 52 de octubre 21 de 2002, por parte del Concejo Municipal de Acacías – Meta, está viciado de nulidad y viola flagrantemente la Constitución Política, pues mediante dicho acto, el Concejo irrumpe en asuntos ajenos a los de su competencia; pues las tareas de esta Corporación están taxativamente señaladas en el artículo 313 de la Constitución. Al aprobar un acuerdo en virtud del cual se permite al Alcalde

Municipal ejecutar la reestructuración de las entidades descentralizadas, se está infringiendo el mandato constitucional, pues ésta función no corresponde al Concejo, sino a las Juntas Directivas de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Municipio, según lo establece la Ley 489 de 1998, en sus artículos 68 parágrafo 1°, 76 y 90; además, se otorgaron atribuciones al Alcalde sin indicar el término dentro del cual ellas deberían ser ejercidas, desconociendo de este modo el mandato del numeral 3º del artículo 313 de la Carta Política Fue trasgredido el artículo 75 de la Ley 136 de 1994, norma según la cual: “Los proyectos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el Concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente”. Se observa que la supuesta aprobación del proyecto en primer debate, se llevó a cabo seis días después de terminado el periodo de sesiones extraordinarias citadas por el señor Alcalde, por lo tanto, no podía aprobarse en primer debate sino hasta que se hiciera una nueva citación convocando a sesionar. Mediante el Decreto No 220 de 17 de octubre de 2002, se hizo una citación para sesionar los días 21 y 22 de octubre, y se afirma que durante esos días se aprobó del Acuerdo Nº 52, a pesar de que no hay registro de la radicación de este proyecto para su nuevo estudio por parte del Concejo, y, de haberlo hecho sería

imposible que se realizara la aprobación del proyecto en dos días, toda vez que entre cada uno de los debates de aprobación del proyecto debe transcurrir un término de tres días. Los Concejales Hemel Eslava y Fabio Reyes Rodríguez, durante la plenaria del 21 de octubre de 2002, afirmaron que el proyecto de acuerdo Nº 052 se aprobó en primer debate el 16 de Octubre de 2002, fecha para la cual no se habían convocado a sesiones ordinarias ni extraordinarias, sobre este punto los otros Concejales pusieron de presente en el Acta No. 088 del 21 de octubre, sobre la existencia de varias irregularidades en el momento de aprobación del acuerdo. De este modo, para el actor se violaron las normas constitucionales y legales señaladas en el comienzo de la demanda, y se desconocieron los derechos de varios ciudadanos, pues en virtud del Acuerdo Nº 052 de octubre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Acacías – Meta, se profirieron algunos decretos que ordenaron la supresión de cargos de la estructura de la administración. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Meta, accedió a las súplicas de la demanda, por lo mismo, mediante la sentencia de 3 de julio de 2008, decretó la nulidad del Acuerdo Nº 052 de octubre de 2002, expedido por el Concejo Municipal de Acacías – Meta, decisión judicial fundada en los siguientes argumentos: El acto acusado es violatorio de la normatividad Constitucional y legal invocada, porque de manera arbitraria y desconociendo abiertamente el artículo 313 de la

Constitución Nacional, el Concejo Municipal se inmiscuyó en materias que no son de su competencia, en atención a que la misma está radicada en cabeza de las Juntas Directivas de los Entes descentralizados, según lo establece la Ley 489 de

1998. Así mismo, al haber otorgado facultades extraordinarias al Alcalde para "ejercer pro tempere precisas funciones de las que le corresponden al Concejo", sin que se hubiera determinado con precisión el interregno dentro del cual debería cumplir el ejecutivo tales atribuciones, desconoció entonces el artículo 313, numeral 3º de la Carta Política, razón suficiente para expulsar del universo jurídico el acto acusado.

Es claro entonces que hubo la violación de la norma superior, pues en el mencionado Acuerdo no se fijó término para el ejercicio de las facultades pro témpore, lo cual configura una causal de nulidad que de antemano está definida en el artículo 123 inciso 1° y 126 del Decreto 1333 de 1986, que sanciona con la nulidad los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, de las leyes o de las ordenanzas. En igual conducta transgresora de postulados constitucionales, se incurrió con la expedición del acto proferido por la Corporación de elección popular, si se atiende lo dispuesto en los Decretos 212 y 220 (fl. 9 y 15 a 29), proferidos por el Ejecutivo municipal que convocaron a sesiones extraordinarias en el mes de octubre de 2002, los cuales corresponden respectivamente a un primer periodo comprendido para los días 1º al 10 de octubre y un segundo fijado para los días 21 y 22 de

octubre del mismo año. Los anteriores Decretos muestran que entre los días 11 y 20 de octubre de 2002, no se llevó a cabo ninguna sesión de la Comisión del Plan, resultando por ende ilegal cualquier determinación que se hubiese debatido o votado respecto del acuerdo hoy demandado. El RECURSO DE APELACIÓN La entidad demandada para sustentar su impugnación contra la sentencia esgrimió los siguientes argumentos: La Sentencia de primera instancia se basa específicamente en dos argumentos, el primero, comprende la ilegalidad del primer debate para la aprobación del proyecto de Acuerdo Nº 052, y el segundo, la no delimitación del término de duración de las facultades. Respecto de la ilegalidad del primer debate, la entidad señala que el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, dispone que los Concejos Municipales a través de su reglamento interno organizaran las comisiones permanentes y establecerán su funcionamiento; el reglamento interno vigente para la época de los hechos se encuentra vertido en el Acuerdo Nº 13 de 1998, Acuerdo que de manera clara señala que la Comisión del Plan podía realizar sesiones de manera permanente. Con base en esta atribución, el 16 de octubre de 2002 se llevó a cabo la aprobación en primer debate del proyecto objeto de la controversia, así las cosas, no procedía la anulación del Acuerdo Nº 052, como mal hizo el Tribunal Administrativo del Meta. Así mismo, para la entidad demandada de no ser acogidos estos argumentos, ha de tenerse en cuenta que se presentó el fenómeno de la convalidación del acto administrativo, pues en la sesión plenaria del 21 de octubre de 2002, la mayoría

de los concejales que forman parte de la Comisión del Plan, votaron a favor del proyecto de Acuerdo, lo cual implica la ratificación de la presunta irregularidad existente. Menciona el recurrente que no se contestó la demanda por que la anterior Administración Municipal no hizo entrega de informes, y no registró a sus sucesores la existencia del presente proceso. Respecto de la ausencia de fijación del término de duración de las facultades concedidas al Burgomaestre para ejercer diferentes actos administrativos respecto de la estructura de la administración municipal, debe precisarse que el artículo tercero del Acuerdo establece que: “las facultades otorgadas al Alcalde Municipal estarán vigentes por el término que se requiera para la realización de la reestructuración administrativa”. Nótese entonces que las facultades sí están limitadas a un plazo, “el requerido para hacer la reestructuración”, reestructuración que debía realizarse antes del 31 de diciembre de 2003, pues la expedición del Acuerdo Nº 052, obedecía al proceso de saneamiento fiscal de que trata la Ley 617 de 2000, y que determinó los plazos para ejecutar dicha actuación, así: ARTICULO 7o. PERIODO DE TRANSICIÓN PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS. Se establece un período de transición a partir del año 2001, para los distritos o municipios cuyos gastos de funcionamiento superen los límites establecidos en los artículos anteriores en relación con los ingresos corrientes de libre destinación, de la siguiente manera: Año 2001 2002 2003 2004

CATEGORIA

Especial 61% 57% 54% 50% Primera 80% 75% 70% 65% Segunda y Tercera 85% 80% 75% 70% Cuarta, Quinta y 95% 90% 85% 80% Sexta Es evidente entonces que las facultades que recibió el Alcalde, en virtud del Acuerdo Nº 052, se agotarían dentro del plazo contemplado en la Ley 617 de 2000, es decir hasta el año 2003, disposición que fue acatada en su totalidad, pues, todo el proceso de reestructuración se desarrolló entre octubre y noviembre de 2003. Lo anterior desvirtúa la idea equivocada de que las facultades del Alcalde no estaban limitadas en el tiempo, como dedujo el Tribunal en el fallo impugnado, por ello, la entidad demandada solicita que se revoque la decisión tomada en primera instancia y se nieguen las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar la validez del Acuerdo No. 052 de 21 de octubre de 2002, que ha sido acusado de nulidad por tres razones principales: la primera de ellas porque el Concejo no podía otorgar facultades al Alcalde Municipal; la segunda por que hay vicios en la expedición del acuerdo por las irregularidades cometidas en las sesiones en que se estudió, y finalmente, porque no se limitó en el tiempo el ejercicio de las facultades recibidas por el Alcalde Municipal. 1.- Sobre la materia de las facultades extraordinarias otorgadas al Alcalde Municipal. El Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, en el artículo 313

sobre el Régimen Municipal establece que corresponde a los Concejos Municipales: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” Con vista en el numeral 6º del artículo 313 de la Carta Política, determinar la estructura de la Administración Municipal es función propia del Concejo, que de conformidad con el numeral 3º de la misma norma puede confiar al Alcalde.

Síguese de la claridad de las normas citadas que no hay la nulidad que denuncia el demandante, pues la competencia recibida por el Alcalde le fue conferida con sujeción a la Constitución y a la Ley. 2.- Sobre las irregularidades en las sesiones en que se aprobó el acuerdo que otorgó facultades al Alcalde Municipal. En el folio 186 del expediente aparece la constancia expedida por la Secretaria del Concejo Municipal de Acacías, en la cual consta que el Acuerdo No. 52 de 21 de octubre de 2002, fue discutido y aprobado en las sesiones de la Comisión del plan el día 16 de octubre de 2002. Acontece, sin embargo, que mediante los Decretos 212 y 220 el Alcalde Municipal convocó a sesiones extraordinarias entre los días 1º y 10 de octubre de 2002, así como para los días 21 y 22 del mismo mes y año. De conformidad con

ello, no había sustento legal ni reglamentario para que la comisión sesionara el 16 de octubre y en dicha reunión aprobara el Acuerdo No. 052 que ha sido demandado. El régimen de reuniones del Concejo y de sus actos se halla consagrado en la Ley 136 de 1994. De entre esas normas se extrae el artículo 24 según el cual: “Toda reunión de miembros del Concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.” De otro lado, los periodos de sesiones del Concejo de los municipios que no correspondan a la categorías Especial, Primera y Segunda, sesionarán ordinariamente en la cabecera municipal y en el recinto señalado oficialmente para tal efecto, por derecho propio, cuatro meses al año y máximo una vez (1) por día así: febrero, mayo, agosto y noviembre, como manda el artículo 23 de la Ley 136 de 1994. De ahí porqué, en el Consejo Municipal de Acacías, situado en el escalafón como de quinta categoría, debió citarse a sesiones extraordinarias en el mes de octubre. Síguese de ello que es cierta la irregularidad en que se incurrió, pues la Comisión se reunió en día diferente al señalado en el Decreto del Alcalde que hizo la convocatoria a sesiones extraordinarias. Además el mismo artículo 23 de la Ley 136 de 1994 estableció que “En caso de existir comisiones permanentes,

se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo.” Esto es, que las comisiones, de modo general, deben cumplir las mismas exigencias reglamentarias de las Corporaciones en pleno. No sobra señalar que el acta de la Comisión en que supuestamente se aprobó el proyecto de Acuerdo, no fue suscrita siquiera por la Presidente de la Corporación, quien protestó porque en su criterio no hubo aprobación por las irregularidades existentes y por la ausencia de algunos de sus integrantes. Como se sabe, el artículo 26 de la Ley 136 de 1994 establece la necesaria publicidad y aprobación del acta, formalidad que en este caso no se cumplió. De otro lado, dispone el artículo 73 de la Ley 136 de 1994 que: “Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la Secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el Concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al alcalde para su sanción.”

No hay duda entonces de que en la expedición del acto acusado se presento la trasgresión de la normatividad que acaba de citarse y que el Proyecto de acuerdo no pasó de ser eso, un proyecto que se ahogó en el primer debate realizado. El artículo 75 de la Ley 136 de 1994 establece la suerte de la no aprobación del siguiente modo: “Los proyectos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el Concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente.” Por lo que acaba de decirse es nítida la nulidad del acto acusado y acertó el Tribunal al retirarlo del ordenamiento jurídico por violar normas de orden superior. No es de recibo el argumento de la parte demandada, según el cual la aprobación en la plenaria, con la participación de los Concejales que componen la comisión del Plan, tiene como efecto sanear las irregularidades cometidas, y no es admisible esa sugerencia por que en la práctica tal cosa equivaldría a admitir que basta con un solo debate en la plenaria del Concejo para que un acuerdo sea válido, lo cual es intolerable pues choca con el principio deliberativo en una democracia que exige el máximo de debate en aquellas cuestiones que comprometen el interés de los asociados. 3.- Sobre el término para el ejercicio de las facultades extraordinarias. El Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3, en el artículo 313 sobre el Régimen Municipal, establece que corresponde a los concejos municipales: “3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo.

Dicho artículo constitucional fue violado en tanto no se limitó el tiempo de ejercicio de las facultades extraordinarias. En efecto, basta con ver el texto del acto acusado como nulo, para ver cómo no existe la cláusula limitativa del tiempo, lo que equivale a que el Concejo en verdad se despojó de una competencia constitucional que le es propia, con el peligro de que el Alcalde dictara cuantos decretos quisiera y a su antojo en el tiempo, todo por obra de la omisión de fijar un límite en el acto que confirió las facultades, que justamente por ser extraordinarias, porque transfieren al Alcalde el poder propio de las corporaciones de elección Popular, deben restringirse temporalmente y no quedar en la indeterminación. Con apego al Título XI de la Constitución Política, Capítulo 3º, artículo 313 sobre el Régimen Municipal, la esencia de las facultades es la de ser “pro tempore …”, luego si es de la esencia la temporalidad de la asunción de una función ajena, la del Concejo Municipal, no podía esa Corporación desprenderse de ella sin fijar los límites temporales. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia de 15 de agosto de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por Armando Gilberto Amaya Huertas contra el Municipio de Acacías – Meta. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA