CE-50001-23-31-000-2003-40065-01(AP)-2011

ACCION POPULAR - Desacato NOTA DE RELATORIA: En relación con el desacato, Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998 y Sentencia T-421 de 2003

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil once (2011) Radicación número: 50001-23-31-000-2003-40065-01(AP)

Actor: MARIO ALBERTO MORENO CARRION Demandado: MUNICIPIO DE ACACIAS La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 3 de septiembre de 2010, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Meta sancionó a la Fundación Medio Colombia, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de diciembre de 2004.

I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 17 de febrero de 2004 el Tribunal Administrativo del Meta resolvió la demanda impetrada en ejercicio de la acción popular en los siguientes términos: “1º. Amparar el derecho colectivo al goce del espacio público por la comunidad que transita y circula el entorno del sector que comprende el globo de terreno de la urbanización La Pradera. 2º. Ordenar al Municipio de Acacias la cancelación de la licencia urbanística el 21 de febrero de 2000, expedida por la SECRETARIA DE

PLANEACION otorgada a la FUNDACION NUEVA COLOMBIA, para la construcción de la urbanización “LA PRADERA”; la que podrá concederse cuando el trazado se adecue al respeto del derecho del espacio público, de acuerdo con las consideraciones de esta providencia. (…)”1 2.- Apelada la citada providencia, el 9 de diciembre de 2004 la Sección Primera del Consejo de Estado, resolvió lo siguiente: “Primero.- REVOCASE el numeral 5º de la sentencia de 17 de febrero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. Segundo.- ADICIONASE e el sentido de que se ORDENA a la FUNDACION MEDIA COLOMBIA y al MUNICIPIO DE ACACIAS garantizar conforme a sus compromisos y competencias, que la construcción de las vías en la Urbanización la Pradera respeten las dimensiones que proyecta el PBOT y los criterios técnicos discutidos en el proceso, y se ajusten al sentido y diseño de los trazados de las demás vías que atraviesan el sector (…)”2. 3.- La Fundación Media Colombia instauró acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Acacías, proceso éste que resolvió tutelar el derecho al debido proceso quebrantado por la Oficina Asesora de Planeación y la Oficina Asesora Jurídica del citado ente territorial. A renglón seguido dispuso lo siguiente: “SEGUNDO: Ordenar al Jefe, al Profesional Universitario de la Oficina Asesora de Planeación de la Alcaldía Municipal de esta localidad expedir en el término de cuarenta y ocho (48) horas el permiso de enajenación y las demás licencias o permisos que sean necesarios o

requeridos de acuerdo a la normatividad vigente para la culminación del proyecto urbanístico La Pradera que ejecuta la Fundación Media Colombia”. 4.- El 7 de mayo de 2007 la Asociación Ambiental y Social de Veedores por Acacias AS-VEAS, le solicitó al Tribunal Administrativo del Meta ordenar la apertura del incidente de desacato habida cuenta de que no se había cumplido con las órdenes citadas en los numerales anteriores, dado que la Administración del Municipio de Acacías no ha controlado la construcción de viviendas que obstruyen las vías de las calles 16 y 16 D, lugar objeto de protección dentro de la acción popular. Adicionalmente señaló que las vías estaban invadidas debido al acelerado progreso del sector y que se estaban autorizando construcciones son el consentimiento de la Administración, todo lo cual hace que las vías se obstruyan. 1 Folio 159 de este Cuaderno. 2 Folio 113 ibídem. 5.- Mediante auto del 16 de agosto de 2007 el Tribunal dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C. II.- La posición de las entidades demandadas El apoderado del Municipio de Acacías informó que debido a la expedición de un fallo de tutela que ordenó la expedición del permiso de enajenación y las demás licencias y permisos que sean necesarios o requeridos para la culminación del proyecto urbanístico La Pradera, le fue imposible cumplir con la orden del juez popular, habida cuenta de que son contradictorias, en tanto que éste ordenó la

cancelación de tales permisos. III.- La decisión sancionatoria Mediante proveído del 23 de mayo de 2007 el Tribunal Administrativo del Meta sancionó a la Fundación Media Colombia, con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por el Consejo de Estado en la sentencia del 9 de diciembre de 2004. Producto de la pericia practicada en el presente trámite incidental, el Tribunal Administrativo del Meta concluyó que el diseño elaborado por la sancionada presenta varias inexactitudes (“…los lotes no coinciden con la regularidad urbanística y la calle 16 C, motivo de la acción popular, posee una serie de irregularidades en su dimensión longitudinal y en su trazado original, el cual ha sido desplazado 8 metros de su eje principal”) que redundan en la vulneración el derecho colectivo al goce del espacio público del sector de la pluricitada urbanización. Sostuvo que no era procedente sancionar al Alcalde Municipal de Acacías por cuanto no era la misma persona cuando se profirió el fallo de primera instancia y al momento de emitirse el definitivo por parte del Consejo de Estado. Señaló, además, que no se desprendía de las actuaciones procesales una omisión o renuencia de carácter subjetivo, esto es, un querer en el hecho vulnerador de los derechos colectivos discutidos. En lo que hace a la Fundación Media Colombia, quien ha estado vinculada desde el comienzo del trámite constitucional que nos ocupa, adujo que había desatendido la orden impartida por el Consejo de Estado, lo cual es evidente si se examina el dictamen pericial rendido y que obra en el expediente, toda vez que la

estructuración, dimensión y dirección de las vías del sector y la correspondiente invasión y “privatización” del espacio público, hacen que incurra en un evidente desacato. Respecto del fallo de tutela manifestó lo que a continuación se transcribe: “…no se tendrá en cuenta el fallo de tutela del Juzgado Promiscuo de Acacías Meta, en razón a que su apreciación no es fundamento de valor para desestimar las normas protectoras del espacio público o excusar el cumplimiento de un fallo de acción popular, cuando es incuestionable la evidencia de los hechos, que reconoce la administración y que fundamentaron el ejercicio de la acción popular como el medio procesal adecuado para garantizar los derechos colectivos, teniendo en cuenta el principio de derecho público donde debe primar el interés general sobre el particular”. (Folio 379 ibídem). IV.- Contestación a la Sanción La Fundación Media Colombia no efectuó pronunciamiento alguno. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o

no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional3, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Meta sancionó a la Fundación Media Colombia con multa de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar la orden judicial impartida por el Consejo de Estado en sentencia del 9 de diciembre de 2004.

Dicha orden se dirigía a lo siguiente: “Primero.- REVOCASE el numeral 5º de la sentencia de 17 de febrero de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. Segundo.- ADICIONASE e el sentido de que se ORDENA a la FUNDACION MEDIA COLOMBIA y al MUNICIPIO DE ACACIAS garantizar conforme a sus compromisos y competencias, que la construcción de las vías en la Urbanización la Pradera respeten las dimensiones que proyecta el PBOT y los criterios técnicos discutidos en el proceso, y se ajusten al sentido y diseño de los trazados de las demás vías que atraviesan el sector (…)”4. 3 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. 4 Folio 113 ibídem. 3.- Pues bien, al revisar los elementos de juicio obrantes en la actuación, se observa que el Municipio de Acacías, en la contestación al auto de apertura del trámite incidental da cuenta de la imposibilidad de ejecutar las mentadas órdenes por virtud de la expedición del fallo de tutela, en el cual se conminó al ente territorial a la expedición de la licencia y demás permisos urbanísticos a efectos de que se llevara a cabo el proyecto. Por su parte, el representante legal de la Fundación Media Colombia, pese a habérsele notificado el auto de apertura, no hizo manifestación de ninguna

naturaleza. Pues bien, observa la Sala que respecto de la actuación desplegada por el Municipio de Acacías no puede afirmarse tan vehementemente, como lo hace el Juzgador de Primera Instancia, que no exista una omisión o un querer en el hecho vulnerador de los derechos subjetivos, ya que si bien es cierto tuvo que acatar la orden del juez de tutela, no lo es menos que tenía a su disposición un mecanismo de defensa judicial si lo que pretendía era controvertir la orden mencionada, esto es, que podía impugnarla. Ese sólo hecho refleja negligencia o descuido de parte del municipio, pues como ya se dijo, tuvo la posibilidad de que un juez de superior jerarquía revisara el caso, y no obstante, hizo caso omiso de tal oportunidad procesal. Ahora, en lo que hace a la responsabilidad que se le atribuye a la Fundación Media Colombia al desacatar la decisión de esta Corporación, debe 5.- Así las cosas, no encuentra la Sala que se den los supuestos para que proceda la sanción por desacato, pues se evidencia de las entidades demandadas diligencia para el acatamiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento, tal y como debe procederse de acuerdo a los lineamientos constitucionales trazados por la Corte Constitucional para el efecto. Bajo tal premisa, se revocará la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo de la Guajira en la providencia calendada el 23 de mayo de 2007. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,

RESUELVE:

PRIMERO: REVOCASE el auto del 23 de mayo de 2007, en cuanto que sancionó por desacato al Municipio de Riohacha (Guajira), AL Director del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y al Ministerio del Interior y de Justicia, mediante el cual se impuso una multa equivalente a cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutables en seis (6) meses de arresto, por desacatar la orden judicial impartida por el citado Tribunal en sentencia del 8 de febrero de 2006.

SEGUNDO: Se declara que los entes demandados no incurrieron en desacato de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira el 8 de febrero de

2006.

TERCERO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 27 de mayo de 2010. Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO